Мудрый Юрист

Правовые вопросы создания и развития особо охраняемых природных территорий местного значения

Изъюров Евгений Юрьевич, начальник отдела по обеспечению деятельности Комитета Государственного Совета Республики Коми по природным ресурсам, природопользованию и экологии, Государственный Совет Республики Коми, государственный советник Республики Коми 1-го класса.

Огродовая Людмила Якимовна, ведущий инженер лаборатории компьютерных технологий и моделирования отдела флоры и растительности Севера с научным гербарием, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт биологии Коми научного центра Уральского отделения РАН.

В статье рассматриваются вопросы создания особо охраняемых природных территорий местного значения на современном этапе на примере отдельных субъектов Российской Федерации, а также обозначаются проблемы в реализации федерального законодательства об особо охраняемых природных территориях при создании и функционировании особо охраняемых природных территорий местного значения.

Ключевые слова: законодательство об особо охраняемых природных территориях, законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, особо охраняемые природные территории местного значения, органы местного самоуправления.

Legal Issues of Establishing and Developing Specially Protected Natural Areas of Local Significance

E.Y. Izyurov, L.Ya. Ogrodovaya

Izyurov Evgeny Y., Head of the Department for Support of Activities of the Committee of the State Council of the Komi Republic on Natural Resources, Nature Management and Ecology, State Council of the Komi Republic, Counsellor of State of I Class of the Komi Republic.

Ogrodovaya Lyudmila Ya., Lead Engineer of the Laboratory of Computer Technologies and Models of the Department of Flora and Vegetation of the North with Scientific Herbarium, Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Biology of the Komi Scientific Center of Ural Branch of the Russian Academy of Sciences.

The article reviews the issues of establishing specially protected natural areas of local significance at the present time as exemplified by certain constituent entities of the Russian Federation and outlines the problems in implementation of federal laws on specially protected natural areas, when establishing and operating specially protected natural areas of local significance.

Keywords: laws on specially protected natural areas, laws on general principles of arrangement of local self-governments in the Russian Federation, specially protected natural areas of local significance, local self-government bodies.

В соответствии с федеральным природоохранительным законодательством в иерархии территорий, составляющих природно-заповедный фонд, отдельная роль отводится особо охраняемым природным территориям местного значения.

По своему юридическому статусу эти территории уступают природным резерватам, имеющим федеральное или региональное значение, а вопросы, связанные с порядком создания и функционирования таких территорий, были переданы в основном на откуп регионов и местных органов власти.

Изменения, которые были внесены Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 406-ФЗ), конкретизировали вопросы создания особо охраняемых природных территорий (далее также - ООПТ), включая и охраняемые территории местного значения.

<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 6971.

Во-первых, следует выделить тот факт, что отныне измененный Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" <2> не содержит каких-либо конкретных категорий особо охраняемых природных территорий ООПТ, которые могут иметь местное значение.

<2> См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

Прежняя редакция Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (до изменений, внесенных Законом N 406-ФЗ) в соответствии с п. 7 ст. 2 прямо указывала на возможность объявления в качестве особо охраняемых природных территорий местного значения лечебно-оздоровительных местностей и курортов. И кроме того, согласно п. 2 ст. 2 также прежней редакции данного закона, органы местного самоуправления наряду с Правительством Российской Федерации и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладали правом устанавливать также иные категории особо охраняемых природных территорий (например, территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др.).

В настоящее время в соответствии с п. 3 ст. 2 новой редакции Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" категории особо охраняемых природных территорий местного значения могут устанавливаться только законами субъектов Российской Федерации.

Реализуя предоставленные полномочия, некоторые регионы уже закрепили в своих законах категории ООПТ местного значения. Так, в Московской области к этой категории отнесли особо охраняемые водные объекты, природные рекреационные комплексы, природные резерваты, памятники живой природы и ландшафтные парки <3>. Архангельская область определила в качестве местных ООПТ парковые зоны, скверы, природные рекреационные комплексы, охраняемые природные объекты, охраняемые природные комплексы <4>. В Вологодской области в перечне ООПТ местного значения значатся туристско-рекреационные местности, природные резерваты, природно-культурные местности, болотные комплексы и парки <5>. Краснодарский край отнес к этой категории охраняемых территорий природные рекреационные зоны и природные достопримечательности <6>. В перечне охраняемых территорий местного значения, установленных субъектами Российской Федерации, также значатся заповедные участки и садово-парковые ландшафты <7>, парковые зоны, скверы, питомники <8>, памятные природные места <9>, экотуристические территории <10>.

