Мудрый Юрист

Экологический аудит: история и современное правовое регулирование

Заславская Надежда Михайловна, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Статья посвящена анализу истории и современного состояния правового регулирования экологического аудита. Более 20 лет назад экологический аудит появился в российской правовой системе. По официальным оценкам <1> экологический аудит является одним из элементов современной экологической инфраструктуры. При этом правовые основы его осуществления практически отсутствуют.

<1> См.: Заседание Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу "О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Федерации" (30 января 2008 г.).

Ключевые слова: экологическое управление, экологический менеджмент, экологический аудит.

Environmental Audit: History and Modern Legal Regulation

N.M. Zaslavskaya

Zaslavskaya Nadezhda M., Assistant Professor of the Department of Environmental and Land Law of the Faculty of Law in Lomonosov Moscow State University (MSU), Candidate of Legal Sciences.

This article analyzes the history and current state of legal regulation of environmental audit. More than 20 years ago, environmental auditing officially appeared in Russia. According to official estimates, environmental audit is one of the elements of the modern environmental infrastructure. In this case, the legal framework for its implementation are virtually absent.

Key words: environmental government, environmental management, environmental audit.

Аудит (от лат. audit - слушание) <2> в переводе с английского языка - ревизия отчетности <3>. Ряд исследователей предполагают, что близкими по смыслу в русском языке слову "audit" являются слова "проверка", "контроль" <4>, другие считают ближайшими терминологическими эквивалентами понятия "аудит" в русском языке такие термины, как "обследование", "осмотр", "оценка", "проверка правильности проводимой политики" <5>.

<2> См.: Дефлис Ф., Дженик Г., О'Рейли В. [и др.]. Аудит Монтгомери / под ред. Я.В. Соколова. М.: Аудит, ЮНИТИ, 1997. С. 10.
<3> См.: Основы экологического аудита: учебное пособие / под ред. А.Т. Никитина, С.А. Степанова. М.: Издательство МНЭПУ, 2001. С. 16.
<4> Быков Д.Е., Гладышев Н.Г., Волчкова М.С. Экологический аудит: учебное пособие. Самара, 2004. С. 5.
<5> Сидорчук В.Л., Давыдова Р.Т. Экологический аудит в системе управления природопользованием: муниципальный уровень. М., 2001. С. 12.

Необходимость применения экологического аудита впервые возникла в США в 70-х гг. XX в. в связи с установлением строгих мер ответственности за нарушение экологических норм. "Предприятия в США были вынуждены по аналогии с финансовым аудитом, предметом которого являлась проверка соответствия деятельности предприятий налоговому законодательству, прибегнуть к новому инструменту - экологическому аудиту, цель которого заключалась в проведении проверок деятельности предприятий в области охраны окружающей среды и выявления степени соответствия проверяемой деятельности экологическим нормам. Такие проверки позволяли выявить отклонения от нормативов и своевременно принять меры по их устранению и, как следствие, избежать штрафных санкций или продемонстрировать перед государственными органами ответственное поведение и существенно снизить размер штрафа. Экологический аудит получил развитие также в Великобритании, Германии и ряде других стран" <6>.

<6> См.: Иутин И.Г. Экологический аудит: роль, сущность и проблемы правового регулирования // Государство и право. 2008. N 4. С. 108.

В России первые упоминания в правовых актах об экологическом аудите относятся к 1993 г., когда экологический аудит был официально отмечен во Временных правилах выполнения работ и услуг экологического назначения в транспортно-дорожном комплексе России <7> и во Временном положении об экологическом аудировании в транспортно-дорожном комплексе России <8>.

<7> См.: Временные правила выполнения работ и услуг экологического назначения в транспортно-дорожном комплексе России, утвержденные Минприроды и Минтранс 15 апреля 1993 г. // СПС "КонсультантПлюс".
<8> См.: Временное положение об экологическом аудировании в транспортно-дорожном комплексе России, утвержденное Минприроды и Минтранс 6 июля 1997 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Затем экологический аудит был предусмотрен Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации <9> в числе экологических факторов при установлении порядка приватизации химически-, взрыво-, пожаро- и токсикоопасных объектов.

<9> См.: Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 1. Ст. 2.

После принятия Постановления Правительства Российской Федерации "О лицензировании отдельных видов деятельности" <10> экологическое аудирование было признано видом деятельности, для осуществления которого требовалась лицензия Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации <11>.

<10> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 69.
<11> С принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" экологический аудит исключен из числа лицензируемых видов деятельности. См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3430.

В 1995 г. нормативная правовая база об экологическом аудите была дополнена двумя Приказами Минприроды России - "Об экологическом аудировании" <12> и "Об организации экологического аудита" <13>.

