Мудрый Юрист

Юридическое значение деления земель на категории по целевому назначению 1

<1> Статья подготовлена при информационно-правовой поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Нарышева Наталья Германовна, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены основные этапы формирования правового регулирования деления земель на категории, определено юридическое значение целевого назначения земель, а также принадлежности земельного участка к категории земель.

Ключевые слова: категория земель, целевое назначение земель, правовой режим земель.

Legal Significance of Categorization of Lands According to the Intended Purpose

N.G. Narysheva

Narysheva Natalya G., Assistant Professor of the Department of Environmental and Land Law of the Faculty of Law in Lomonosov Moscow State University (MSU), Candidate of Legal Sciences.

The article describes the main stages of the legal regulation of the division of land into categories, defined legal meaning purpose of land, as well as supplies of land to the land category.

Key words: category of land, purpose of the land, legal regime of the land.

Базовым правовым средством земельного права, применяемым как в советский, так и в постсоветский периоды, является деление земель на категории по их целевому назначению и дифференциация правового режима земель в зависимости от принадлежности к соответствующей категории. Однако в последние годы целесообразность деления земель на категории стала подвергаться сомнению, что в конечном счете привело к разработке законопроектов, связанных с отказом от деления земель на категории.

Очевидно, что научные исследования по юридической теме должны были предшествовать законотворческим инициативам, что позволило бы на базе системного анализа, а не по итогам поверхностного выявления отдельных недостатков правовой конструкции деления земель на категории и проблем правоприменения, формировать направление государственной политики в сфере правового регулирования использования и охраны земель. Однако и в текущий момент изучение этого вопроса не утратило свою актуальность как с позиций выявления детерминированности и тенденций развития земельного законодательства, так и с позиции поиска решений, которые позволили бы не проводить столь "революционное" реформирование земельного законодательства.

Начало деления земель на категории было положено Земельным кодексом РСФСР 1922 г. <2>. Все земли сельскохозяйственного назначения, а также могущие быть использованными для сельскохозяйственного производства, составляли единый государственный земельный фонд. Земли внутри действующей городской черты признавались городскими землями. Земли, остающиеся в едином государственном земельном фонде после предоставления из него земель в непосредственное пользование трудовых земледельцев и их объединений, городов и поселений городского типа, составляли земли непосредственного государственного владения и являлись государственными земельными имуществами, в которые включались также участки общегосударственного земельного запаса, не получившие в установленном порядке прямого назначения. В состав государственных земельных имуществ не включались земли, находящиеся под лесами, горными разработками, железными дорогами, крепостями и подобными им военными сооружениями и проч., которые именовались землями специального назначения. Примечательно, что в государственные земельные имущества входили земли сельскохозяйственного назначения <3>, что свидетельствует о том, что на начальном этапе формирования советского земельного законодательства деление земель осуществлялось не только по виду использования, но и по имущественному признаку, что было характерно для российского дореволюционного законодательства.

<2> См.: Земельный кодекс РСФСР от 30 октября 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. N 68. Ст. 901.
<3> См., например: Постановление СТО СССР от 25 марта 1925 г. "О землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в пользовании Сахаротреста" // СЗ СССР. 1925. N 30. Ст. 200.

Принятый годом позже Лесной кодекс РСФСР <4> установил, что леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, составляют собственность рабоче-крестьянского государства и образуют единый государственный лесной фонд. Тем самым законодатель выделил земли в составе государственного лесного фонда в отдельный вид земель, использование которого осуществлялось по специальным правилам.

<4> См.: Лесной кодекс РСФСР от 25 июля 1923 г. // СУ РСФСР. 1923. N 58. Ст. 564.

Очередным этапом формирования деления земель на категории стали Общие начала землепользования и землеустройства 1928 г. <5>. В них законодатель отказался от понятия государственных земельных имуществ, выделив в составе земельного фонда земли специального назначения (земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений и предприятий и общественных организаций для их специальных целей, не сельскохозяйственного характера (для надобностей транспорта, военных нужд, горных разработок, фабрик и заводов, школ, курортов и т.п.)); городские земли (земли, находящиеся внутри городской черты, за исключением земель специального назначения); земли запаса. Примечательно, что Общие начала землепользования и землеустройства не использовали термин "земли сельскохозяйственного назначения", хотя значительный объем правового регулирования связан с землями, используемыми в сельскохозяйственном производстве.

