Мудрый Юрист

Финансовая правосубъектность министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе

/"Современное право", 2015, N 9/
Е.М. ВОЖОВА

Вожова Е.М., аспирант кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, Россия, Москва.

Рассматривается проблема компетенции Министерства финансов РФ в сфере бюджетного процесса, а именно на стадиях составления проекта федерального бюджета, его рассмотрения и утверждения. Проведен анализ преобразований, внедренных новаций указанных стадий бюджетного процесса России с учетом тенденции мировой глобализации. Освещена работа Министерства финансов РФ на каждой стадии бюджетного процесса. Проанализирован комплекс практических проблем реализации бюджетной реформы на основе метода сравнительно-правового исследования. Подчеркнуто значение системы БОР (бюджетирование, ориентированное на результат) и ее влияние на финансовую правосубъектность Министерства финансов РФ.

Ключевые слова: Министерство финансов РФ, бюджет, бюджетный процесс, федеральный бюджет, проект федерального бюджета, бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), бюджетная реформа.

Financial Personality of Ministry of Finance of the Russian Federation in the Budget Process

E.M. Vozhova

Vozhova Elena M., Graduate Student of Dept. of Financial Law at Russian State University of Justice, Russia, Moscow.

The issue of competence of Ministry of Finance of the Russian Federation in the sphere of budget process at the stages of preparation of draft Federal budget, its review and approval is considered. The analysis of transformations and innovations introduced at these stages of Russian budget process is given taking into account the trend of world globalization. Operation of Ministry of Finance of the Russian Federation at each stage of budget process is highlighted. Complex of practical problems of budget reform implementation is analyzed on the base of method of comparative legal studies. The importance of POB system (performance oriented budgeting) and its impact on the financial personality of Ministry of Finance of the Russian Federation is stressed.

Key words: Ministry of finance of the Russian Federation, budget, budget process, Federal budget, draft Federal budget, budgeting, performance oriented budgeting (POB), budget reform.

Роль Министерства финансов РФ (далее - Минфин России, Минфин) в бюджетных правоотношениях достаточно велика, значима, что подчеркивается масштабами участия этого органа власти в бюджетном процессе.

Данная сфера правоотношений представляет научный интерес в связи с проведенными и планируемыми государственными преобразованиями.

Начиная с 2004 года в Российской Федерации осуществляется бюджетная реформа, концепция которой утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (далее - Концепция) [16]. Концепция определяет, что целью бюджетной реформы является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами политики государства. Суть реформы, по мнению ее разработчиков, состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса [2, с. 137]. Это означает, что любой бюджетный план должен иметь своим логическим продолжением систему целей бюджетной политики, лежащих в плоскости конечных социально-экономических результатов, - того состояния общественных отношений и уровня материальных и нематериальных благ в обществе, которые обеспечиваются бюджетным финансированием. Именно этот критерий (а не формальное исполнение сметы расходов) должен лежать в основе оценки бюджетной деятельности, определения степени ее эффективности [23, с. 127 - 128].

Проведение реформы бюджетного процесса в Российской Федерации связано с недостатками предыдущей системы сметного финансирования, предполагавшей распределение бюджетных средств по модели "снизу вверх" <1>, и отсутствием у субъектов бюджетного финансирования стимулов для оптимизации использования денежных средств, получаемых из бюджета <2>. Такая концепция во многом предопределяла тот факт, что в постсоветский период целый ряд задач социально-экономической политики, поставленных Президентом РФ, так и не были выполнены либо выполнялись ненадлежащим образом (причина - в разнонаправленном характере системы целеполагания) <3>.

<1> Как пишет В.Ю. Чигирев, система, при которой "сверху" исходит одно, а "снизу" - другое, не только не способствует результативному осуществлению расходов, но и обеспечивает слабую управляемость в государственном секторе [27, с. 31].
<2> Затратная модель бюджетного процесса характеризовалась тем, что предоставление бюджетных средств по установленным нормам вело к нерациональным стимулам наращивания издержек, поскольку при экономии денежных средств в текущем году получателю непременно сокращали бюджетные расходы на будущий год [7, с. 15 - 16].
<3> См. подробнее по вопросу основных недостатков затратной модели бюджетного процесса: [5, с. 160 - 161; 26, с. 86].