<12> См.: Приказ Минприроды России от 11 октября 1995 г. N 412 "Об экологическом аудировании" // СПС "КонсультантПлюс".
<13> См.: Приказ Минприроды России от 29 декабря 1995 г. N 540 "Об организации экологического аудита" // СПС "КонсультантПлюс".

Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" <14> в числе прочих был определен порядок выдачи лицензий на проведение экологического аудирования. Также в названном Постановлении было закреплено, что орган, уполномоченный на ведение лицензирования, до принятия решения о выдаче лицензии вправе организовать в случае необходимости проведение дополнительной (в том числе независимой) экспертизы и экологического аудирования.

<14> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" // СЗ РФ. 1996. N 10. Ст. 937.

Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей природной среды" <15> органом, организующим и осуществляющим в установленном порядке выдачу (аннулирование) лицензий на проведение экологического аудирования, был определен Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей природной среды (Госкомэкология России).

<15> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 1997 г. N 643 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей природной среды" // СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2605.

С целью формирования нормативной правовой базы экологического аудита Приказом Госкомэкологии России от 16 октября 1997 г. N 453 "О системе экологического аудирования" <16> был принят План первоочередных мероприятий по введению экоаудита в Российской Федерации, в рамках которого была предусмотрена подготовка следующих документов: Основные положения экологического аудирования в Российской Федерации, Временные правила аттестации экологических аудиторов и Временное положение о Комиссии Госкомэкологии России по аттестации экоаудиторов.

<16> СПС "КонсультантПлюс".

Основополагающим документом, регулирующим вопросы экологического аудита, стал Приказ Госкомэкологии России "Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России" <17>. В этом Приказе, в частности, было дано определение экологического аудита, сформулированы основные его принципы, задачи, предусмотрено ведение Реестра аттестованных экоаудиторов, экологических аудиторских организаций, определены их права и обязанности, закреплены требования к заключению по экологическому аудиту.

<17> См.: Приказ Госкомэкологии России от 30 марта 1998 г. N 181 "Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России" // СПС "КонсультантПлюс".

Порядок аттестации экоаудиторов, проводимой Госкомэкологией России, а также Положение о Комиссии Госкомэкологии России по аттестации экоаудиторов были утверждены Приказом Госкомэкологии России "О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации" <18>.

<18> См.: Приказ Госкомэкологии России от 16 июля 1998 г. N 436 "О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 132 <19>, было предусмотрено право Главного государственного инспектора Российской Федерации по геологическому контролю и его заместителей, старших государственных инспекторов Российской Федерации по геологическому контролю, главных, их заместителей и старших государственных инспекторов по геологическому контролю на соответствующих территориях привлекать в установленном порядке аудиторские организации для проверки деятельности пользователей недр.

<19> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 132 "Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" // СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 756.

В апреле 1998 г. издан Приказ МПР России N 95 "О создании системы аудита недропользования" и об утверждении Основных положений аудита недропользования <20>. Проведение экологического аудита недропользования представлялось наиболее важным на объектах топливно-энергетического комплекса (ТЭК), в связи с чем Приказом МПР России от 31 августа 1999 г. N 169 по согласованию с Минтопэнерго России и Госгортехнадзором России было утверждено Временное положение об аудите недропользования на предприятиях ТЭК, которое не было введено в действие в связи с отказом Министерства юстиции Российской Федерации в его государственной регистрации.

<20> См.: Приказ МПР России от 2 апреля 1998 г. N 95 "О создании системы аудита недропользования" // СПС "КонсультантПлюс".

Упоминание об экологическом аудите содержалось в ст. 27 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" <21>, где закреплено, что должностные лица органов государственного надзора имеют право в установленном порядке вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности.

<21> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.

Как отмечает И.Г. Иутин, в истории правового регулирования экологического аудита в России можно выделить три этапа: первый - начало 90-х гг. XX в., второй - с 1993 по 1998 г., третий - с начала 2000 г. по настоящее время. Первый этап характеризуется полным отсутствием правовой базы экологического аудита в Российской Федерации. В тот период единичные предприятия в целях получения международных кредитов проводят экологический аудит по технологиям, определенным международными финансовыми структурами. Второй этап характеризуется принятием нормативных правовых актов, достаточно комплексно урегулировавших отношения в области экологического аудита, закрепивших основополагающие положения (уполномоченный в данной области орган исполнительной власти, необходимые процедуры). Третий этап характеризуется отстранением государства от регулирования отношений в области экологического аудита и развитием последнего главным образом в рамках системы управления охраной окружающей среды предприятий <22>.

<22> См.: Иутин И.Г. Правовые основы экологического аудита. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 12.

Современное правовое регулирование экологического аудита сводится к следующему.

