Мудрый Юрист

Политическая ответственность и стратегический контроль в сфере публичного хозяйства 1

<1> Исследование выполнено при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект N 14-03-00603 "Государственная казна как источник бюджетных доходов".

Комягин Дмитрий Львович, доктор юридических наук, профессор кафедры финансового, налогового и таможенного права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

Статья посвящена вопросу государственного стратегического контроля, понятие которого недавно появилось в российском законодательстве. Одновременно в статье рассматриваются понятие и формы политической ответственности. По итогам анализа сделан вывод о существовании как позитивной, так и негативной (ретроспективной) политической ответственности, которая может применяться по итогам стратегического контроля.

Ключевые слова: стратегическое планирование, государственный контроль, стратегический контроль, государственный стратегический аудит, политическая ответственность, конституционная ответственность.

Контроль за публичными ресурсами

На сегодняшний день в Российской Федерации существует несколько направлений государственного контроля, которые нацелены на сохранение государственных и муниципальных (далее - публичных) ресурсов <2>.

<2> Публичных финансов и публичной собственности.

Государственный финансовый контроль регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ), осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий <3>. Другое, доктринальное, наименование государственного финансового контроля - бюджетный контроль <4>.

<3> Ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<4> Козырин А.Н. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Реформы и право. 2014. N 1. С. 66 - 76. Ялбулганов А.А. Новый категориальный аппарат государственного финансового контроля // Финансовое право. 2014. N 8. С. 10 - 16.

В рамках внешнего государственного финансового контроля выделяется внешний государственный аудит. В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" внешний аудит представляет собой контроль формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными федеральными ресурсами <5>. Федеральным законом "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" в совокупности с законами субъектов Российской Федерации и актами представительных органов местного самоуправления регулируются аналогичные отношения на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований <6>.

<5> Ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<6> Ст. 1 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Налоговый контроль определяется Налоговым кодексом Российской Федерации (далее - НК РФ) как деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах <7>.

<7> Ст. 82 Налогового кодекса РФ от 31.07.1998 N 146-ФЗ // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Таможенный контроль определяется Таможенным кодексом Таможенного союза ЕврАзЭС как совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства <8>. К публичным ресурсам (финансам) таможенный контроль будет иметь отношение тогда, когда контрольные мероприятия связаны с определением правильности исчисления и уплаты таможенных платежей.

<8> Ст. 4 Таможенного кодекса Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 N 17) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

В действительности любой вид государственного контроля, мероприятия которого направлены на проверку правомерности мобилизации публичных доходов, имеет отношение к публичным финансам. В Российской Федерации, помимо налоговых доходов и таможенных платежей, существует значительное разнообразие иных видов публичных доходов, условно обобщенных понятием "неналоговые доходы" <9>.

<9> Подробнее см. Комягин Д.Л. Неналоговые и налоговые доходы бюджета: в чем разница? // Реформы и право. 2015. N 6.

Например, согласно Земельному кодексу Российской Федерации, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть проданы или переданы в аренду, а земельный налог выступает как одна из форм платы за землю. Кроме того, в доход бюджета взимается плата за установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в публичной собственности <10>.

<10> Ст. 39.1, 39.2, 65 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации лесные участки, находящиеся в публичной собственности, могут быть предоставлены в аренду, а лесные насаждения, находящиеся на этих участках, могут быть проданы <11>. Соответствующие суммы поступают в бюджетную систему Российской Федерации.

<11> Ст. 71, 75 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

На основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в публичной собственности, могут предоставляться в возмездное пользование для забора (изъятия) воды, использования акватории, для производства электрической энергии <12>. Уплаченные суммы тоже поступают в бюджетную систему Российской Федерации.

<12> Ст. 11, 13 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ // Доступ из СПС "КонсультантПлюс"; Козырин А.Н. Водные ресурсы // Казна и бюджет. М., 2014. С. 392 - 410.