<5> См.: Общие начала землепользования и землеустройства. Утв. Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. // СЗ СССР. 1928. N 69. Ст. 642.

Первоначальный этап формирования деления земель на категории по целевому назначению характеризовался в первую очередь отсутствием сложившейся терминологии: законодательство не использовало ни родовой термин, обозначающий виды земель, разделенные по назначению, ни термин "целевое назначение". В течение длительного времени терминология формировалась в доктринальных исследованиях. Так, например, первоначально в качестве родового термина, впоследствии определенного в законодательстве как "категория земель", в научной литературе было предложено использовать термин "разряд" <6>. Кроме того, содержание прав и обязанностей землепользователей, закрепленное в рассмотренных выше законодательных актах, не содержало четкой корреляции с принадлежностью земельного участка к тем или иным землям.

<6> См.: Евтихиев И.И. К учению о едином государственном земельном фонде. Горки, 1928.

Практически современное состояние деление земель на категории приобрело в результате кодификации земельного законодательства 60 - 70-х гг. прошлого века, в частности с принятием Земельного кодекса РСФСР 1970 г. <7>. Во-первых, указанным Кодексом было установлено, что вся земля в РСФСР составляет единый государственный земельный фонд, который в соответствии с основным целевым назначением земель подразделялся на земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения; земли государственного лесного фонда; земли государственного водного фонда; земли государственного запаса. Таким образом, Земельным кодексом РСФСР 1970 г. все земли определенно были разделены на категории, самостоятельной категорией земель (не в составе государственного лесного фонда) стали земли государственного лесного фонда; появилась новая категория земель - земли водного фонда. Во-вторых, легальное воплощение получили термины "категория земель" и "целевое назначение". В-третьих, была предусмотрена процедура изменения целевого назначения земель, т.е. перевода из одной категории в другую. В-четвертых, было установлено, что землепользователи имеют право и обязаны пользоваться земельными участками в тех целях, для которых они им предоставлены, объем и характер прав землепользователей определялся в зависимости от целевого назначения каждого земельного участка. В-пятых, правовое регулирование использования и охраны земель дифференцировалось в зависимости от категории земель, что фактически сформировало деление земельного права на общую и особенную части.

<7> См.: Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 г. // ВВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581. Утратил силу в связи с принятием Постановления Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103/1-1 // ВВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581.

Отличительным признаком правового регулирования земельных отношений в период действия Земельного кодекса РСФСР 1970 г. было использование двух понятий: "основное целевое назначение земель" и "целевое назначение", что свидетельствует о признании законодателем того факта, что виды целевого назначения, которые определяются принадлежностью к категории земель, не могут охватить всего многообразия видов использования земель. Основное назначение земель определялось принадлежностью к категории земель, а целевое назначение определяло конкретный вид использования земельного участка, который устанавливался при его предоставлении. С одной стороны, терминологически близкие понятия не способствовали их четкому разграничению, с другой - терминологически же предопределяли их жесткое соотношение как общего и частного. В контексте Земельного кодекса РСФСР 1970 г. целевое назначение земельного участка является прообразом разрешенного использования земельного участка в понимании современного законодательства.

Вкладом Земельного кодекса РСФСР 1991 г. <8> стало увеличение количества категорий до семи за счет обособления в отдельную категорию земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также изменение наименования категории земель "земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения" на "земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения". Необходимо отметить, что в определенном смысле Земельный кодекс РСФСР стал "шагом назад" в развитии правовой конструкции деления земель на категории, поскольку, отказавшись от понятия "основное целевое назначение земель", нивелировал законодательное закрепление различия в правовой природе целевого назначения категории земель и земельного участка.

<8> См.: Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103-1 // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г. <9> (далее - ЗК РФ), развивая правовую конструкцию деления земель на категории, в формате принципа земельного законодательства определил, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования. Тем самым ЗК РФ положил начало определения правового режима земельных участков не только на базе целевого назначения, но и разрешенного использования. Однако отсутствие правового регулирования порядка установления разрешенного использования земельных участков и нормативно установленного соотношения целевого назначения и разрешенного использования привело к возникновению значительного числа пробелов, которые лишь отчасти были восполнены Градостроительным кодексом Российской Федерации <10>.