Это акты Госстандарта России, имеющие рекомендательный характер: ГОСТ Р ИСО 14001-2007 - "Системы экологического менеджмента. Требования и руководство по применению"; ГОСТ Р ИСО 14001-2007 - "Системы экологического менеджмента. Требования и руководство по применению"; ГОСТ Р ИСО 19011-2012 - "Руководящие указания по аудиту систем менеджмента"; ГОСТ Р ИСО 14041-2000 - "Управление окружающей средой. Оценка жизненного цикла. Определение цели и области, анализ"; ГОСТ Р ИСО 14042-2001 - "Управление окружающей средой. Оценка жизненного цикла. Оценка воздействия"; ГОСТ Р ИСО 14043-2001 - "Управление окружающей средой. Оценка жизненного цикла. Интерпретация"; ГОСТ Р ИСО 14050-2009 - "Менеджмент окружающей среды. Словарь".

Названные документы содержат специальные термины и их определения, устанавливают критерии качества и достоверности аудита, регламентируют порядок проведения аудита, требования к отчетности аудиторов и др.

Экологический аудит предусмотрен под кодом 110.010.100 в Классификаторе правовых актов, который одобрен Указом Президента Российской Федерации "О Классификаторе правовых актов" <23>.

<23> См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 "О Классификаторе правовых актов" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 1260.

Правовые основы регулирования аудиторской деятельности в России определяются Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" <24>, в соответствии с которым под аудиторской деятельностью понимается деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами, а под аудитом - независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности (ст. 1).

<24> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15.

В научной правовой литературе мнения относительно возможности применения к отношениям в области экологического аудита положений названного Федерального закона разделились.

Существует мнение, что, несмотря на то что в Федеральном законе "Об аудиторской деятельности" термины "экологический аудит" или "экологическое аудирование" не употребляются, экологический аудит следует считать одним из видов аудита в смысле названного Федерального закона. В связи с чем дефиниции аудита и экологического аудита должны соотноситься друг с другом соответственно как общее и частное <25>.

<25> См.: Бочкарева В.А. Платежи юридических лиц при пользовании водными ресурсами. М.: Финансовый дом "Президент", 1998; Марьин Е.В. Экологический аудит как средство преодоления административных барьеров // Журнал российского права. 2007. N 12. С. 121.

Однако большинство специалистов отмечают невозможность применения положений Федерального закона "Об аудиторской деятельности" к отношениям в области экологического аудита <26>.

<26> См.: Иутин И.Г., Пожарский С.Н. Некоторые правовые проблемы экологического аудита // Аграрное и земельное право. 2007. N 5. С. 125 - 127.

По этому вопросу О.И. Крассов пишет, что из содержания самого Федерального закона "Об аудиторской деятельности" следует вывод, что не могут существовать разные виды аудита: экологический, сельскохозяйственный, промышленный, строительный и т.п. В связи с тем что по действующему законодательству сущность аудита заключается исключительно в независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" распространяется на отношения, связанные с осуществлением аудита в сфере охраны окружающей среды, только в части составления финансовой (бухгалтерской) отчетности о плате за негативное воздействие на окружающую среду, анализа финансово-хозяйственной деятельности по обеспечению охраны окружающей среды, правового консультирования при разрешении споров в области охраны окружающей среды и т.п. Поэтому, когда речь идет об аудите, осуществляемом на основании законодательства об аудиторской деятельности, скорее можно говорить не об экологическом аудите, а об аудите, связанном с охраной окружающей среды <27>.

<27> См.: Крассов О.И. Экологическое право: учебник / 2-е изд., пересмотр. М.: Норма, 2008. С. 292.

По мнению Т.В. Петровой, законодательство об аудиторской деятельности невозможно применять к отношениям в сфере экологического аудита, что прямо следует из положений Федерального закона "Об аудиторской деятельности", в частности из самого определения аудита, посредством которого четко определена его предметная сфера <28>.

<28> См.: Петрова Т.В. Правовые проблемы экологического аудита // Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке. М.: Труды Института государства и права Российской академии наук, 2007. N 5. С. 177 - 178.

Определение экологического аудита содержится в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <29>. В соответствии со ст. 1 названного Закона экологический аудит - это независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности. Кроме закрепления вышеназванного определения, Закон об охране окружающей среды не урегулировал отношения в области экологического аудита.

<29> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Как отмечают М.М. Бринчук и О.Л. Дубовик, при подобном урегулировании отношений в области экологического аудита в Законе об охране окружающей среды "законодателем была упущена возможность достойно внедрить экологический аудит в правовой механизм" <30>.

<30> Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3. С. 37.