Существуют бюджетные доходы, связанные с охотой, рыболовством, использованием иных биологических ресурсов. Значительными являются поступления от использования недр, которые существуют в форме регулярных платежей за пользование недрами и сборов за участие в конкурсе на право пользования недрами <13>.

<13> Федеральный закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", Федеральный закон от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс"; см. также введение к монографии "Казна и бюджет". М., 2014.

Таким образом, можно вести речь о разных видах доходов и о разных видах государственного финансового контроля за мобилизацией таких доходов.

Стоит заметить, что полно и подробно законодательством урегулирован только контроль за налоговыми доходами и таможенными платежами, в отношении контроля за поступлением иных видов доходов подразумевается деятельность по учету доходов государственного (муниципального) органа, наделенного полномочиями распоряжения соответствующими ресурсами (администратора доходов) <14>.

<14> Ст. 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Еще одним видом контроля в области публичных финансов является валютный контроль. Согласно Федеральному закону "О валютном регулировании и валютном контроле" валютный контроль осуществляется для обеспечения реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости российской валюты и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации <15>.

<15> Преамбула Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Палаты Федерального Собрания Российской Федерации осуществляют парламентский контроль в сфере бюджетных правоотношений, который включает в себя предварительный парламентский контроль, текущий парламентский контроль и последующий парламентский контроль <16>.

<16> Ст. 11 Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

С принятием Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" появилась процедура контроля в сфере закупок для публичных нужд, который включает в себя не только контроль со стороны уполномоченных государственных и муниципальных органов, но также общественный контроль <17>.

<17> Глава 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, в отношении публичных ресурсов (равным образом и публичных финансов) осуществляется: государственный финансовый контроль разных видов; внешний государственный аудит; налоговый контроль; таможенный контроль; контроль за поступлением публичных доходов разных видов; валютный контроль; контроль в сфере публичных закупок; парламентский контроль.

Все перечисленные виды контроля, будучи разнообразными по содержанию, являются привычными направлениями контрольной деятельности государства. Законодатель не смог решить проблему их интеграции в рамках какой-то обобщенной деятельности, то есть создания целостной системы контроля. На существование этой проблемы неоднократно обращалось внимание в научных публикациях и выступлениях специалистов <18>. При этом законопроект "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации" впервые появился еще ранее 1996 года, но так и не был принят.

<18> См., например, Тютина Ю.В. Актуальные вопросы правового регулирования и проведения бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2010. N 4; Выступление заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации на научно-практической конференции "Проблемы нормативного правового регулирования государственного финансового контроля" // Бюллетень Счетной палаты. 2011. N 1. Mode of access. http://www.ach.gov.ru/activities/bulleten/601/16342/?sphrase_id=1397021 (дата обращения 26.10.2015).

Как следует из названия данной статьи, речь в ней должна идти о государственном стратегическом контроле. Этот вид контроля представляет особый интерес в силу нескольких обстоятельств.

Во-первых, стратегический контроль направлен на обеспечение надлежащего стратегического прогнозирования и планирования, что связывает его с публичным хозяйством и публичными финансами. Такой важнейший документ стратегического планирования, как план социально-экономического развития, является аналогом народнохозяйственного плана, который в советский период российской истории был основой и необходимой предпосылкой для принятия финансового плана, то есть государственного бюджета <19>. Связь между хозяйственным и финансовым планированием очевидна, значит, можно говорить и о связи стратегического контроля и финансового контроля.

<19> См. подробнее: Комягин Д.Л. Закон о бюджете и государственная политика // Финансовый бизнес. 2013. N 4. С. 43 - 49; Комягин Д.Л. Бюджет как элемент стратегического планирования // Финансовое право. 2012. N 9. С. 11 - 17.

Во-вторых, в отличие от всех перечисленных (и иных, неназванных здесь) видов государственного контроля за публичными ресурсами, стратегический контроль является новым, ранее неизвестным, направлением реализации контрольной функции государства.