<9> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<10> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

Представляется, что деление земель на категории по целевому назначению необходимо исследовать как с позиций определения места этой правовой конструкции в механизме нормативного правового регулирования земельных отношений, так и с точки зрения выявления его юридического значения для определения содержания конкретного земельного правоотношения. Отдельного внимания требует установление соотношения между целевым назначением и принадлежностью земельного участка к категории земель.

Установление целевого назначения земель, соответствующего категории земель, является основным правовым инструментом разрешительного типа правового регулирования земельных отношений. Указанный тип правового регулирования характеризуется тем, что в его основе лежит общий запрет, означающий, что правовое регулирование строится по принципу "запрещено все, кроме...", т.е. лица вправе совершать только действия, разрешенные в нормах <11>.

<11> См.: Алексеев С.С. Общая теория права: учебник / 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 219.

Применительно к нормативному правовому регулированию земельных отношений это означает, что целевое назначение в зависимости от принадлежности к категории земель определяет, в каких целях должны использоваться земельные участки из состава соответствующей категории земель. Любое другое использование, не соответствующее этой цели, является недопустимым. Так, например, в соответствии со ст. 88 ЗК РФ признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности. Таким образом, целевое назначение этих земель - "для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности". В контексте разрешительного типа правового регулирования такой формулировки достаточно для того, чтобы однозначно исключить из возможных вариантов использования земельных участков из земель промышленности такие виды использования, как жилая застройка, лесоразведение, сельскохозяйственное производство и т.д. С точки зрения юридической техники разрешительный тип правового регулирования означает, что в законе определяется разрешенный вид (виды) деятельности, при этом законодатель не прибегает к перечислению всех запретов.

Однако разрешительный тип правового регулирования земельных отношений, основой которого является определение целевого назначения земель в зависимости от принадлежности их к категории, не исчерпывается преимуществами юридической техники. Не только юридическое, но и социальное значение целевого назначения заключается в том, что оно определяется не по усмотрению собственника земельного участка в рамках осуществления его правомочий, а устанавливается органами государственной власти и органами местного самоуправления в порядке, установленном законом. В этом смысле определение целевого назначения земель в зависимости от их принадлежности к категории, а также дальнейшее установление конкретного вида использования земельного участка из состава соответствующей категории в соответствии с целевым назначением следует рассматривать как основной способ реализации нормами земельного права публичных интересов в сфере земельных отношений <12>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Г.А. Волкова "Принципы земельного права" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2006.

<12> Об особенностях разрешительного типа правового регулирования земельных отношений см. также: Волков Г.А. Принципы земельного права. М.: Издательский дом "Городец", 2005. С. 90 - 135. Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков как элемент правового режима земельных участков // Труды юридического факультета. Кн. 14. М.: Правоведение, 2014. С. 171 - 175.

В земельном правоотношении целевое назначение земельного участка, определяемое принадлежностью его к категории земель, следует рассматривать как способ правового воздействия в отношении участников земельных правоотношений. Впервые такой подход к исследованию юридической природы целевого назначения был предложен Л.Е. Бандориным. Он полагает, что целевое назначение сочетает в себе общее позитивное обязывание (как правило) и конкретный запрет. В качестве примера он приводит земли населенных пунктов, которые в соответствии с земельным законодательством используются для целей застройки и развития населенных пунктов, что и следует рассматривать как общее позитивное обязывание или дозволение. Этому корреспондирует установление отдельных конкретных запретов, например в виде запрета захоронения отходов на землях населенных пунктов <13>.

<13> Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 53.

Представляется, что в концепции действующего законодательства, предусматривающего установление не только целевого назначения, но и разрешенного использования, которое является конкретным видом использования земельного участка, целевое назначение является способом правового воздействия не столько в отношении лица, которое использует земельный участок, сколько в отношении органа государственной власти или органа местного самоуправления, которые уполномочены устанавливать разрешенное использование земельных участков. Так, используемые законодателем формулировки целевого назначения (для земель населенных пунктов - застройка и развитие населенных пунктов, для земель сельскохозяйственного назначения - нужды сельского хозяйства и т.д.) слишком широки для того, чтобы определять конкретный объем прав и обязанностей правообладателя земельного участка в сфере его использования, поскольку целевое назначение земель, например, населенных пунктов предполагает как строительство завода, так и детского сада, а целевое назначение земель сельскохозяйственного назначения допускает как использование земли в качестве пашни, так и строительство фермы.