<3> См.: Закон Московской области от 23 декабря 2014 г. N 173/2014-ОЗ "О внесении изменений в закон Московской области "Об особо охраняемых природных территориях" // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2014. N 244.
<4> См.: Закон Архангельской области 24 февраля 2015 г. N 242-14-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Архангельской области" // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва. 2015. N 14.
<5> См.: Закон Вологодской области от 7 мая 2014 г. N 3361-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" // Красный Север. 2014. N 51.
<6> См.: Закон Краснодарского края от 2 июля 2014 г. N 2993-КЗ "О внесении изменений в Закон Краснодарского края "Об особо охраняемых природных территориях Краснодарского края" // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2014. N 20.
<7> См.: Закон Воронежской области от 27 мая 2014 г. N 68-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в сфере особо охраняемых природных территорий в Воронежской области и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Воронежской области" // Молодой коммунар. 2014. N 40.
<8> См.: Закон Хабаровского края от 30 июля 2014 г. N 376 "О внесении изменений в Закон Хабаровского края "О реализации полномочий Хабаровского края в области создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2014. N 7 (часть I).
<9> См.: Закон Чувашской Республики от 28 мая 2014 г. N 24 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об особо охраняемых природных территориях в Чувашской Республике" // Собрание законодательства ЧР. 2014. N 5. Ст. 414.
<10> См.: Закон Мурманской области от 8 апреля 2015 г. N 1844-01-ЗМО "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Мурманской области" // Мурманский Вестник. 2015. N 67. Ст. 3.

Как видим, перечень категорий, уже предложенных регионами в качестве особо охраняемых природных территорий местного значения, достаточно обширен. При этом нельзя не заметить, что представленные категории объединяют три основных направления: культурное (историко-культурное), рекреационное и собственно природоохранное. Так, к первому направлению можно отнести охраняемые территории, образованные в статусе ландшафтных парков, парковых зон, скверов, природно-культурных местностей, садово-парковых ландшафтов, памятных природных мест. Второе направление представлено такими охраняемыми территориями, как: природный рекреационный комплекс, туристско-рекреационная местность, природная рекреационная зона, экотуристическая территория. Приоритетным целям сохранения собственно природных территорий призваны служить, по всей видимости, категории, включающие природные резерваты, памятники живой природы, охраняемые природные объекты, болотные комплексы, заповедные участки и т.п.

Выбор этих направлений неслучаен, так как они обозначены в самом Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях". Уже из преамбулы Закона следует, что к ООПТ можно относить территории, имеющие не только особое природоохранное, но и научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. А круг вопросов и задач, решаемых органами местного самоуправления на территориях муниципальных образований и связанных непосредственно с организацией жизнеобеспечения населения, объясняет доминирование культурного и рекреационного направлений в создаваемых ООПТ местного значения.

В то же время при рассмотрении некоторых категорий ООПТ местного значения из представленных выше могут возникнуть вопросы о целесообразности отнесения их к таковым. Так, например, отношения, связанные с созданием и развитием произведений ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы и т.п.), в случае отнесения их к объектам культурного наследия, а также образования зон охраняемого природного ландшафта регулируются также федеральным законодательством в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации <11>.

<11> См.: Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

В этой связи в целях исключения возникновения правовых коллизий по вопросам, связанным с ООПТ местного значения, в будущем региональным законодателям необходимо иметь в виду наличие таких нюансов.

