Мудрый Юрист

Процедуры планирования приватизации по законодательству Российской Федерации 1

<1> Исследование выполнено при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект N 14-03-00603 "Государственная казна как источник бюджетных доходов".

Козырин Александр Николаевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового, налогового и таможенного права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

В статье проанализированы правовые основы приватизации в Российской Федерации, определено место закона в механизме нормативно-правового регулирования приватизационных отношений и установлено соотношение федерального, регионального и местного уровней регулирования приватизации публичного имущества. Исследованы принципы и процедуры планирования приватизации федерального имущества, а также процедуры планирования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Ключевые слова: приватизация, законодательство о приватизации, процедуры приватизации, планирование приватизации.

Появившись четверть века назад в арсенале экономической политики Российской Федерации, приватизация стала предметом активного правотворчества на границе административного, финансового и гражданского права. Смена целевой установки приватизации привела к существенному изменению всей конструкции нормативно-правового регулирования приватизационных отношений. Если в начале 1990-х годов законодательство о приватизации выполняло функцию правового обеспечения мощных процессов разгосударствления экономики, создания частного сектора экономики и перехода к созданию рыночной экономики в России, то уже в "нулевые" годы, решив задачу по формированию частного сектора российской экономики, государство переходит к использованию приватизации в целях проведения структурных реформ, сокращения бюджетного дефицита, поиска оптимальных форм управления публичной собственностью.

Приватизация в России сегодня, конечно же, разительным образом отличается от модели приватизации 1990-х гг., которая вошла в современную российскую историю не только своими масштабами, но и своим "вольным" отношением к законности. Законодательно оформленный переход к новому пониманию приватизации как эффективному инструменту экономической политики был обозначен принятием Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" 2001 г.

Правовые основы приватизации. Законодательство о приватизации формируется на основе соответствующих положений Конституции РФ. Несмотря на то что в Конституции отсутствуют нормы, которые были бы посвящены вопросам приватизации непосредственно, ряд конституционных норм по праву может быть отнесен к конституционным принципам законодательства о приватизации. К числу таких конституционных положений следует отнести нормы, гарантирующие саму возможность проведения приватизации:

Следующие сразу за Конституцией РФ в иерархии источников правового регулирования приватизации международные договоры Российской Федерации по характеру правового регулирования и частотности использования в правоприменительном процессе не относятся к важным источникам приватизационного права. Они касаются, как правило, самых общих вопросов правового регулирования приватизационных отношений с "вкраплением иностранного элемента": особого порядка приватизации имущества, расположенного за пределами Российской Федерации, специфики правового регулирования приватизационных отношений с участием иностранцев.

Нормы-принципы могут содержаться как в двусторонних соглашениях ("Стороны на основе взаимности предоставляют друг другу максимально благоприятные условия для участия в инвестиционных и приватизационных проектах на их территории", - закреплено в ст. 10 Договора о стратегическом партнерстве между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан от 16 июня 2004 г. <2>), так и в многосторонних договорах, заключенных в рамках интеграционных объединений на постсоветском пространстве. Так, например, в Соглашении о торговле услугами и инвестициях в государствах - участниках Единого экономического пространства от 9 декабря 2010 г. <3> установлено (ст. 17): "Каждая Сторона предоставляет на своей территории в отношении участия в приватизации лицам другой Стороны режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый своим собственным лицам".

<2> СЗ РФ. 2005. N 11. Ст. 905.
<3> СЗ РФ. 2012. N 4. Ст. 453.

Основным регулятором приватизационных отношений должен выступать законодательный акт, который принимается в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и нормами международных договоров Российской Федерации. Очевидно, что только законодательным путем может быть установлен порядок отчуждения государственной и муниципальной собственности. Этим определяется ключевое положение законодательства о приватизации в системе нормативно-правового регулирования приватизационных отношений.

В свою очередь, законодательство о приватизации формируется на трех уровнях:

Законодательство Российской Федерации о приватизации (федеральная компонента) включает Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <4> (далее - Федеральный закон N 178) и принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

<4> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Региональное законодательство состоит из законов субъекта Российской Федерации о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с Федеральным законом N 178, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов данного субъекта Российской Федерации.

Основанием для формирования муниципального законодательства о приватизации, помимо соответствующих положений Конституции РФ, актов муниципального законодательства, являются положения статьи 4 Федерального закона N 178, в соответствии с которыми приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

Отдельные законодательные нормы, регулирующие приватизацию, могут содержаться в так называемом непрофильном законодательстве.