Таким образом, целевое назначение земельного участка является позитивным обязыванием для органов государственной власти и органов местного самоуправления в правоотношении, возникающем по поводу установления разрешенного использования земельного участка, либо в связи с утверждением правовых актов, являющихся основой для установления разрешенного использования земельных участков (градостроительных регламентов). При этом устанавливаемое разрешенное использование должно соотноситься с целевым назначением как частное и общее, а обеспечение этой корреляции и составляет суть позитивного обязывания органов государственной власти и органов местного самоуправления, проистекающего из целевого назначения земельного участка, в отношении которого устанавливается разрешенное использование.

Этому выводу можно противопоставить ряд положений действующего законодательства. Так, в соответствии со ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право в том числе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Статья 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <14> (далее - КоАП РФ) устанавливает административную ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

<14> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1.

Как видим, законодатель, регулируя, по сути, одно и то же земельное отношение посредством закрепления прав лица, использующего земельный участок, установления его обязанностей и санкции за их неисполнение, применяет различные подходы к определению содержания земельного правоотношения и соотношения между целевым назначением и разрешенным использованием земельного участка. Применительно к определению круга прав собственника земельного участка целевое назначение и разрешенное использование объединены соединительным союзом "и", обязанность собственника определяется исключительно через соответствие использования целевому назначению, санкция может наступать как при одновременном нарушении целевого назначения и разрешенного использования, так и нарушении одного либо другого.

Представляется, что отсутствие единого подхода законодателя к определению соотношения целевого назначения и разрешенного использования объясняется главным образом влиянием советской традиции земельного права, сформированной Земельным кодексом РСФСР 1970 г., в соответствии с которой целевое назначение земельного участка (в отличие от основного целевого назначения категории земель) определяло конкретный вид использования земельного участка. Примечательно, что использование земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием было включено в диспозицию ст. 8.8 КоАП РФ лишь в 2009 г. <15>. Тем самым законодатель признал, что содержание земельного правоотношения в сфере использования земель определяется не только целевым назначением, но и разрешенным использованием. Указанная поправка свидетельствует о тенденции к разграничению целевого назначения и разрешенного использования как средств правового воздействия в отношении участников земельных правоотношений.

<15> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 1.

В юридической литературе <16> справедливо отмечается, что разрешенное использование устанавливается для земельных участков из состава не всех земель. В частности, имеются в виду земли, в отношении которых не осуществляется градостроительное зонирование. Такая ситуация свидетельствует не столько о последовательной позиции законодателя, заключающейся в отказе от установления разрешенного использования земельных участков из состава отдельных видов земель, сколько в том, что земельное законодательство находится в стадии реформирования. О наличии четко выраженной тенденции в направлении установления разрешенного использования земельных участков из состава любых земель свидетельствует утверждение классификатора видов разрешенного использования земельных участков <17>.

<16> См.: Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. N 2.
<17> См.: Приказ Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков". Зарегистрировано в Минюсте России 8 сентября 2014 г. Рег. N 33995 // Российская газета. 2014. N 217. 24 сент.

Вместе с тем формально-юридическое неустановление разрешенного использования земельных участков ввиду отсутствия специальных механизмов для этого не означает, что для таких земельных участков не устанавливается конкретный вид использования, который должен соответствовать целевому назначению земель. Так, например, разрешенное использование не устанавливается для земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий. Однако из состава таких земель предоставляются земельные участки для крестьянского (фермерского) хозяйства. В данном случае "крестьянское (фермерское) хозяйство" не может быть признано разрешенным использованием (в том числе и в соответствии с вышеупомянутым классификатором). Крестьянское (фермерское) хозяйство является конкретным видом деятельности, которую должен осуществлять правообладатель земельного участка и которая определена уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления в соответствии с целевым назначением земель сельскохозяйственного назначения. В этом смысле юридическое значение целевого назначения неизменно: оно является основой для определения конкретного вида использования земельного участка вне зависимости от того, облечен ли этот конкретный вид использования в правовую форму разрешенного использования.