В-третьих, возникает вопрос о том, можно ли в рамки стратегического контроля интегрировать иные виды государственного и муниципального контроля, существующие в отношении государственных и муниципальных ресурсов? <20>

<20> Данный вопрос далее не рассматривается в силу его объемности.

Прежде всего, необходимо определить понятие и содержание стратегического контроля как правовой процедуры.

Стратегический контроль

Появление понятия контроля в области стратегического планирования связано с принятием Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Закон о стратегическом планировании), в котором появился термин "контроль реализации документов стратегического планирования" и одноименная глава.

Организация мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования является одной из задач стратегического планирования и относится к полномочиям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (в зависимости от уровня документа стратегического планирования) <21>.

<21> Преамбула и ст. 8, 10 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Годом раньше Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" была упомянута деятельность, связанная с аудитом реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации, как одна из задач Счетной палаты Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации осуществляет определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования <22>.

<22> Ст. 5 Федерального закона от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Из содержания приведенных правовых норм следует, что аудит реализуемости и результативности стратегических целей является предварительным контролем. Соответствующее полномочие Счетной палаты РФ кратко именуется стратегическим аудитом <23>. В этой связи возникает вопрос о том, каким образом осуществляется окончательная оценка достигнутого социально-экономического эффекта по отношению к запланированному в ходе стратегического целеполагания. Логично предположить, что такая деятельность осуществляется в рамках контроля реализации документов стратегического планирования, предусмотренного законом о стратегическом планировании.

<23> Пункты 4, 7 ст. 14 Федерального закона от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Однако данный Закон очень скупо раскрывает содержание стратегического контроля. По существу, в специальной главе, которая именуется "Мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования", речи о контроле не идет, лишь перечисляются задачи стратегического контроля, к которым относятся:

Итогом стратегического контроля является информация (аналитический доклад), который уполномоченный на осуществление контроля орган направляет в адрес лица, ответственного за мероприятия, указанные в документе стратегического планирования <24>. Например, мониторинг и контроль реализации стратегии социально-экономического развития и основных направлений деятельности Правительства РФ осуществляется Минэкономразвития РФ. Данный контроль выполняется на основе данных официального статистического наблюдения, ежегодных отчетов, государственных программ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, данных федеральной информационной системы стратегического планирования, а также иной информации. Результаты мониторинга и контроля ежегодно представляются в Правительство РФ <25>.

<24> Ст. 41 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<25> Постановление Правительства РФ от 08.08.2015 N 823 "Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 04.08.2015 N 789 "Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства РФ" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

По существу, при стратегическом контроле используется самый незаметный с точки зрения последствий метод контроля - анализ, который осуществляется по результатам мониторинга. Реализации результатов проведенного анализа не предполагается вовсе.

Однако необходимые предпосылки для более продуктивного стратегического контроля имеются. Они закладываются в ходе стратегического аудита. Одним из полномочий Счетной палаты РФ является подготовка рекомендаций по формированию системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования. Наличие целевых показателей в любом случае позволяет говорить о возможности проверки их достижения и даже о применении ответственности в случае ненадлежащего целеполагания и исполнения.

Можно сказать более определенно: именно наличие ответственности за недостижение стратегических целей и задач может превратить стратегические планы в документы, обладающие реальной силой, и позволить осуществлять полноценный контроль за их исполнением.

Закон о стратегическом планировании включает в себя главу, которая именуется "Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования". Данная глава, однако, состоит из единственной статьи, гласящей, что лица, виновные за нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования, несут дисциплинарную, гражданско-правовую и административную ответственность (уголовная ответственность не упоминается) <26>. Таким образом, предполагается, что за нарушение законодательства о стратегическом планировании наступает юридическая ответственность (за исключением уголовной ответственности). Такая ответственность, будучи ретроспективной или негативной, в отличие от позитивной ответственности, обычно связана с совершением правонарушения.

<26> Ст. 45 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Какие конкретно правонарушения могут считаться нарушающими законодательство о стратегическом планировании?