Устанавливая соотношение между разными уровнями законодательства о приватизации (федеральным, региональным и местным), а также между законодательством о приватизации и различными непрофильными нормативными правовыми актами, содержащими отдельные приватизационные нормы, законодатель закрепил в ст. 4 Федерального закона N 178: "Нормы о приватизации государственного и муниципального имущества, содержащиеся в других федеральных законах, не должны противоречить настоящему Федеральному закону".

Во избежание коллизий законодательных норм частного и публичного права при регулировании приватизационных отношений законодатель установил принцип, позволяющий разграничить сферы действия законодательства о приватизации и гражданского законодательства при регулировании приватизационных отношений: нормы гражданского права применимы для регулирования отношений по отчуждению государственного и муниципального имущества только в том случае, если Федеральный закон N 178 не урегулировал данные отношения. Аналогичная норма, заметим, содержится и в гражданском законодательстве (ст. 217 Гражданского кодекса РФ).

Федеральный закон N 178 устанавливает общий порядок приватизации в Российской Федерации: регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом. Однако он не распространяется на широкий спектр публичного имущества, исчерпывающий перечень которого содержится в ст. 3 Федерального закона N 178-ФЗ:

Это обстоятельство объясняет тот факт, что в систему источников приватизационного права входит значительное число законодательных актов, устанавливающих особый порядок приватизации (порядок, отличный от того, что установлен Федеральным законом N 178):

<5> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.
<6> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<7> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<8> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

В систему законодательных источников, регулирующих приватизационные отношения, помимо актов, которые устанавливают общий и специальные порядки приватизации публичной собственности, включены также акты с нормами, устанавливающими ограничения на использование тех или иных видов публичного имущества в качестве объектов приватизации.

В ряде случаев законодатель устанавливает нормы, непосредственно запрещающие приватизацию конкретного вида публичного имущества. Так, например, федеральным законодательством запрещена приватизация имущества организаций федеральной почтовой связи (ст. 24 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи") <9>, запасов государственного материального резерва (ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве") <10>; культурного наследия народов Российской Федерации, в том числе культурных ценностей, хранящихся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены (ст. 44 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. N 3612-1 <11>) и т.д.

<9> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3697.
<10> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.
<11> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.

Важное место в механизме правового регулирования приватизации занимают подзаконные акты, принимаемые в соответствии с федеральными законами о приватизации. Прежде всего, это - указы Президента РФ (Указ Президента РФ от 22 мая 2012 г. N 695 "О мерах по приватизации находящихся в федеральной собственности пакетов акций крупнейших компаний топливно-энергетического комплекса" <12>, Указ Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации" <13>, содержащий Перечень организаций ядерного оружейного комплекса, находящихся в ведении Федерального агентства по атомной энергетике, приватизация которых запрещена, и т.д.).

<12> СЗ РФ. 2012. N 22. Ст. 2756.
<13> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2185.

Правительство РФ осуществляет нормотворческую функцию в сфере приватизации в соответствии с компетенцией, закрепленной за ним непосредственно Федеральным законом N 178 (подп. 5 п. 1 ст. 6). Например: Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2002 г. N 894 "О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия" <14>, Постановление Правительства РФ от 27 января 2012 г. N 34 "Об управлении находящимися в собственности Российской Федерации долями в обществах с ограниченной ответственностью, созданных в процессе приватизации" <15> и т.д.

<14> СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 5086.
<15> СЗ РФ. 2012. N 6. Ст. 679.

Наконец, полномочиями по нормативному регулированию приватизационных отношений наделяется также Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" <16> Минэкономразвития России осуществляет полномочия по принятию нормативных правовых актов, в которых устанавливается порядок подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий. Реализуя данные полномочия, Минэкономразвития приняло, например, Приказ от 30 августа 2011 г. N 423 "Об утверждении Порядка подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере геодезии и картографии" <17>.

<16> СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.
<17> Российская газета. N 240. 26.10.2011.

Региональное законодательство и муниципальные акты о приватизации. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <18> порядок и условия приватизации имущества субъекта Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

<18> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Реализуя соответствующие полномочия, субъект Российской Федерации принимает законодательные и иные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и условия приватизации имущества, принадлежащего субъекту Российской Федерации. Например: Закон Республики Дагестан от 9 ноября 2004 г. N 29 "О приватизации государственного имущества Республики Дагестан" <19>, Постановление Правительства Республики Карелия от 3 марта 2003 г. N 17-П "Об утверждении Правил разработки программы приватизации государственного имущества Республики Карелия" <20>, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 июля 2007 г. N 824 "О порядке внесения денежных средств в счет оплаты государственного имущества Санкт-Петербурга при его приватизации" <21> и т.д.