Переориентация бюджетного процесса на уровень выработанных международных стандартов <1> качества и результативности оказания государственных услуг, эффективности использования средств бюджетов неоднократно подчеркивалась в бюджетных посланиях Президента РФ <2>.

<1> В 1965 году Организацией Объединенных Наций издано Руководство по программно-целевому бюджетированию (A Manual for Programme and Performance Budgeting), в котором пропагандировались идеи новой модели бюджетного планирования как "состоящей из взаимосвязанных элементов программной структуры, системы финансовой отчетности и финансового менеджмента в сочетании с классификацией и измерением эффективности" [11, с. 118; 30, с. 7].
<2> Президент РФ достаточно давно начал освещать данные проблемы, обращаясь в разные годы развития и укрепления в стране системы управления финансами к Правительству РФ и Федеральному Собранию. Так, еще в Послании Президента РФ Б. Ельцина Правительству РФ от 02.06.1997 N Пр-847 "О бюджетной политике в 1998 году" указано на то, что "структурные преобразования в бюджетной сфере должны сопровождаться рационализацией расходов. Необходимо повысить эффективность использования средств бюджетов..." [14]. Подобные высказывания о результативности использования бюджетных средств и переходе на среднесрочную систему планирования в последующих бюджетных посланиях Президента РФ встречаются неоднократно в качестве неотъемлемой части в виде основных задач и приоритетов бюджетной политики.

Стимулом для реформирования бюджетного процесса России в направлении системы БОР (бюджетирование, ориентированное на результат) стал и положительный зарубежный опыт <1> управления финансами по результатам на основе среднесрочного планирования. Так, показателен опыт программно-целевого бюджетирования Новой Зеландии. Стратегия планирования в этой стране была направлена на формирование системы управления государственными финансами на основе таких показателей производительности, как продукт и результат деятельности. В качестве достоинств новозеландской модели исследователи отмечают юридическое оформление отношений на всех уровнях бюджетирования: основными документами для системы государственных органов являются соглашения о достижении производительности (performance agreements). Соглашения заключаются между правительством и его департаментами, которые отвечают за предоставление тех или иных общественных благ, а предмет этих соглашений - оказание услуг (поставка продукта) на очередной финансовый год <2>.

<1> В международной практике для описания новой организации бюджетного процесса используются концепции (понятия) Performance Oriented Budgeting (POB) - бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР), Medium-Term Expenditure Framework (MTEF) - среднесрочное планирование расходов и Result-Oriented Medium-Term Expenditure Framework (ROMTEF) - среднесрочное планирование расходов, ориентированное на результаты [10, с. 27].
<2> Итоги функционирования в Новой Зеландии модели бюджетного процесса, ориентированной на результат, значительны: государственные расходы снизились с 40 - 44 до 35% ВВП; затраты на содержание инфраструктуры - на 50 - 60% [24, с. 410].

В Китайской Народной Республике переход на новую систему БОР происходит постепенно, на основе пилотных проектов, результаты которых признаются всецело успешными <1>.

<1> Так, Правительство Китая в качестве первой пилотной территории выбрало южную провинцию Гьяндонг, где в 2003 году начался эксперимент по внедрению программно-целевого бюджетного планирования на основе опыта Канады, Великобритании, Франции и США. В департаменте финансов провинции было создано специальное подразделение по оценке результативности деятельности [29].

Таким образом, с учетом указанных недостатков затратной модели бюджетирования, международных стандартов и положительного опыта иностранных государств в реформировании бюджетного процесса в Российской Федерации пришли к выводу о необходимости реформирования бюджетного процесса в качестве важнейшего фактора современного устойчивого экономического роста <1>.

<1> В этом смысле бюджетные реформы неизбежны, и откладывать их - значит неявно соглашаться с нарастающим отставанием от международного тренда экономического развития и снижением конкурентоспособности страны [10, с. 10].

В результате была разработана упомянутая выше Концепция для внедрения в российскую практику системы БОР, или программно-целевого бюджетирования.