Наряду с вновь создаваемыми категориями охраняемых природных территорий местного значения в статусе местных ООПТ могут существовать и образованные ранее решениями органов местного самоуправления природные резерваты. На это законодатель особо указал в ч. 3 ст. 10 Закона N 406-ФЗ, отметив, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Федерального закона (т.е. до 30 декабря 2013 г.), сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях". Такие охраняемые территории образовывались прежде местными органами власти, к примеру, в более привычном статусе заказников и памятников природы <12>. В связи с этим системная работа по формированию системы охраняемых территорий регионального и местного значений в субъектах Российской Федерации должна будет включать в себя совместную деятельность региональных и местных органов власти и по определению будущей судьбы таких, созданных ранее, охраняемых территорий местного значения.

<12> См.: Некипелова М.В., Изъюров Е.Ю., Огродовая Л.Я. Актуальные проблемы управления особо охраняемыми природными территориями регионального (республиканского) и местного значений в Республике Коми / Современное состояние и перспективы развития особо охраняемых территорий европейского Севера и Урала: материалы докладов Всероссийской научно-практической конференции (Сыктывкар, 8 - 12 ноября 2010 г.). Сыктывкар, 2011. С. 4 - 7.

Во-вторых, необходимо отметить, что внесенные изменения конкретизировали полномочия органов местного самоуправления по созданию ООПТ местного значения и участие в этом процессе органов государственной власти.

Так, согласно п. 8 ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" определено, что органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования.

В приведенной норме не оговаривается, какого уровня органы местного самоуправления правомочны создавать охраняемые территории. Дополнительное обращение к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <13> не позволяет нам обнаружить в перечне вопросов местного значения, закрепленных за муниципальными образованиями, конкретных полномочий по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения. В то же время в соответствии со ст. 14 - 16 данного Закона к вопросам местного значения городского поселения, муниципального района и городского округа отнесены организация использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных соответственно в границах населенных пунктов городского поселения (п. 19 ч. 1 ст. 14), сельского поселения (ч. 4 ст. 14) и городского округа (п. 25 ч. 1 ст. 16). Кроме того, за всеми этими местными уровнями власти закреплены также вопросы по осуществлению муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (п. 27 ч. 1 ст. 14, п. 22 ч. 1 ст. 15 и п. 30 ч. 1 ст. 16 соответственно). Следовательно, можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов и городских округов могут создавать ООПТ местного значения на землях, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований.

<13> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Применительно к органам местного самоуправления сельских поселений необходимо отметить, что из ч. 3 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельских поселений за указанными органами возможно закрепление вопросов, связанных с особо охраняемыми природными территориями, что закреплены за городскими поселениями. В данном случае речь также идет о деятельности по организации использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов сельского поселения, а также по осуществлению муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.

Более того, как следует из ч. 2 ст. 16.2 данного Закона, обозначенный круг вопросов, связанных с ООПТ местного значения, может быть закреплен также и за внутригородским районом. Такое закрепление возможно законом субъекта Российской Федерации, уставом городского округа с внутригородским делением и принятым в соответствии с ними уставом внутригородского района.

Таким образом, можно отметить, что практически все муниципальные образования вправе заниматься вопросами, связанными с ООПТ местного значения. Однако при этом в перечне закрепленных за ними Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочий не значится главный вопрос - это возможность создания особо охраняемых природных территорий местного значения. В связи с этим было бы уместно и юридически правильно закрепить это конкретное полномочие за муниципалитетами в основном Федеральном законе, определяющем основные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Наделяя органы местного самоуправления правом создавать ООПТ местного значения, федеральный законодатель в п. 8 ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" поставил условие о необходимости согласования муниципалитетом решения о создании такой охраняемой территории с органом государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если создаваемая особо охраняемая природная территория будет занимать более чем 5% от общей площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования.

Приведенная правовая норма вызывает ряд вопросов. Так, учитывая то, что органы местного самоуправления в этом случае не конкретизированы, следует признать, что необходимость в согласовании таких решений возникает у органов местного самоуправления всех муниципальных образований (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и т.д.). Насколько обоснованно такое решение, покажет время.