<19> Собрание законодательства Республики Дагестан. 2004. N 11. Ст. 909.
<20> Карелия. 20.03.2003. N 29.
<21> Вестник администрации Санкт-Петербурга. 24.08.2007. N 8.

Общие начала правового регулирования приватизации муниципального имущества закреплены в ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <22>:

<22> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В соответствии с данными положениями органы местного самоуправления формируют нормативную базу приватизационного процесса на муниципальном уровне. Например: решение Казанской городской Думы от 10 марта 2010 г. N 7-48 "О порядке приватизации муниципального имущества г. Казани" <23>, решение Думы города Костромы от 28 января 2003 г. N 2 "О Положении о порядке приватизации муниципального имущества города Костромы" <24> и т.д.

<23> Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани. 18.03.2010. N 9. С. 46.
<24> Костромской курьер. 11.02.2003 - 17.02.2003. N 6.

Планирование как этап приватизационного процесса. Приватизация представляет собой длящийся во времени процесс, состоящий из ряда последовательно сменяющих друг друга стадий (этапов).

Начальным этапом приватизации является ее планирование. Планирование можно рассматривать и как начальный этап приватизационного процесса, и как один из основных принципов приватизации.

Планирование позволяет добиться максимального экономического, социального и фискального эффекта от приватизационных мероприятий, синхронизировать приватизационный процесс с процессами стратегического планирования, бюджетным процессом и т.д.

Одна из легальных версий определения понятия "планирование" содержится в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <25>: планирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания <26>.

<25> СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. 1). Ст. 3378.
<26> Под целеполаганием понимают определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Нормы упомянутого Закона о стратегическом планировании могут быть перенесены в плоскость планирования приватизации. Это, в частности, касается основных задач планирования (ст. 8 Закона о стратегическом планировании):

Применимы в отношении планирования приватизации также принципы стратегического планирования (ст. 7 Закона о стратегическом планировании):

Процедуры планирования приватизации федерального имущества.

Основным документом стратегического планирования в этом случае выступает прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества.

Законодатель устанавливает (п. 1 и п. 2 ст. 7 Федерального закона N 178):

Содержание программы приватизации федерального имущества должно обязательно включать:

Обязательным элементом (разделом) программы приватизации на определенный плановый период является конкретный перечень федеральных государственных унитарных предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем периоде.

Значение этого раздела программы приватизации трудно переоценить, поскольку судебная практика пошла по пути признания незаконными действий по приватизации объектов федеральной собственности, отсутствовавших в программе приватизации. Так, например, из текста Постановления ФАС Московского округа от 16 марта 2012 г по делу N А40-47610/11-121-352 <27> следует, что арбитражный суд, руководствуясь ст. 7 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", исходил из того, что обязательным условием приватизации федерального государственного унитарного предприятия является включение его в программу приватизации федерального имущества на соответствующий период, и, установив, что в программу приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на соответствующий период унитарное предприятие включено не было, удовлетворил требование о признании незаконными действий Росимущества, связанных с приватизацией унитарного предприятия.

<27> СПС "КонсультантПлюс".

Ныне действующий прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества приняты на плановый период 2014 - 2016 годов и утверждены Правительством РФ в 2013 г. (до этого применялся прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы, утвержденный Правительством РФ в 2010 г. <28>).

<28> Распоряжение Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. N 2102-р "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы" // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6565.

Распоряжением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. N 1111-р "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы" <29>, во-первых, была утверждена программа приватизации федерального имущества на три года, а, во-вторых, реализация утвержденной программы была возложена на Минэкономразвития России.

<29> СЗ РФ. 2013. N 28. С. 3842.

Рассматриваемый документ состоит из двух разделов. Раздел первый "Основные направления государственной политики в сфере приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы" включает три подраздела:

  1. Цели и задачи приватизации федерального имущества в 2014 - 2016 годах.
  2. Прогноз влияния приватизации федерального имущества на структурные изменения в экономике.
  3. Прогноз объемов поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества.