Несмотря на то что федеральная правовая база по вопросам экологического аудита фрагментарна, экологический аудит активно внедряется на территориях субъектов Российской Федерации. Во многих регионах интенсивному развитию экологического аудита способствуют принимаемые законодательной властью на местах нормативные акты, регламентирующие эту деятельность (Республики Башкортостан, Татарстан; Амурская, Астраханская, Московская, Кировская, Костромская, Томская области и др.).

Так, например, значительное внимание вопросам экологического аудита уделено в законодательстве г. Москвы.

Правительством Москвы в данной сфере принято три Постановления: от 27 августа 2002 г. N 693-ПП "Об экологическом аудите" <31>, от 22 июля 2003 г. N 568-ПП "Об утверждении Временного положения о Системе экологического аудита в городе Москве, Временного порядка проведения экологического аудита, Критериев отнесения организаций города Москвы к числу рекомендованных для проведения экологического аудита" <32> и от 20 апреля 2010 г. N 332-ПП "Об экологических требованиях к качеству и техническим характеристикам продукции, закупаемой по государственному заказу города Москвы, и направлениях совершенствования систем экологической сертификации и аудита" <33>.

<31> См.: Постановление Правительства Москвы от 27 августа 2002 г. N 693-ПП "Об экологическом аудите" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 40.
<32> См.: Постановление Правительства Москвы от 22 июля 2003 г. N 568-ПП "Об утверждении Временного положения о Системе экологического аудита в городе Москве, Временного порядка проведения экологического аудита, Критериев отнесения организаций города Москвы к числу рекомендованных для проведения экологического аудита" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 46.
<33> См.: Постановление Правительства Москвы от 20 апреля 2010 г. N 332-ПП "Об экологических требованиях к качеству и техническим характеристикам продукции, закупаемой по государственному заказу города Москвы, и направлениях совершенствования систем экологической сертификации и аудита" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. N 25.

Постановлением Правительства Москвы "Об экологическом аудите" отмечено несовершенство правового регулирования по стимулированию предприятий к снижению негативного воздействия на окружающую среду, что обусловливает медленные темпы экологизации промышленности, транспорта и энергетики; отсутствие механизма реализации системы экологического аудита в России в целом и в ее субъектах; и в то же время наличие международного опыта, свидетельствующего об эффективности добровольных методов совершенствования экологического менеджмента, к числу которых относится экологический аудит.

Согласно названному Постановлению Правительством Москвы организация внедрения в городе Москве принципов экологического аудита ориентирована на получение наиболее достоверной информации о степени негативного воздействия хозяйственной деятельности на природную среду, на повышение эффективности и обоснованности принимаемых управленческих решений в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В числе основных положений Постановления Правительства Москвы "Об экологическом аудите" можно назвать: решение о внедрении в городе Москве добровольного экологического аудита; в целях снижения экологических рисков признание необходимости проведения экологического аудита организаций - получателей средств из городского бюджета, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

На сегодняшний день в юридической литературе существуют различные подходы к содержанию и сущности экологического аудита.

Ряд авторов рассматривают экологический аудит, опираясь на определение аудита, закрепленное в Федеральном законе "Об аудиторской деятельности", как проверку бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей. Такой "традиционный" подход к понятию экологического аудита нашел отражение в работах Н.П. Барышникова <34>, В.А. Бочкаревой <35>, В.П. Суйца, Н.В. Смирнова <36>. В работах названных авторов достаточно полно представлены материалы по аудиту платежей за природопользование, ссылки на нормативные акты, определяющие порядок отражения платежей в бухгалтерском учете. В работе Н.П. Барышникова нашли отражения природоохранные аспекты деятельности предприятия в виде рекомендаций по проверке расчетов земельного налога, платежей за загрязнение окружающей среды и др. <37>.

<34> См.: Барышников Н.П. Организация и методика проведения общего аудита. М.: Филинъ, 1998.
<35> См.: Бочкарева В.А. Платежи юридических лиц при пользовании водными ресурсами. М.: Финансовый дом "Президент", 1998.
<36> См.: Суйц В.П., Смирнов Н.Б. Основы экологического аудита. М.: Анкил, 1997.
<37> См.: Сергеева Т.В. Экологический аудит: учебное пособие. М.: ЮНИТИ, 2005. С. 21.

Здесь нельзя не согласиться с М.М. Бринчуком, по мнению которого все-таки "содержание экологического аудита не сводится лишь к проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности по вопросам взаимодействия общества и природы. Оно шире" <38>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<38> Бринчук М.М. Экологическое право: учебник / 2-е изд., перераб. и доп. С. 299.