При анализе деления земель на категории по целевому назначению возникает закономерный вопрос о соотношении юридического значения принадлежности земельного участка к категории земель и целевого назначения. В юридической литературе по этому вопросу высказывались различные суждения. По мнению М.Г. Звягинцева, термин "целевое назначение" по смыслу, придаваемому ему законом, является тождественным понятием по отношению к термину "категории земель" <18>. В.А. Буров полагает, что "категории земель" и "целевое назначение земель" соотносятся как форма и содержание <19>. В том смысле, что принадлежность к категории земель определяет целевое назначение земельного участка, последнее утверждение является бесспорным. Однако анализ правового регулирования земельных отношений свидетельствует о том, что юридическое значение принадлежности земельного участка к категории земель шире, нежели определение его целевого назначения.

<18> См.: Звягинцев М.Г. Понятие и состав (содержание) правового режима // Интерактивный правовой журнал Института правоведения "РА". 2008. 5 июня.
<19> См.: Буров В.А. Реализация принципа деления земель на категории по целевому назначению: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 31.

А.К. Голиченков указывает, что целевое назначение земель является критерием подразделения земель в Российской Федерации на категории земель <20>. Действительно, изначально целевое назначение земель, определяемое исходя из природно-экономических характеристик земель, а также сложившейся системы использования земель, являлось критерием деления земель на категории. Однако разграничение земель на категории и придание этому юридического значения диалектически изменило причину и следствие: уже принадлежность земельного участка к категории определяет его целевое назначение.

<20> См.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. М.: Издательский дом "Городец", 2008. С. 362.

Отличительным признаком нормативного правового регулирования земельных отношений является его дифференциация по критерию вида земель. Первичное разделение земель осуществляется по их целевому назначению, в результате чего возникает родовой объект правового регулирования - категория земель. Для каждой категории земель устанавливаются специальные правила поведения (нормы), призванные отразить природно-экономические свойства объекта правового регулирования, а также достичь определенных целей в сфере использования и охраны соответствующих земель. Наглядным проявлением этого подхода является структура ЗК РФ, заключительные разделы которого определяют правовой режим отдельных категорий земель.

В земельно-правовой литературе не сформирован единый подход к понятию "правовой режим земель", однако практически все исследователи в структуре правового режима земель выделяют набор элементов. Представляется, что элементы правового режима категории земель, относящихся к одной категории, следует рассматривать как виды общественных отношений, для которых юридическое значение имеет категория земель, а сам правовой режим земель - как совокупность правовых норм. Выявление видов общественных отношений, правовое регулирование которых зависит от категории земель, позволяет определить юридическое значение категории земель для нормативного правового регулирования земельных отношений.

К таким видам общественных отношений следует отнести:

Тенденцией развития земельного законодательства является расширение случаев, при которых допускаются определенные виды использования земельных участков из состава отдельных категорий земель, которые не коррелируют ни с целевым назначением категории, ни с наименованием самой категории. Традиционными примерами таких видов использования является дачное строительство на землях сельскохозяйственного назначения (ст. 81 ЗК РФ), сельское хозяйство на землях лесного фонда (ст. 25 Лесного кодекса Российской Федерации) <21> и т.д. Правовой режим земель запаса, не имеющих целевого назначения, допускает включение таких земель в границы охотничьих угодий и использование для выполнения работ, связанных с пользованием недрами (ст. 103 ЗК РФ). Г.А. Волков назвал такие исключения из общего правила "безрежимным" использованием земельных участков <22>.

<21> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<22> См.: Волков Г.А. Проблемы совершенствования земельного законодательства // Экологическое право. 2012. N 1. С. 28.

Действительно, законодательство, допустив виды использования земельных участков, не соответствующие целевому назначению категории земель, нарушило первоначальную логику деления земель на категории по целевому назначению. По общему правилу конкретный вид использования должен соответствовать целевому назначению категории земель, к которой относится земельный участок. Однако законодатель, "привязав" такие виды использования к определенной категории земель, не столь существенно нарушил базовые подходы, которые присущи рассматриваемой правовой конструкции. Такое исключение из общего правила означает, что в отношении земельного участка из состава определенной категории допускается установление конкретного вида использования, не соответствующего целевому назначению, однако соответствующий вид использования разрешен законом в отношении земельного участка из состава определенной категории земель. Следовательно, режим использования земельного участка определяется не целевым назначением (что являлось бы проявлением действия общего правила), а принадлежностью к категории земель. Рассмотренная тенденция развития законодательства свидетельствует о расширении юридического значения принадлежности земельного участка к категории земель.