В подразделе, посвященном целям и задачам приватизации, указывается правовая база формирования прогноза. В рассматриваемом документе в эту правовую базу включены Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества", а также Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" <30>. В соответствии с упомянутым Указом Президента РФ программа приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы предусматривает завершение до 2016 г. выхода государства из капитала компаний "несырьевого сектора", не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса.

<30> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2333.

Отмечается, что реализация прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы направлена на достижение целей и задач, предусмотренных государственной программой Российской Федерации "Управление федеральным имуществом", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 327 <31>.

<31> СЗ РФ. 2014. N 18 (ч. 3). Ст. 2172.

Подраздел второй содержит прогноз влияния приватизации федерального имущества на структурные изменения в экономике. В нем, в частности, приводится информация о фактическом (на момент утверждения прогноза) и прогнозируемом распределении федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) и открытых акционерных обществ по основным видам экономической деятельности.

В третьем подразделе обнародуются прогнозные оценки поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества. Предполагается, что поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, составят в 2014 - 2016 годах 3 млрд. рублей ежегодно. Очевидно, что сумма подлежит корректировке в связи с изменениями, вносимыми в прогноз приватизации решениями Президента РФ и Правительства РФ.

В разделе II программы приватизации определено федеральное имущество, приватизация которого планируется в 2014 - 2016 годах. Имущество, подлежащее приватизации, установлено путем включения его в один из следующих перечней федерального имущества:

Установленная законодателем процедура планирования приватизации федерального имущества предполагает, что акции стратегических акционерных обществ <32> и стратегические предприятия <33> включаются в программу приватизации только после принятия Президентом РФ решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий.

<32> Стратегические акционерные общества - акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона N 178).
<33> Стратегические предприятия - федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона N 178).

Такое решение Президента РФ принимается, как правило, путем внесения корректировки в Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" <34>, в соответствии с которым Правительство РФ вправе включать в программу приватизации федерального имущества федеральные государственные унитарные предприятия, исключенные из раздела 1 Перечня, утвержденного данным Указом, для их преобразования в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находится в федеральной собственности, а также находящиеся в федеральной собственности акции открытых акционерных обществ, исключенных из раздела 2 Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ.

<34> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3313.

Заметим, что с 2004 г. по настоящее время в Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" было внесено свыше 150 изменений, ставших правовыми основаниями для включения в программу приватизации стратегических предприятий и акций стратегических акционерных обществ.

Особые процедуры включения в программу приватизации федерального имущества предусмотрены для акций ОАО "Газпром", "Единая энергетическая система России" и "Атомный энергопромышленный комплекс", а также для государственных унитарных предприятий, являющихся субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок. Соответствующие особенности устанавливаются профильными федеральными законами (например, Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <35>, Федеральным законом от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" <36>).

<35> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834.
<36> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805.

В 2010 г. Федеральный закон N 178 был дополнен важной процедурной новеллой, в соответствии с которой появилась возможность принятия решений о приватизации конкретного федерального имущества путем внесения находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в результате преобразования федеральных государственных унитарных предприятий, в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ вне рамок прогнозного плана приватизации федерального имущества. Такая ситуация становится теперь возможной, если решение о приватизации конкретного объекта принимается Президентом РФ или Правительством РФ. В этом случае принятие таких решений не требует внесения изменений в действующий прогнозный план приватизации федерального имущества (например, Указ Президента РФ от 17 мая 2012 г. N 621 "О мерах по дальнейшему развитию открытого акционерного общества "Объединенная промышленная корпорация "Оборонпром" <37>, согласно которому в целях дальнейшего развития научно-производственного потенциала Российской Федерации, обеспечения обороноспособности государства и совершенствования структуры организаций отечественного авиационного двигателестроения приняты предложения Правительства РФ, в том числе и о внесении в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал открытого акционерного общества "Научно-производственный центр газотурбостроения "Салют" находящихся в федеральной собственности 100 процентов акций открытого акционерного общества "Омский научно-исследовательский институт технологии и организации производства двигателей". При этом в программу приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. N 2102-р, соответствующие изменения не вносились).

<37> СЗ РФ. 2012. N 21. Ст. 2628.

Порядок разработки программы приватизации федерального имущества законодательно урегулирован в статье 8 Федерального закона N 178. В ней, в частности, закрепляется, что разработка проекта программы приватизации федерального имущества на плановый период осуществляется в соответствии с основными направлениями внутренней политики Российской Федерации, определенными Президентом РФ, с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, программами и задачами, определенными решениями Правительства РФ. Это законодательное положение в полной мере соответствует таким ранее упоминавшимся принципам стратегического планирования, как принцип единства и целостности планирования, а также принцип преемственности и непрерывности при осуществлении стратегического планирования.