Автор данной статьи полагает, что эффективному рассмотрению финансовой правосубъектности Минфина России в бюджетном процессе будет способствовать ее анализ через призму новой системы бюджетирования, представляющей большую научную ценность и практическое значение.

В целях эффективного анализа участия Минфина России в бюджетном процессе вначале следует указать общие черты и тенденции БОР, а затем перейти к анализу их практической реализации на каждой стадии бюджетного процесса и возникающих при этом основных проблем.

В литературе выделены характерные особенности программно-целевого бюджетирования, в целом отражающие его суть и показывающие существенные отличия от затратной модели, а именно:

  1. распределение расходов бюджета осуществляется не по видам затрат, а по целям деятельности, программам органов власти. Бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как единое целое, как программно-бюджетный комплекс;
  2. разработка и исполнение планов, программ и других подобных документов, содержащих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный механизм;
  3. эффективность бюджетных расходов определяется степенью достижения результатов, имеющих количественное или качественное выражение;
  4. в пределах определенной компетенции распорядители бюджетных средств обладают большой свободой в управлении финансовыми ресурсами и несут ответственность за результат;
  5. отчетность об исполнении бюджета включает в себя не только финансовые показатели, но и показатели, характеризующие качество управления, результативность использования бюджетных средств;
  6. переход на программно-целевое бюджетное планирование представляет собой длительный поэтапный процесс, требующий постоянной политической поддержки высшего руководства страны и надлежащего законодательного обеспечения, глубокой реформы организации и функционирования всей системы публичной власти и бюджетного сектора страны, подготовки значительного количества квалифицированных кадров [12, с. 25].

В Российской Федерации в области реформирования бюджетного процесса основным законом, коренным образом изменившим суть и содержание бюджетного процесса и ознаменовавшим переход к среднесрочному финансовому планированию, является Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" [15], вступивший в силу с 1 января 2008 г. Анализ участия Минфина России в каждой стадии бюджетного процесса <1> будет проведен с учетом новшеств, привнесенных в российскую правовую действительность благодаря принятию указанного Закона в комплексе с применением метода сравнительно-правового исследования опыта зарубежных стран по аналогичным вопросам.

<1> Здесь и далее по тексту автор будет анализировать бюджетный процесс, проводимый на федеральном уровне, в связи с тем, что новшества бюджетной реформы в области бюджетного процесса прежде всего вводятся и применяются на этом уровне; именно на федеральном уровне с большей наглядностью можно провести такой анализ. Кроме того, анализ в данном направлении связан также и с федеральным значением деятельности Минфина России.

Составление проекта федерального бюджета. Составление проекта федерального бюджета (далее - ПФБ) регулируется Бюджетным кодексом РФ [2]. Однако БК РФ содержит лишь общие положения, касающиеся данной стадии, делая ссылку на определение деталей ее реализации на уровне постановления Правительства РФ (п. 2 ст. 169 БК РФ). В большинстве стран мира подобный вопрос регулируется на законодательном уровне <1>. Однако в Австралии вопрос составления проекта бюджета и другие детали бюджетного процесса урегулированы приказами министерства финансов, т.е. на уровне подзаконных актов, в чем прослеживается сходство с Россией.

<1> В Республике Казахстан - Бюджетный кодекс 2004 года, в Венгерской Республике - Закон о государственных финансах 1992 года, в Эстонской Республике - Органический закон о государственном бюджете Эстонии 1993 года, в Республике Болгария - Закон о порядке составления и исполнения государственного бюджета, в Республике Чили - Закон о государственном финансовом администрировании 1975 года, во Франции - Органический бюджетный закон 2001 года ("финансовая конституция"), в ФРГ - Закон об обеспечении экономической стабильности и роста 1967 года, Федеральный бюджетный кодекс 1969 года, в Королевстве Нидерланды - Закон о счетах Правительства 2001 года, в Финляндской Республике - Закон о государственном бюджете 1988 года с последующими изменениями и дополнениями, а также регламенты парламента, в Королевстве Швеция - Парламентский акт 1974 года (по статусу близок к конституционному закону), Закон о государственном бюджете 1996 года, в Новой Зеландии - Закон о государственных финансах 1989 года, в ЮАР - Закон о финансовом менеджменте в секторе государственного управления 1999 года (где, в частности, регламентированы вопросы формирования и исполнения национального бюджета) [19].