Другие ученые определяют экологический аудит как разновидность экологического надзора и контроля. В рамках этого подхода экологический аудит рассматривается как оценка воздействия предприятия на окружающую среду с целью засвидетельствования соответствия его деятельности нормам, требованиям, стандартам охраны окружающей среды. Экологический аудит - это природоохранная и предпринимательская деятельность, "в первую очередь направленная на повышение эффективности экологического менеджмента, включая оценку соответствия действующему природоохранительному законодательству" <39>. Сторонники данного подхода к пониманию природы экологического аудита практически ограничивают содержание экологического аудита оценкой соответствия деятельности хозяйствующего субъекта требованиям охраны окружающей среды, закрепленным в действующем законодательстве, с целью минимизации техногенного воздействия на окружающую среду. Предлагаемые критерии экологического аудита сведены либо к оценке объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, почву, в водные объекты и др., либо к оценке объемов изъятия, либо к оценке ущерба, наносимого окружающей среде <40>.

<39> Макаров С.В., Шагарова Л.Б. Экологическое аудирование промышленных производств. М.: НУМЦ, 1997. С. 7.
<40> См.: Сергеева Т.В. Указ. соч. С. 16.

Представители названного подхода расходятся во мнениях, к какому виду экологического контроля следует относить экологический аудит. По мнению одних <41>, экологический аудит - разновидность производственного экологического контроля, другие исследователи <42> считают, что экологический аудит входит в систему экологического надзора и контроля Российской Федерации, далеко выходя за рамки производственного экологического контроля.

<41> См.: Бартельс Дж. Практика экологического аудирования // Экологический учет и аудит: сборник статей / под ред. Л.З. Шнейдмана. М.: ФБК ПРЕСС, 1997. С. 109 - 123.
<42> См., например: Макаров С.В., Шагарова Л.Б. Указ. соч. С. 9.

Интересным представляется то обстоятельство, что законодательные определения экологического контроля и экологического аудита очень близки по содержанию.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" экологический контроль - это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды; а экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.

За исключением того, что в процессе аудита имеет место "подготовка рекомендаций", контроль и аудит представляют собой деятельность по определению соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований в области охраны окружающей среды.

Большое распространение в научной литературе получило понимание экологического аудита как механизма обеспечения безопасности в экологической сфере. Научно-теоретические аспекты такого подхода детально рассмотрены в работах Г.П. Серова <43>, С.Л. Байдакова <44>. Сторонники данной позиции говорят об экологическом аудите в широком и узком смыслах. Экологический аудит в широком смысле - это "организационно-правовой механизм обеспечения безопасности России в экологической сфере (конкретно в целях обеспечения в процессе осуществления деятельности предприятия рационального природопользования, эффективной охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности предприятия, защиты его от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера)" <45>. Экологический аудит в узком значении - систематический документально оформленный процесс проверки объективно получаемых и оцениваемых аудиторских данных, с тем чтобы определить, соответствуют ли критериям аудита определенные виды экологической деятельности, события, условия, системы административного управления или информация об этих объектах, а также сообщение клиенту результатов, полученных в ходе этого процесса <46>. С этой стороны экологический аудит рассматривают как элемент экологического менеджмента предприятия, направленный на повышение инвестиционной привлекательности аудируемого предприятия: с позиций повышения эффективности природоохранной деятельности и экономической эффективности деятельности предприятия.

<43> См.: Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М.: Ось-89, 1998; Экологическая безопасность населения и территории РФ. М.: Анкил, 1998; Экологический аудит. М.: Экзамен, 1999; и др.
<44> См.: Байдаков С.Л., Серов Г.П. Правовое обеспечение национальной безопасности в экологической сфере: курс лекций. М.: МНЭПУ, 1999.
<45> Основы экологического аудита: учебное пособие / под общ. ред. А.Т. Никитина, С.А. Степанова. М.: Издательство МНЭПУ, 2001. С. 55.
<46> См.: Сергеева Т.В. Указ. соч. С. 16.

Для определения места экологического аудита в системе экологического управления необходимо в первую очередь установить, каковы задачи, принципы и содержание данной деятельности.

Задачами экологического аудита являются: оценка функционирования организационной структуры, управления и оборудования предприятия с точки зрения охраны окружающей среды, рационального использования природной среды и обеспечения экологической безопасности, а также выработка на этой основе рекомендаций как по предотвращению и устранению негативных последствий осуществляемой деятельности, так и по оптимизации организации работ, повышению ее эффективности.

Как отмечает Т.В. Петрова, "роль экологического аудита в механизме охраны окружающей среды определяется основными задачами, решаемыми в процессе его проведения. К их числу относятся совершенствование производственного экологического управления (экологического менеджмента), экологического и финансового контроля в целях минимизации экологических рисков и экономических потерь при осуществлении хозяйственной и иной деятельности" <47>.