Трудовой кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) и тем более Гражданский кодекс Российской Федерации непосредственных составов правонарушений в области стратегического планирования не содержат. Косвенным образом защищать отношения по стратегическому планированию может только ст. 19.7 "Непредставление сведений (информации)" КоАП.

Ответственность государственного гражданского служащего по соблюдению законодательства Российской Федерации устанавливает Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <27>. Аналогичные обязанности несет муниципальный служащий <28>. В целом законность является основным принципом государственной и муниципальной службы <29>, а также любой правовой деятельности, в том числе и для политических партий <30>. Ответственность (позитивная) является принципом деятельности Правительства РФ <31>.

<27> Ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<28> Ст. 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<29> Ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<30> Ст. 8 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<31> Ст. 3 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Однако нарушение законодательства о стратегическом планировании и недостижение запланированных целей стратегического планирования - разные ситуации. Ответственности за недостижение целей стратегического планирования (некачественное планирование, недостижение запланированного социально-экономического эффекта) не упоминается в законе о стратегическом планировании вовсе. Остается говорить лишь о политической ответственности. Политическая ответственность рассматривается также в качестве последствия нарушений, выявленных в ходе парламентского контроля <32>.

<32> Кондрат Е.Н. Комментарий к ст. 3 Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле". М., 2013.

Итак, стратегический контроль можно разделить на предварительный (стратегический аудит) и последующий (контроль реализации документов стратегического планирования). Полномочия по стратегическому аудиту возложены на Счетную палату РФ, орган (органы) последующего стратегического контроля определены фрагментарно <33>. Итогом мероприятий по стратегическому контролю является информация, которая направляется в заинтересованные органы публичной власти. Юридической ответственности за нарушения законодательства в области стратегического контроля не установлено. Не установлена также и ответственность за недостижение целей стратегического планирования. Единственным видом ответственности, которая может быть связана с недостижением запланированных в ходе стратегического планирования результатов, является политическая ответственность. Рассмотрим политическую ответственность подробнее.

<33> Единственным органом публичной власти, полномочия которого подходят для такой деятельности, является опять Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Политическая ответственность: позитивная или негативная?

Единого общепринятого мнения о содержании политической ответственности не существует.

Можно предположить, что такая ответственность является позитивной, в отличие от негативной (ретроспективной) юридической ответственности.

Понятие юридической ответственности как следствия совершения правонарушения утвердилось в советский период развития отечественной правовой науки и послужило основой для нормотворчества в соответствующих сферах. Замечено, что в западной правовой доктрине термины "liability" и "responsibility" носят неопределенный характер и не могут служить аналогом для юридической ответственности, как она понимается в отечественном праве <34>. В доктрине признается, что юридическая ответственность является следствием совершения правонарушения и заключается в обязанности виновного лица понести государственные меры принуждения.

<34> Грызунова Е.В. Правонарушение и юридическая ответственность в их соотношении. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2002.

По мере развития научных воззрений возникала дискуссия о соотношении позитивной и негативной юридической ответственности. Позитивная ответственность уже не связывалась с совершением правонарушения, а заключалась во внутренней обязанности лица осуществлять правомерные действия. Здесь ответственность отождествляется с понятиями обязанности, компетенции, долга <35>.

<35> Марченко Н.М. Проблемы юридической и социально-политической ответственности бизнеса // Государство и право. 2007. N 11. С. 5 - 11.

Тем не менее позитивная ответственность рядом авторитетных исследователей рассматривается и как аспект юридической ответственности. Но и в этом случае позитивная ответственность не является принудительной, а представляет собой постоянную, добровольную и глубоко осознанную ответственность личности за свое поведение <36>.

<36> Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 208, дано по Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.

Призыв к политической ответственности, как призыв к совести и здравому смыслу политических деятелей, используется в парламентской и межправительственной риторике. В этом смысле можно понимать политическую (позитивную) ответственность как связанную с нормами нравственности, морали, но такая точка зрения представляется небесспорной.