Синхронизируя процедуры планирования приватизации и бюджетного процесса, законодатель установил (п. 2 ст. 8 Федерального закона N 178), что федеральные органы исполнительной власти представляют в Правительство РФ предложения о приватизации не позднее, чем за восемь месяцев до начала очередного финансового года. Предложения о приватизации могут быть направлены также в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" <38> федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество).

<38> СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721.

Вместе с этим законодатель наделяет правом направлять в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти предложения о приватизации федерального имущества:

Отметим, что факт обращения в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти является существенным элементом процедуры приватизации, несоблюдение этого процедурного требования может привести к признанию недействительным самого включения объекта федерального имущества в программу приватизации. Так, решением ВАС России от 6 ноября 2007 г. по делу N 10071/07 суд признал недействительным распоряжение Правительства РФ в части включения завода в перечень федеральных государственных унитарных предприятий, планируемых к приватизации, как принятое с нарушением норм статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", так как материалами дела не подтверждается того, что завод или собственник имущества завода обращались в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти с предложениями о приватизации. Аналогичные позиции Высший Арбитражный Суд РФ демонстрировал и в других своих решениях (например, решение ВАС России от 10 октября 2007 г. по делу N 10067/07, решение ВАС России от 9 октября 2007 г. по делу N 10069/07, решение ВАС России от 12 сентября 2007 г. N 4405/07 <39> и т.д.).

<39> Доступ к решениям ВАС России из СПС "КонсультантПлюс".

Законодательные положения о разработке программы приватизации федерального имущества получили свое развитие и конкретизацию в Порядке разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, утвержденном Правительством РФ (Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. N 806 "Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества" <40>).

<40> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 150.

В упомянутом Постановлении Правительства РФ, помимо прочего, содержится календарь подготовки программы приватизации федерального имущества.

Не позднее 15 февраля Минэкономразвития России представляет в Правительство РФ доклад об итогах исполнения программы в отчетном году, включая перечни федерального имущества, не приватизированного в отчетном году.

Не позднее 1 апреля Минэкономразвития России дает Росимуществу задание на разработку проекта программы на плановый период, подготовленное с учетом итогов приватизации федерального имущества за отчетный год, а также основных направлений приватизации федерального имущества на плановый период.

При подготовке проекта программы учитываются предложения федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, федеральных государственных унитарных предприятий, а также открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, и обществ с ограниченной ответственностью, доля в уставных капиталах которых находится в федеральной собственности, иных юридических лиц и граждан, поступившие в Росимущество не позднее 1 мая.

Не позднее 20 мая Росимущество направляет в федеральные агентства, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по управлению государственным имуществом, и в иные выполняющие указанные функции федеральные органы исполнительной власти (далее - отраслевые агентства) перечни подведомственных им федеральных государственных унитарных предприятий, а также открытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, осуществляющих деятельность в соответствующей сфере, и иного имущества, подлежащего включению в проект программы, для согласования в установленном порядке.

Предложения о включении в проект программы федерального имущества, приватизация которого обязательна в соответствии с решениями Правительства РФ, согласованию с отраслевыми агентствами не подлежат.

Не позднее 10 июня согласованные перечни представляются отраслевыми агентствами в Росимущество.

При наличии разногласий по проекту программы Росимущество не позднее 20 июня проводит с отраслевыми агентствами согласительные совещания с участием представителя Минэкономразвития России.

Предложения об исключении федерального имущества из проекта программы представляются отраслевыми агентствами по формам, которые содержатся в приложениях к упомянутому Постановлению Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. N 806. При этом предложения, представленные без соблюдения установленных требований, к рассмотрению не принимаются.

Не позднее 30 июня согласованный проект программы представляется Росимуществом в Минэкономразвития России. При наличии неурегулированных разногласий проект программы представляется с разногласиями вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными руководителями соответствующих отраслевых агентств. По неурегулированным разногласиям Минэкономразвития России проводит согласительные совещания.

После согласования с Федеральной антимонопольной службой и Минфином России проект программы представляется Минэкономразвития России в Правительство РФ не позднее чем за 15 дней до определенной планом заседаний Правительства РФ даты рассмотрения на заседании Правительства РФ.