<47> Петрова Т.В. Указ. соч. С. 170.

Что касается содержания аудита, то, действительно, в классическом виде аудит представляет собой ревизию финансовой отчетности. Однако экологический аудит выходит за рамки ревизии финансовой отчетности, к чему обязывает сам термин "экологический" <48>.

<48> См.: Основы экологического аудита. С. 16.

Исходя из задач экологического аудита, его содержание представляет собой оценку функционирования предприятия и выработку соответствующих рекомендаций.

Как отмечает М.М. Бринчук, содержание и цели экологического аудита определяются с учетом видов деятельности, в рамках которых проводится экологический аудит. "Преимущественно это: оценка состояния деятельности предприятия или гражданина-предпринимателя по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов и ее соответствия требованиям законодательства РФ; выявление степени деградации окружающей среды объекта, деятельность которого связана с вредным воздействием на окружающую среду; определение участков загрязненной окружающей среды, видов и масштабов загрязнения; выявление и оценка оборудования и технологий, связанных с охраной окружающей среды на объекте; оценка влияния окружающей среды на состояние здоровья работников; выявление потребностей в дополнительной экологически значимой информации об объекте" <49>.

<49> Бринчук М.М. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Государство и право. 2000. N 9. С. 47.

В нормативных правовых актах <50> и литературе в качестве самостоятельных выделяют принципы экологического аудита. Как правило, к ним относят следующие принципы: объективности и независимости аудиторов от проверяемого субъекта хозяйственной деятельности; профессионализма и компетентности экологических аудиторов в области охраны окружающей среды, природопользования и специфики обследуемого субъекта хозяйственной деятельности; достоверности и полноты информации, предоставляемой субъектом хозяйственной деятельности; планирования работ по проведению экологического аудита; комплексности экологического аудита; конфиденциальности информации, полученной в результате проведения экологического аудита; ответственности экологических аудиторов за результаты проводимых исследований <51>. Некоторые из перечисленных принципов выделены в качестве таковых не совсем обоснованно. Так, к принципам какой-либо деятельности не следует относить профессионализм и компетентность лиц, осуществляющих такую деятельность. Это не "основное исходное положение, руководящее начало" такой деятельности, а, как уже было отмечено в отношении принципов государственного экологического контроля, обычные требования, предъявляемые в данном случае к экологическим аудиторам, элементарные условия любой работы.

<50> См., например: Ст. 3 Закона Томской области от 9 октября 1997 г. N 574 "Об экологическом аудите в Томской области" // СПС "КонсультантПлюс".

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<51> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник / 2-е изд., перераб. и доп. С. 300; Экологическое право: учебник для вузов / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Высшее образование, 2006. С. 217 - 218.

Вызывает вопросы выделение принципа конфиденциальности информации, полученной в результате проведения экологического аудита, в сопоставлении с классификацией экологического аудита на добровольный (инициативный) и обязательный.

Так, несмотря на то что, по мнению М.М. Бринчука, "данные, получаемые в процессе экологического аудита, конфиденциальны и не могут разглашаться без согласия заказчика", "в РФ предусматривается проведение обязательного и добровольного экологического аудита. Обязательный экологический аудит проводится в случаях, прямо установленных нормативными правовыми актами РФ. Его проведение целесообразно в отношении, как правило, экологически опасных предприятий и видов деятельности при: а) приватизации и банкротстве юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, если их деятельность является экологически особо опасной; б) осуществлении экологического страхования в целях определения ставки или размера страховых платежей и (или) возмещений; в) кредитовании юридических лиц и граждан-предпринимателей государственными банками; г) оценке деятельности по ликвидации экологических последствий аварий и стихийных бедствий; д) принятии решений государственными органами о продлении действий лицензий, выданных юридическим лицам и гражданам-предпринимателям, осуществляющим эксплуатацию экологически опасных объектов; е) выполнении международных обязательств РФ в области природопользования и охраны окружающей среды; ж) в иных случаях, установленных нормативными актами. Целесообразность проведения добровольного экологического аудита диктуется интересами юридических лиц и граждан-предпринимателей в получении научно обоснованных рекомендаций относительно оптимальной организации работ по рациональному природопользованию и охране окружающей среды, повышению их эффективности на уровне, соответствующем требованиям законодательства РФ, и в иных целях" <52>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<52> Бринчук М.М. Указ. соч. С. 300 - 301.