Дело в том, что политическая ответственность не предполагает свободы выбора для субъекта такой ответственности, не является исключительно моральным, внутренним выбором, а непосредственно связана с внешней оценкой его деятельности.

Для пояснения данного утверждения уместно обратиться к области знаний, именуемой "этология", которая первоначально возникла как наука о поведении животных (биологических объектов) в зависимости от различных факторов, но сегодня изучает также поведение человека <37>. В отличие от животного поведение человека определяют не только условия внешней среды и иные биологические факторы, но также социальные факторы и психологические установки <38>. В рамках данного направления исследований (которое также именуется исторической этологией и находится на пересечении права, психологии, социологии) выделяются цивилизации "стыда" и цивилизации "вины" <39>.

<37> Энциклопедический словарь. СПб.: Брокгауз - Ефрон. Том. XII. 1904. С. 192; Александрова Р. Этология и мораль. М., 1978. С. 5; Гороховская Е.А. Этология: рождение научной дисциплины. СПб., 2001.
<38> Гордашук Т.В. Этология в системе наук. Киев, 1991.
<39> Корнилов М.Н. Культура стыда и культура вины в Японии и на Западе // Человек: образ и сущность (гуманитарные аспекты). Совесть, труд, счастье. Ежегодник. М., 1998. С. 94 - 123.

Цивилизациями "стыда" можно назвать древние восточные китайскую и японскую цивилизации, античную Грецию с ее бесчисленным количеством полисов - государств. На примере античных греческих государств видно, что стыд, мотивирующий поведение граждан, возник из агонального духа (от греч. - борьба), когда стремление к состязаниям почти во всех сферах жизни становится главным принципом и структурообразующим элементом общественной жизни <40>. С точки зрения древнего грека, не было худшего наказания, чем принять публичный позор. Речи о моральной самооценке здесь вовсе не идет, имеет значение мнение общества.

<40> Козьякова М.И. История, культура, повседневность. Западная Европа: от античности до XX века. М., 2002. Mode of access. http://www.booksite.ru/localtxt/koz/yak/ova/his/tory/index.htm; Суриков И. Сократ. М., 2011.

Цивилизации "вины", напротив, опираются на внутреннюю самооценку, совесть и стыд в христианском значении этих слов. По выражению Вл. Соловьева, "я стыжусь, следовательно, существую" <41>. Приходится признать, что постоянное внутреннее осознание своей вины и, значит, обладание чувством ответственности за свои поступки, достигается далеко не каждым индивидом, может являться результатом огромного труда по самовоспитанию или воспитываться на протяжении поколений.

<41> Соловьев В.С. Соч.: В 2 т. Т. 1. С. 781 - 782.

В любом случае понятие политической ответственности неприменимо к состоянию "внутренней виновности". Она связана с общественной оценкой. Сегодня угрозы остракизма и общественного порицания недостаточно для того, чтобы говорить о мотивации надлежащего поведения "экономического человека". Более того, скандал даже является желанной ситуацией, повышающей политический рейтинг.

Это означает, что политическая ответственность нуждается в конкретизации и должна существовать не только как позитивная, но и как ретроспективная ответственность <42>. Нужно сказать, что еще несколько десятков лет назад существовала противоположная ситуация, что порождало мнения о том, что недопустимо сведение политической ответственности только к ретроспективной форме <43>. Изменившиеся реалии настоящего времени вновь требуют достижения необходимого баланса между ретроспективным и позитивным аспектами политической ответственности. В противном случае политическая ответственность неизбежно превратится в популистскую риторику. Например, от всеобщей классовой борьбы - к всеобщей борьбе за либертарианские права личности.

<42> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 16.
<43> Черныш А.М. Политическая ответственность в системе социалистического народовластия. Харьков, 1987.