В конкретном земельном правоотношении для правообладателя земельного участка принадлежность последнего к категории земель служит правовым средством определения содержания земельного правоотношения, а именно объема прав и пределов их осуществления, порядка реализации прав, объема и содержания обязанностей, определения правовых последствий использования земельного участка с нарушением требования законодательства и невыполнения обязанностей по охране земель. Например, для собственника земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения юридическое значение принадлежности земельного участка к категории будет заключаться в обязанности использовать земельный участок для сельскохозяйственного производства и обеспечивать плодородие земель, недопустимости отчуждения земельного участка иностранному гражданину, обязанности соблюдения требований по реализации преимущественного права субъекта Российской Федерации или муниципального образования на приобретение земельного участка при его продаже, праве на обращение с ходатайством о переводе земельного участка в другую категорию, в котором ему не будет отказано, при соблюдении ограничений, установленных Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <23>, правовых рисках изъятия земельного участка при его неиспользовании и т.д.

<23> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.

Для органа государственной власти и органа местного самоуправления как субъекта земельных правоотношений принадлежность земельного участка к категории земель определяет, во-первых, основания участия в земельном правоотношении, которые устанавливаются в результате разграничения полномочий по критерию принадлежности земельного участка к категории земель, во-вторых, меру возможного и должного поведения при принятии юридически значимых решений в отношении земельного участка. Например, решение о переводе земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель (за исключением случаев перевода в земли населенных пунктов и перевода земельных участков, находящихся в федеральной собственности) может быть принято только органом государственной власти субъекта Российской Федерации и только в тех случаях, когда перевод таких земельных участков допускается действующим законодательством. Осуществление федерального земельного надзора в отношении земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Россельхознадзором, проверка соблюдения требований земельного законодательства другим органом (например, Росреестром) является незаконной как проведенная неуполномоченным лицом. В свою очередь, содержательная часть проверки земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения будет отличаться от проверки земельного участка из состава земель промышленности постольку, поскольку предметом проверки является соблюдение правообладателем земельного участка требований законодательства, а эти требования существенно отличаются в зависимости от принадлежности земельного участка к категории земель.

В заключение необходимо отметить следующее. Целью правового регулирования земельных отношений является обеспечение использования земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Эта цель достигается главным образом посредством установления правового режима земельных участков, в концепции современного правового регулирования определяющегося целевым назначением (точнее - принадлежностью земельного участка к категории земель) и разрешенным использованием.

Если последний элемент правового режима определяет лишь конкретный вид использования земельного участка, то целевое назначение и принадлежность земельного участка к категории земель обеспечивают определение содержания прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений, которые значительно выходят за рамки прав и обязанностей, непосредственно связанных с использованием земельного участка. На уровне нормативного правового регулирования деление земель на категории по целевому назначению позволяет дифференцированно подойти к определению содержания таких прав и обязанностей. В связи с этим установление базового двухэлементного правового режима земельного участка представляется наиболее оптимальным правовым средством, позволяющим обеспечить решение основных целей и задач, которые стоят перед законодателем в сфере использования и охраны земель.

Литература

  1. Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009.
  2. Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков как элемент правового режима земельных участков // Труды юридического факультета. Книга 14. М.: Правоведение, 2014. С. 171 - 175.
  3. Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
  4. Буров В.А. Реализация принципа деления земель на категории по целевому назначению: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Г.А. Волкова "Принципы земельного права" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2006.

  1. Волков Г.А. Принципы земельного права. М.: Издательский дом "Городец", 2005.
  2. Волков Г.А. Проблемы совершенствования земельного законодательства // Экологическое право. 2012. N 1. С. 28.
  3. Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. М.: Издательский дом "Городец", 2008.
  4. Евтихиев И.И. К учению о едином государственном земельном фонде. Горки, 1928.
  5. Звягинцев М.Г. Понятие и состав (содержание) правового режима // Интерактивный правовой журнал Института правоведения "РА", 2008.
  6. Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. N 2. С. 16 - 20.