В соответствии со ст. 4 Закона Томской области от 9 октября 1997 г. N 574 "Об экологическом аудите в Томской области" <53> на территории Томской области могут осуществляться инициативный и обязательный виды экологического аудита. Инициативный экологический аудит проводится экологической аудиторской организацией, аудитором, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, по решению хозяйствующего субъекта. Обязательный экологический аудит проводится экологической аудиторской организацией по решению органов государственной власти. Обязательный экологический аудит проводится: при обосновании инвестиционных проектов и программ в случае, если это предусмотрено условиями инвестирования; при обосновании и реализации экологических программ (федеральных, региональных, местных, отдельных природопользователей), финансируемых за счет бюджетных и внебюджетных источников; при лицензировании отдельных видов деятельности в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации.

<53> Закон об экологическом аудите в Томской области от 09.10.1997 N 574 // СПС "КонсультантПлюс".

Наряду с "обязательным экологическим аудитом" в законодательстве субъектов встречаются и иные термины. Согласно ст. 12 Закона Амурской области "Об охране окружающей среды в Амурской области" <54> первоочередному экологическому аудиту подлежат опасные производственные объекты, отнесенные к данной категории в соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

<54> См.: Закон Амурской области от 10 ноября 2005 г. N 89-ОЗ "Об охране окружающей среды в Амурской области" // Амурская правда. 2005. N 233.

В ряде субъектов Российской Федерации принятие нормативных правовых актов об обязательном экологическом аудите отмечено в качестве планов законодательной работы <55>.

<55> См., например: Закон Республики Алтай от 25 сентября 2008 г. N 83-РЗ "О Стратегии социально-экономического развития Республики Алтай на период до 2028 года", Постановление Правительства Республики Северная Осетия - Алания от 17 декабря 2013 г. N 374 "О государственной программе Республики Северная Осетия - Алания "Охрана окружающей среды, экологическая безопасность и благополучие Республики Северная Осетия - Алания на 2014 - 2020 годы" и др. // СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из природы экологического аудита, представляется неправильным его деление на добровольный и обязательный.

При этом не оспаривается важность проведения экологического аудита в определенных случаях. Так, например, государственным органам при принятии решений о продлении действия лицензии лицам, осуществляющим эксплуатацию экологически опасных объектов, будет очень полезна независимая компетентная оценка функционирования организационной структуры, управления и оборудования предприятия. Однако предоставление экологического аудиторского заключения государственным органам не должно рассматриваться как обязательное требование для продления такой лицензии, и непредоставление такого заключения не должно автоматически влечь отказ в продлении лицензии. Предоставление в подобных случаях наряду с обязательной документацией экологического аудиторского заключения должно осуществляться исключительно в добровольном порядке, и его следует рассматривать как дополнительный положительный фактор.

В литературе и практике стран Европы и США экоаудит рассматривается преимущественно как внутренний инструмент управления <56>, возможность предоставления информации о его результатах кому-либо в обязательном порядке практически исключена <57>.

<56> См.: Петрова Т.В. Указ. соч. С. 172.
<57> Основы экологического аудита: учебное пособие / под общ. ред. А.Т. Никитина, С.А. Степанова. С. 16. Несмотря на общую тенденцию в некоторых европейских государствах (например, Королевство Бельгия), также в ряде случаев предусматривается обязанность проведения экологического аудита и предоставления его результатов государственным органам.

В странах с рыночной экономикой распространение экологического аудита, как отмечает Т.В. Петрова, стало "следствием, во-первых, ужесточения финансовых санкций за несоблюдение экологических требований, во-вторых, возросших требований инвесторов и потребителей к экологическим характеристикам продукции и процессов ее производства, от которых во многом зависит конкурентоспособность производства. Публикуя отчеты независимых аудиторов о мерах по охране окружающей среды, о затратах на эти цели, компании тем самым декларируют свою экологическую безопасность, финансовую стабильность, укрепляют доверие к ним со стороны инвесторов и потребителей продукции" <58>.

<58> Петрова Т.В. Указ. соч. С. 172.

Опубликование отчетов - это добровольное действие, совершаемое с целью, например, укрепления доверия, повышения конкурентоспособности и т.д.

Обязательный экологический аудит, по сути, представляет собой перекладывание со стороны государственных органов их обязанности по осуществлению государственного экологического надзора объектов хозяйственной и иной деятельности на негосударственные организации (причем за счет средств самих аудируемых).

Положения об обязательном экологическом аудите закреплены в проекте Федерального закона "Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", разрабатываемого Минприроды России <59>.

<59> См.: http://mnr.gov.ru. Это второй с 2012 г. вариант проекта Федерального закона, размещенный на сайте regulation.gov.ru для общественного обсуждения. Он был разработан в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ" и передан в декабре 2014 г. в Правительство Российской Федерации. В настоящее время проект изменил название - "Об экологическом аудите" и вновь дорабатывается Минприроды России.

В названном проекте к обязательным случаям проведения экологического аудита, например, отнесены случаи банкротства и приватизации объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду I и II категории опасности.