Далее. Согласование решения требуется, если создаваемая охраняемая природная территория будет занимать более чем 5% от общей площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования. Смысл предложенной федеральным законодателем нормы остается неясным, так как из буквального ее прочтения следует, что установленная процентная планка должна иметь отношение к каждой вновь создаваемой ООПТ местного значения. А как быть в случае, если в муниципальном образовании уже имеются ООПТ местного значения и общая площадь этих ООПТ местного значения превысила установленную процентную планку? Или другой случай, когда муниципалитет планирует создать несколько ООПТ, площадь каждой из которых может быть меньше установленного предела, но общая их площадь может при этом превысить предложенный показатель? Такая неясность свидетельствует о недостаточной проработанности установленной в законе нормы и необходимости дополнительного ее раскрытия.

Вопросы возникают и по поводу самого согласования решения органа местного самоуправления о создании ООПТ. К примеру, что будет, если орган государственной власти субъекта Российской Федерации не согласует решение органа местного самоуправления о создании охраняемой территории? Последуют ли за этим какие-то правовые последствия для уже принятого органом местного самоуправления решения? Ведь в данном случае в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" говорится о согласовании именно решения органа местного самоуправления, а не проекта решения.

Следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, оформляется в виде муниципального правового акта.

В соответствии со ст. 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Опираясь на изложенные нормы, можно, конечно как вариант, предложить органам местного самоуправления прописать в уставах муниципальных образований особый порядок вступления в силу муниципальных правовых актов о создании ООПТ местного значения, предусматривающий его вступление в силу после согласования с органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Однако, на наш взгляд, принципиальное решение вопроса, связанного с учетом органами местного самоуправления мнения органов государственной власти регионов при создании ООПТ местного значения, должно быть иным. И оно должно включать в себя процедуру согласования двух ветвей власти еще на уровне намерения муниципальных властей создать свою охраняемую территорию. Такой путь позволит снять возможные спорные вопросы еще на предварительном этапе и избежать возникновения конфликтных ситуаций в будущем.

В соответствии с п. 4 ст. 33 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и ст. 14 - 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления отнесены вопросы по осуществлению муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

В ст. 17.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", посвященной муниципальному контролю, дополнительно раскрывается, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Также в приведенной статье указывается на то, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <14>.

<14> См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

В попытках конкретизации задачи муниципального контроля в области особо охраняемых природных территорий можно обратиться к п. 1 ст. 33 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". В приведенной в этом пункте норме, правда с акцентом на государственный надзор, раскрывается суть контрольно-надзорной деятельности в области особо охраняемых природных территорий - это предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации требований в области охраны окружающей среды, касающихся: режима особо охраняемой природной территории; особого правового режима использования земельных участков, природных ресурсов и иных объектов недвижимости, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий; режима охранных зон особо охраняемых природных территорий.

Изложенные выше задачи, закрепленные в отношении государственного надзора, можно в полной мере отнести к муниципальному контролю в области охраны и использования ООПТ местного значения, за исключением разве что задач, касающихся режима охранных зон. Как следует из п. 11 ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", создание охранных зон ООПТ местного значения не предусматривается.

Подводя итоги сказанному выше, следует отметить, что правоотношения, связанные с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий местного значения, претерпели значительные изменения в связи с дальнейшим совершенствованием федерального законодательства об особо охраняемых природных территориях. Принятые изменения сделали эту сферу общественных отношений более четкой. Вместе с тем проведенный анализ отдельных норм действующей редакции Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" говорит о наличии проблем, которые могут стать препятствием в развитии законодательства субъектов Российской Федерации в этом направлении и активной практической деятельности муниципалитетов по становлению и развитию ООПТ местного значения.

Литература

  1. Федеральный закон от 15 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
  2. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 6971.
  3. Закон Московской области от 23 декабря 2014 г. N 173/2014-ОЗ "О внесении изменений в закон Московской области "Об особо охраняемых природных территориях" // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2014. N 244.
  4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
  5. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
  6. Некипелова М.В., Изъюров Е.Ю., Огродовая Л.Я. Актуальные проблемы управления особо охраняемыми природными территориями регионального (республиканского) и местного значений в Республике Коми / Современное состояние и перспективы развития особо охраняемых территорий европейского Севера и Урала: материалы докладов Всероссийской научно-практической конференции (Сыктывкар, 8 - 12 ноября 2010 г.) Сыктывкар, 2011. С. 4 - 7.