По мнению судьи Конституционного Суда РФ К.В. Арановского, "даже прямое нарушение не так вредит правам и свободам, как обещание "иллюзорных прав", выражаясь языком ЕСПЧ. Нарушение во всяком случае оставляет само право несомненным, а призрачные права, их пустота и неправда разрушают веру в подлинность прав, в их обязывающую силу и подтачивают уважение к свободе. Необеспеченные права порождают выборочное правопользование, выгоды которого достаются напористым или предпочитаемым во славу распорядительного начальства, но вопреки конституционным началам равноправия". Исправить положение может политическая ответственность, "...исполнительная, законодательная политическая власть с необходимостью зависит от общественного самочувствия" <44>.

<44> Особое мнение судьи К.В. Арановского в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.05.2013 N 9-П "По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 26 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Н.М. Моренко" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Следует сказать, что правовая практика уже выработала различные правовые формы политической ответственности, которая наступает перед избирателями, обществом в целом, главой государства (региона), а также перед группой государств.

Политическая ответственность в конституционном праве

Политическая ответственность правительства характерна главным образом для стран с парламентской формой правления, но реализуется и в странах со смешанной формой правления. Контроль парламента за правительством и механизмы его реализации обычно подробно прописаны в национальных конституциях. На практике используется солидарная политическая ответственность всего правительства перед парламентом, например, при выражении недоверия к премьер-министру <45>, и индивидуальная ответственность, например, в форме отзыва политической партией выборного лица <46>.

<45> Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение. М., 2011.
<46> Ст. 21 Федерального закона от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Наиболее распространенной формой политической ответственности в зарубежных государствах является постановка вопроса о доверии правительству <47>. Парламентом может быть инициирована резолюция порицания. В ряде государств наряду с коллективным вотумом недоверия правительству применяется институт индивидуальной ответственности министров <48>. В научной литературе отмечается, что единственной действительной санкцией в связи с политической ответственностью министров во Франции является потеря должности, принудительное удаление от власти <49>.

<47> Правовое регулирование экономических отношений. Альманах / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2008.
<48> Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах / Отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М., 2015.
<49> Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Западной Европы. Том 2 / Под ред. В.И. Лафитского. М., 2012.

Содержание политической ответственности правительства перед парламентом может иметь разный объем. В учебной литературе упоминается, что в Великобритании в 1990-х при консерваторах представители верховной исполнительной власти настаивали на том, что они отвечают за крупные политические решения, а не за технические сбои и просчеты, допущенные гражданскими служащими в ходе выполнения политических решений. Предполагалось, что министры должны нести ответственность, только если умышленно ввели в заблуждение Парламент. Данная позиция, однако, не была поддержана избирателями <50>.

<50> Организация государственной власти в России и зарубежных странах: Учебно-методический комплекс / Рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2014.

В Российской Федерации политическая ответственность может выражаться в ответственности глав регионов и муниципального образования перед главой государства и перед органами представительной власти в случае явных провалов в проведении экономической политики, невыполнения предвыборных обещаний. Формами ответственности являются уже упомянутый отзыв депутата, досрочные выборы по инициативе представительных органов, роспуск парламента, уход в отставку правительства, отрешение от должности президента <51>. Такие механизмы устанавливаются федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

<51> Например, о такой ответственности упоминается в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 года, от 30 марта 1999 года "Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)", от 6 марта 1997 года "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)", а также в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Определении Конституционного Суда РФ от 16.07.2013 N 1241-О и в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13 марта 1996 года N 153-II ГД "Об Обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К депутатам и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации о своевременных выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В этих случаях политическая ответственность очень близка (или аналогична) конституционно-правовой ответственности, которая понимается как ответственность субъектов публичной власти, выраженная в мерах политического характера <52>. Такой вид политической ответственности ранее именовался "ответственностью министров" <53>. Сегодня политическая ответственность предусматривается не только для министров, но и для действующих президентов в форме процедуры импичмента с задействованием законодательной и судебной ветвей власти <54>. Однако политическая ответственность главы государства "встречается чрезвычайно редко и не имеет серьезного значения в свете отношений ветвей власти" <55>.

<52> Конституционное право Российской Федерации / Отв. ред. С.И. Носов. М., 2014; Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.
<53> Энциклопедический словарь. СПб.: Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон, 1897. С. 386.
<54> Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<55> Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М., 2015.