В течение 15 дней со дня утверждения программы приватизации Правительством РФ она должна быть опубликована в "Российской газете", а также в других средствах массовой информации в соответствии с принципом прозрачности (открытости) стратегического планирования.

Особая процедура установлена для рассмотрения предложений об исключении федерального имущества из программы приватизации. Такие предложения представляются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, в Росимущество вместе с подлинниками писем, подписанных лицами, инициирующими исключение федерального имущества из программы (при их наличии).

Росимущество в срок, не превышающий 15 дней со дня получения таких предложений, осуществляет их рассмотрение, подготовку расчетов для оценки финансовых последствий принятия указанных предложений и направляет их на согласование в Минфин России и Федеральную антимонопольную службу. Последние рассматривают предложения об исключении федерального имущества из программы приватизации и в 10-дневный срок представляют свои мотивированные позиции.

При наличии разногласий Росимущество в 15-дневный срок проводит согласительные совещания и в течение 5 дней со дня проведения указанных совещаний направляет предложения об исключении федерального имущества из программы на рассмотрение в Минэкономразвития России. Неурегулированные разногласия в течение 15 дней со дня поступления предложений об исключении федерального имущества из программы рассматриваются на согласительных совещаниях, проводимых в Минэкономразвития России.

Предложения об исключении федерального имущества из программы в течение 10 дней со дня поступления (со дня проведения согласительных совещаний) Минэкономразвития России направляет в Правительство РФ для доклада Заместителю Председателя Правительства РФ, координирующему работу федеральных органов исполнительной власти в сфере управления государственной собственностью. В случае одобрения указанных предложений Минэкономразвития России вносит соответствующий проект акта в Правительство РФ в порядке, предусмотренном п. 53 - 61 Регламента Правительства РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" <41>.

<41> СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.

Новеллой российского законодательства о приватизации стало возложение на унитарные предприятия, акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, включенные в программу приватизации федерального имущества, обязанности по представлению в Росимущество годовой и промежуточной бухгалтерской (финансовой) отчетности. Соответствующая норма (статья 10.1) была введена в Федеральный закон N 178 Федеральным законом от 29 июня 2015 г. N 180-ФЗ.

Годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность представляется в Росимущество в срок, установленный для представления ее обязательного экземпляра законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете. В соответствии со ст. 18 (ч. 2) Федерального закона от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" <42> обязательный экземпляр составленной годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности представляется не позднее трех месяцев после окончания отчетного периода. Промежуточная бухгалтерская (финансовая) отчетность за квартал, полугодие, девять месяцев представляется в срок не позднее, чем в течение тридцати дней со дня окончания отчетного периода. При этом вся информация, содержащаяся в переданной годовой и промежуточной отчетности, размещается на официальных сайтах в сети Интернет.

<42> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7344.

Планирование приватизации завершается обязательным отчетом о выполнении программы приватизации. Нормы, регламентирующие представление и содержание ежегодного отчета о программе приватизации федерального имущества, содержатся в ст. 9 Федерального закона N 178.

В соответствии с упомянутыми предписаниями законодательства Правительство РФ ежегодно, не позднее 1 мая, представляет в Государственную Думу отчет о выполнении программы приватизации федерального имущества за прошедший год. В таком отчете содержится перечень приватизированных в прошедшем году имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ и иного федерального имущества с указанием способа, срока и цены сделки приватизации.

Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга).

В Федеральном законе N 178 (ст. 10) устанавливается, что порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества определяется самостоятельно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответственно.

Рассмотрим порядок планирования приватизации имущества, находящегося в региональной собственности, на примере Санкт-Петербурга.

Законодательные основы планирования приватизации определяются в региональном законодательном акте о приватизации - Законе Санкт-Петербурга от 10 марта 2005 г. N 59-15 "О приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга" <43>.

<43> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 20.04.2005. N 4.

В ст. 3 Закона, посвященной непосредственно планированию приватизации имущества Санкт-Петербурга, установлено, что органами, осуществляющими планирование приватизации, являются Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга, которые осуществляют деятельность по планированию в рамках их компетенции, установленной Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.

Планирование приватизации имущества Санкт-Петербурга производится органами исполнительной власти Санкт-Петербурга в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга, с учетом необходимости пообъектного планирования определяемых Правительством Санкт-Петербурга видов приватизируемого имущества.

Ежегодно до 20 августа Правительство Санкт-Петербурга утверждает программу приватизации на очередной финансовый год и плановый период. Программа приватизации на очередной финансовый год и плановый период является решением о приватизации конкретных объектов собственности Санкт-Петербурга, включенных в программу.