В законопроекте определены объекты экологического аудита, его цели и принципы, установлена форма и содержание заключения, предусмотрено введение административной, уголовной ответственности экологических аудиторов. Кроме того, заменен механизм саморегулирования экологической аудиторской на лицензирование данного вида деятельности.

По мнению разработчиков проекта, проведение компаниями экологического аудита в добровольном порядке предоставит им целый ряд преимуществ. В частности, экоаудит позволит минимизировать количество проверок экологических надзорных органов, повысить инвестиционную привлекательность предприятий, позволит им позиционировать себя как социально ответственный бизнес. Экологический аудит направлен на предотвращение и снижение негативного воздействия на окружающую среду, ликвидацию последствий такого воздействия. Закон позволит создать рынок высококачественных услуг и гармонизировать российское законодательство с актами Организации экономического сотрудничества и развития.

Масштаб дискуссии, возникшей по поводу предложенного проекта Федерального закона "Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", показал, что в России уже складывается понимание того, что экологический аудит способствует повышению конкурентоспособности и рентабельности продукции аудируемого предприятия с позиции роста экономической эффективности его хозяйственной и природоохранной деятельности, дает возможность правильно сформировать учетную политику организации, способствует эффективному решению вопросов льготного налогообложения при внедрении ресурсосберегающих технологий, предотвращению возможных производственных аварий <60>.

<60> См.: Колбасин В.И., Старовойтов Ю.И. Экологическая составляющая производства и аудит // Аудиторские ведомости. 2002. N 1. С. 6.

Однако в настоящее время экологический аудит как эффективный инструмент экологического права и охраны окружающей среды, признанный во всем мире, является неразвитым в России. Правовые основы его регулирования отсутствуют <61>. Очевидно, что за 20 лет это и возможно, и нужно было сделать.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<61> См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 298.

Литература

  1. Байдаков С.Л., Серов Г.П. Правовое обеспечение национальной безопасности в экологической сфере: курс лекций. М.: МНЭПУ, 1999.
  2. Бартельс Дж. Практика экологического аудирования // Экологический учет и аудит: сборник статей / под ред. Л.З. Шнейдмана. М.: ФБК ПРЕСС, 1997. С. 109 - 123.
  3. Барышников Н.П. Организация и методика проведения общего аудита. М.: Филинъ, 1998.
  4. Бочкарева В.А. Платежи юридических лиц при пользовании водными ресурсами. М.: Финансовый дом "Президент", 1998.
  5. Бринчук М.М. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Государство и право. 2000. N 9. С. 47.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

  1. Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003.
  2. Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3. С. 37.
  3. Быков Д.Е., Гладышев Н.Г., Волчкова М.С. Экологический аудит: учебное пособие. Самара, 2004.
  4. Дефлис Ф., Дженик Г., О'Рейли В. [и др.]. Аудит Монтгомери / пер. под ред. Я.В. Соколова. М.: Аудит: ЮНИТИ, 1997.
  5. Иутин И.Г. Правовые основы экологического аудита: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
  6. Иутин И.Г. Экологический аудит: роль, сущность и проблемы правового регулирования // Государство и право. 2008. N 4. С. 108.
  7. Иутин И.Г., Пожарский С.Н. Некоторые правовые проблемы экологического аудита // Аграрное и земельное право. 2007. N 5. С. 125 - 127.
  8. Колбасин В.И., Старовойтов Ю.И. Экологическая составляющая производства и аудит // Аудиторские ведомости. 2002. N 1. С. 6.
  9. Крассов О.И. Экологическое право: учебник. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма, 2008.
  10. Макаров С.В., Шагарова Л.Б. Экологическое аудирование промышленных производств. М.: НУМЦ, 1997.
  11. Марьин Е.В. Экологический аудит как средство преодоления административных барьеров // Журнал российского права. 2007. N 12. С. 121.
  12. Основы экологического аудита: учебное пособие / под общ. ред. А.Т. Никитина, С.А. Степанова. М.: Издательство "МНЭПУ", 2001.
  13. Петрова Т.В. Правовые проблемы экологического аудита // Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке. М.: Труды Института государства и права Российской академии наук, 2007. N 5. С. 177 - 178.
  14. Сергеева Т.В. Экологический аудит: учебное пособие. М.: ЮНИТИ, 2005.
  15. Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М.: Ось-89, 1998.
  16. Сидорчук В.Л., Давыдова Р.Т. Экологический аудит в системе управления природопользованием: муниципальный уровень. М., 2001.
  17. Суйц В.П., Смирнов Н.Б. Основы экологического аудита. М.: Анкил, 1997.
  18. Экологическое право: учебник для вузов / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Высшее образование, 2006.