По мнению части специалистов, политическая ответственность тесно сочетается с конституционно-правовой ответственностью, но отделяется от нее на том основании, что наступает без совершения деликта (правонарушения) <56>. Имеется предложение рассмотрения конституционно-правовой ответственности в тесной взаимосвязи с политической на основе бинарного подхода, где предпосылкой ее реализации является несоответствие народного избранника политическим ожиданиям электората, а форма реализации предполагает юридический процессуальный механизм <57>.

<56> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001; Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к ст. 3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (постатейный) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс"; Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. М., 2006.
<57> Тарабан Н.А. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве: историко-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 7.

Следует отметить, что понятие политической ответственности применяется не только к выборным и назначаемым представителям публичной власти, но также к политическим партиям <58>, предпринимателям и представителям разных профессий <59>.

<58> Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.
<59> Рекомендации Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ и Союза журналистов России от 15 июня 1995 года "О свободе массовой информации и ответственности журналистов"; Верхан Петер Х. Предприниматель. Его экономические функции и общественно-политическая ответственность. Минск, 1992.

Политическая ответственность в международном праве

Собственный смысл имеет понятие политической ответственности в теории международного права. В наиболее общем виде это ответственность государств за совершение преступлений против мира и безопасности человечества <60>, а более предметно - обязанность субъекта международного права устранить вред, причиненный другому субъекту международного права в результате нарушения международно-правового обязательства. Имеется позиция о том, что политическая ответственность в международном праве является ограниченной, то есть основанной на вине <61>.

<60> Смирнов М.Г. Вооруженный конфликт немеждународного характера: международно-правовой аспект. М., 2014; Скуратова А.Ю. Международные преступления: современные проблемы квалификации. М., 2012.
<61> Словарь международного права / Отв. ред. С.А. Егоров. М., 2014.

Материальная ответственность в международных отношениях выражается в форме реституций и репараций, то есть возмещения вреда в натуре или в виде выплат, а политическая ответственность - в форме сатисфакций, то есть удовлетворения нематериальных требований о возмещении ущерба политическим интересам и достоинству государства <62>. Сатисфакции выражаются в сожалении, удовлетворении, сочувствии, взятии обязательства привлечь виновных к ответственности <63>. Страны Европейского союза могут нести особенную политическую ответственность перед Советом Европы <64>.

<62> Агешкина Н.А. Научно-практический комментарий к ст. 33 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (постатейный) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс"; Леншин С.И. Правовой режим вооруженных конфликтов и международное гуманитарное право. М., 2009.
<63> Батырь В.А. Международное гуманитарное право. М., 2011.
<64> Международная и внутригосударственная защита прав человека / Под ред. Р.М. Валеева. М., 2011.

Помимо государств, политическую ответственность по международному праву могут нести также международные организации, но данный вопрос не является достаточно разработанным <65>.

<65> Международное право. Общая часть / Отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков. М., 2011.

Заключение

Итак, развитие российского законодательства и практики управления публичным хозяйством привели к возникновению стратегического контроля, который является новым выражением контрольной функции государства.

Ясного понятия и процедуры стратегического контроля законодательство не содержит. Определенно можно говорить о существовании предварительного (государственный стратегический аудит) и последующего (реализация документов стратегического планирования) стратегического контроля.

Авторская позиция состоит в том, что мероприятия стратегического контроля должны заканчиваться не подготовкой закрытой аналитической информации, а комплексом мер политической ответственности, сочетающих в себе позитивные и негативные аспекты. В этой связи должен быть найден необходимый баланс между ними. Предпосылкой применения негативной ответственности по результатам стратегического контроля является наличие системы целевых показателей для документов стратегического планирования, формирование которых контролируется Счетной палатой РФ.

Практика показывает, что политическая ответственность может существовать в конкретных правовых формах, например, в сферах конституционного и международного права. Следует искать новые механизмы политической ответственности, вытекающие из мероприятий стратегического контроля.