В программу приватизации подлежат включению следующие сведения об имуществе, которое планируется приватизировать в очередном финансовом году и плановом периоде:

Кроме того, в программу приватизации включаются следующие сведения:

Порядок разработки программы приватизации определяется Правительством Санкт-Петербурга (Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23 октября 2007 г. N 1369 "О порядке планирования приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга и порядке разработки программы приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга" <44>). В упомянутом подзаконном акте установлено, что планирование приватизации имущества Санкт-Петербурга, в том числе разработка программы приватизации, осуществляется Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга.

<44> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 30.11.2007. N 11.

Распоряжением Комитета по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга от 29 июля 2010 г. N 98-р утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции "разрабатывать в установленном порядке проект нормативного правового акта о планировании приватизации (программы приватизации) государственного имущества Санкт-Петербурга" <45>.

<45> Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 23.08.2010. N 32.

Планирование приватизации имущества происходит на этом этапе путем подготовки программы приватизации, которая состоит из следующих разделов:

Утвержденная Правительством Санкт-Петербурга программа приватизации направляется в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в срок, установленный для представления Губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проекта закона о бюджете Санкт-Петербурга на очередной финансовый год, в целях учета сведений о размере планируемых доходов от приватизации имущества Санкт-Петербурга.

Со дня утверждения программы приватизации и до перехода права собственности на приватизируемое имущество Санкт-Петербурга к покупателю имущественного комплекса унитарного предприятия (до государственной регистрации созданного открытого акционерного общества) исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющие регулирование в сфере деятельности унитарного предприятия, включенного в программу приватизации, не вправе без согласия уполномоченного органа согласовывать сделки унитарного предприятия, обязательность согласования которых установлена Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и принятыми в соответствии с ним правовыми актами Санкт-Петербурга.

Здания, строения и сооружения, находящиеся в казне Санкт-Петербурга, общая площадь каждого из которых составляет более семи тысяч квадратных метров, а также государственные унитарные предприятия Санкт-Петербурга, осуществляющие свою деятельность в сферах:

<46> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 16.07.2007. N 24.

Требуемые для приватизации такого имущества законы принимаются по представлению Губернатора Санкт-Петербурга либо при наличии заключения Губернатора Санкт-Петербурга. Заключение Губернатора Санкт-Петербурга представляется в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга не позднее 45 дней со дня поступления проекта закона Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга. Непредставление данного заключения в указанный срок рассматривается как согласие Губернатора Санкт-Петербурга с проектом закона Санкт-Петербурга.

При планировании приватизации имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, должны соблюдаться нормы, содержащиеся в ст. 10.1 Федерального закона N 178 и касающиеся обязанности по представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности. Унитарные предприятия, акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, включенные в акты планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, представляют в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (в Санкт-Петербурге - в Комитет по управлению городским имуществом) годовую и промежуточную бухгалтерскую (финансовую) отчетность с размещением информации, содержащейся в указанной отчетности, на официальных сайтах в сети Интернет, определенных высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Планирование приватизации на региональном уровне так же, как и на федеральном уровне, завершается утверждением отчета о выполнении программы приватизации за прошедший финансовый год.

Отчет о выполнении программы приватизации утверждается Правительством Санкт-Петербурга (например, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 10 мая 2011 г. N 560 "Об утверждении Отчета о выполнении Программы приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга на 2010 год, утвержденной Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 22.09.2009 N 1020" <47>).

<47> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 27.06.2011. N 6.

Утвержденный Правительством Санкт-Петербурга отчет о выполнении программы приватизации представляется в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в целях учета сведений о размере фактических доходов от приватизации имущества Санкт-Петербурга. Отчет о выполнении программы приватизации представляется одновременно с представлением в Законодательное Собрание отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за предыдущий финансовый год.

В соответствии с п. 2 ст. 9 Федерального закона N 178 информация о результатах приватизации имущества субъектов Российской Федерации за прошедший год представляется субъектами Российской Федерации в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти ежегодно не позднее 1 марта.

Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации (на примере Суздальского района Владимирской области).

На муниципальном уровне порядок планирования утверждается представительным органом местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом N 178 и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", наделившим (ст. 51) органы местного самоуправления правом принимать нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и условия приватизации муниципального имущества.

Рассмотрим порядок планирования приватизации муниципального имущества на примере Суздальского района Владимирской области.