Например, предвыборная программа или иные публичные обещания кандидатов на выборные должности публичной власти в случае их избрания могут и должны быть незамедлительно реализованы в документы стратегического планирования с указанием конкретных мероприятий. Промедление или отказ от подготовки таких документов должны вызывать вопрос о доверии или об отзыве должностного лица до окончания его полномочий.

Нужно обозначить и некоторые проблемы применения политической ответственности. Основной из них является несовпадение сроков реализации целей и задач, установленных в документах стратегического планирования, и срока полномочий должностного лица, их инициировавшего или утвердившего.

Актуальными примерами такого несовпадения может быть решение о переводе натуральных социальных льгот в денежные выплаты, получившее название "монетизация", последствием которого были масштабные выплаты по судебным решениям. В результате этих выплат запланированного экономического эффекта достигнуто не было. Еще одним примером являются решения об искусственном создании "Большой Москвы", инновационного центра "Сколково", оценить последствия которых можно будет нескоро <66>.

<66> В этот же ряд хочется поставить давнее решение о затоплении огромных территорий в результате превышения первоначально запланированной высоты Рыбинской ГЭС, негативные последствия которого проявились сразу и остаются до сегодняшнего дня.

Другой проблемой является возможность искажения результата вследствие ненадлежащего исполнения. Данный вопрос, однако, решается через использование категории позитивной ответственности, когда лицо (политическая сила) принципиально берет на себя полную ответственность и за правильность принятого решения, и его реализацию.

Еще одной проблемой является отсутствие субъекта ответственности в случае коллегиального стратегического решения. Здесь однако можно вспомнить о возможности солидарной ответственности политического объединения. В любом случае элементы негативной и позитивной политической ответственности могут быть самыми разнообразными, но их полное отсутствие сегодня является насущной проблемой, которая требует решения в интересах дальнейшего развития страны.

Библиографический список

  1. Александрова Р. Этология и мораль. М., 1978.
  2. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.
  3. Гордашук Т.В. Этология в системе наук. Киев, 1991.
  4. Гороховская Е.А. Этология: рождение научной дисциплины. СПб., 2001.
  5. Грызунова Е.В. Правонарушение и юридическая ответственность в их соотношении. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2002.
  6. Козырин А.Н. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Реформы и право. 2014. N 1.
  7. Козырин А.Н. Водные ресурсы // Казна и бюджет. М., 2014.
  8. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.
  9. Корнилов М.Н. Культура стыда и культура вины в Японии и на Западе // Человек: образ и сущность (гуманитарные аспекты). Совесть, труд, счастье. Ежегодник. М., 1998.
  10. Комягин Д.Л. Неналоговые и налоговые доходы бюджета: в чем разница? // Реформы и право. 2015. N 6.
  11. Комягин Д.Л. Бюджет как элемент стратегического планирования // Финансовое право. 2012. N 9.
  12. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001.
  13. Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к ст. 3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (постатейный) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  14. Леншин С.И. Правовой режим вооруженных конфликтов и международное гуманитарное право. М., 2009.
  15. Марченко Н.М. Проблемы юридической и социально-политической ответственности бизнеса // Государство и право. 2007. N 11.
  16. Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987.
  17. Международная и внутригосударственная защита прав человека / Под ред. Р.М. Валеева. М., 2011.
  18. Правовое регулирование экономических отношений. Альманах / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2008.
  19. Смирнов М.Г. Вооруженный конфликт немеждународного характера: международно-правовой аспект. М., 2014.
  20. Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Западной Европы. Том 2 / Под ред. В.И. Лафитского. М., 2012.
  21. Тарабан Н.А. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве: историко-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 7.
  22. Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах / Отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М., 2015.
  23. Черныш А.М. Политическая ответственность в системе социалистического народовластия. Харьков, 1987.
  24. Ялбулганов А.А. Новый категориальный аппарат государственного финансового контроля // Финансовое право. 2014. N 8.