Положение о порядке планирования приватизации муниципального имущества муниципального образования Суздальский район утверждено решением Совета народных депутатов Суздальского района от 23 октября 2013 г. N 71 <48>. В этом муниципальном нормативном акте определен порядок разработки, утверждения, а также рассмотрения итогов исполнения прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества на очередной финансовый год.

<48> Официальный вестник. 30.10.2013. N 87 (специальное приложение к газете "Суздальская новь").

Разработка программы приватизации муниципального имущества осуществляется в соответствии с принятыми органом местного самоуправления программами социально-экономического развития муниципального образования.

Органы и структурные подразделения администрации Суздальского района, на которые возложены координация и регулирование деятельности соответствующих муниципальных предприятий, учреждений и иных юридических лиц, до 1-го сентября текущего года направляют главе района на бумажных носителях предложения с обоснованиями приватизации находящихся в их ведении муниципальных унитарных предприятий, а также находящихся в собственности муниципального образования Суздальский район акций открытых акционерных обществ (при наличии) и иного муниципального имущества Суздальского района на очередной финансовый год.

Свои предложения о приватизации муниципального имущества вправе направлять в администрацию Суздальского района муниципальные унитарные предприятия, а также открытые акционерные общества, акции которых находятся в муниципальной собственности района, иные юридические лица и граждане.

Администрация Суздальского района рассматривает поступившие предложения и направляет их в Комитет по управлению имуществом и землеустройству администрации Суздальского района для разработки проекта программы приватизации муниципального имущества на очередной финансовый год.

Проект программы приватизации муниципального имущества формируется из двух разделов. Первый раздел содержит направления политики муниципального образования Суздальский район в сфере приватизации, задачи приватизации муниципального имущества в очередном году, прогноз поступлений в муниципальный бюджет полученных от продажи муниципального имущества денежных средств. Во втором разделе программы приватизации содержатся сгруппированные по отраслям экономики (сферам управления) перечни муниципального имущества, которое планируется приватизировать в очередном году, с указанием его характеристики и предполагаемого срока приватизации.

Программа приватизации муниципального имущества составляется на один год и выносится на утверждение Совета народных депутатов Суздальского района до внесения или одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год.

Принятая программа приватизации муниципального имущества может быть изменена в течение финансового года, но не позднее 1-го ноября текущего года. Предложения о внесении изменений и дополнений в программу приватизации муниципального имущества также рассматриваются на заседании Совета народных депутатов Суздальского района.

Приватизацию имущества, находящегося в муниципальной собственности Суздальского района, организует Комитет по управлению имуществом и землеустройству администрации Суздальского района и только теми способами, которые предусмотрены Федеральным законом N 178.

Решение об условиях приватизации муниципального имущества принимается администрацией района в форме постановления на основании программы приватизации, утвержденной решением Совета народных депутатов Суздальского района.

Ежегодно не позднее 1-го марта текущего года Комитет по управлению имуществом и землеустройству администрации Суздальского района представляет на рассмотрение Совета народных депутатов Суздальского района отчет об исполнении программы приватизации за прошедший год.

Отчет о выполнении программы приватизации должен содержать перечень приватизированных в прошедшем году имущественных комплексов муниципальных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ и иного муниципального имущества с указанием способа, срока и цены сделки приватизации, а также перечень муниципального имущества, не приватизированного в отчетном периоде.

Программа приватизации муниципального имущества, отчет о выполнении программы приватизации за прошедший год, а также решения об условиях приватизации муниципального имущества подлежат опубликованию в установленном порядке в официальном издании муниципального образования.

Информация о результатах приватизации муниципального имущества за прошедший год представляется в Государственную Думу вместе с отчетом о приватизации федерального имущества (ст. 9 Федерального закона N 178).

* * *

Законодательство о приватизации в части норм, регулирующих порядок приватизации, тесным образом связано с законодательством о стратегическом планировании, с одной стороны, и с бюджетным законодательством (публичные доходы от приватизации, календарь бюджетного процесса и т.д.). Готовящаяся реформа бюджетного законодательства неизбежно затронет организационно-правовые основы планирования приватизации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Библиографический список

  1. Приватизация: государство, гражданин и право / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Библиотечка Российской газеты, 2012 (выпуск 22). 176 с.
  2. Козырин А.Н. Приватизация в России: правовое измерение // Реформы и право. 2012. N 2.
  3. Казна и бюджет / Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; Отв. ред. Д.Л. Комягин. М.: Наука, 2014. 501 с.