В Российской Федерации по вопросу порядка составления ПФБ принято Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период" (далее - Постановление N 1010) [17].

Минфин России выполняет непосредственную работу по подготовке проекта федерального бюджета. При этом ответственность и руководство данной работой возложены на Правительство РФ. Такое положение характерно для многих иностранных государств <1>. Однако в ряде стран полномочия по составлению проекта бюджета сконцентрированы в целом в рамках исполнительной власти, но ими обладает не только министерство финансов <2>. В странах Ближнего и Среднего Востока рассматриваемое полномочие повсеместно предоставлено только высшему исполнительному органу власти - правительству <3>. Такое распределение полномочий обусловлено главным образом историческими особенностями развития государства, государственным устройством страны, проводимым курсом политики, а также видом и уровнем развития правовой системы.

<1> Так, полномочием по составлению проекта бюджета обладают министерства финансов в следующих странах: Венгерская Республика, Эстонская Республика, Республика Чили, ФРГ, Королевство Нидерланды, Королевство Дания, Финляндская Республика, Королевство Норвегия, Королевство Швеция.
<2> В основном это касается стран англосаксонской системы права. Так, в Австралии полномочия по составлению проекта бюджета разделены между казначейством и министерством финансов. Кроме того, в подготовке бюджета участвует комитет по анализу расходов, действующий в рамках Кабинета министров (правительства); в Новой Зеландии - комитет по контролю над расходами, действующий в рамках Кабинета министров (при этом в состав комитета входит министр финансов); в ЮАР - казначейство, возглавляемое министром финансов; в Канаде - министерство финансов и казначейский совет; в Великобритании - казначейство [19].
<3> Например: Кувейт, Сирия, Израиль, ОАЭ, Саудовская Аравия [8, с. 153 - 154].

При составлении ПФБ Минфин России проводит большую аналитическую работу по составлению общего представления о массиве расходных обязательств государства в очередном финансовом году и плановом периоде. В частности, это связано с подготовкой большого массива документов правового и экономического характера. Так, в соответствии с п. 2 Постановления N 1010 Минфин России разрабатывает проект основных направлений налоговой и бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период; проектировки основных характеристик федерального бюджета; осуществляет расчеты объема бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств; устанавливает порядок и методику планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета; разрабатывает и направляет субъектам бюджетного планирования проектировки предельных объемов (изменений предельных объемов) бюджетных ассигнований федерального бюджета по субъектам бюджетного планирования; осуществляет оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и т.д.

Таким образом, у исполнительной власти всегда имеется в наличии большой объем аналитической информации, чего нет у законодателя при рассмотрении ПФБ и его принятии. Следуя ст. 10 Конституции РФ, можно констатировать, что законодательная и исполнительная власть являются равноправными участниками бюджетного процесса. Однако российский парламент при рассмотрении, изучении ПФБ основывается только на аналитических данных, представляемых исполнительной властью, не проверяя детально основы их составления. Данное обстоятельство ставит Федеральное Собрание в полную зависимость от Правительства РФ, вынуждая опираться на информацию из источников, предоставляемых министерствами, службами и агентствами. Несмотря на то что в обязанности аппаратов профильных парламентских комитетов входит экспертное и аналитическое сопровождение проекта федерального закона о федеральном бюджете, все выпускаемые материалы в основном дублируют позицию Правительства РФ, не выявляя альтернативных подходов к рассматриваемым проблемам. Решение возникшей проблемы и приведение ее в соответствие с положениями Основного Закона нашего государства широко обсуждается. Так, в литературе предлагается обратиться к зарубежному опыту, в частности к опыту США [5, с. 152].

В США при парламенте (Конгрессе) создана независимая и беспартийная информационно-аналитическая служба - Бюджетное управление Конгресса (БУК). БУК является для Конгресса независимым источником информации, предоставляющим объективные и всесторонние данные относительно всех параметров рассматриваемого ПФБ, позволяющим законодательной власти, таким образом, принимать взвешенные решения на базе рассмотрения альтернативных вариантов и выбора наиболее оптимальных.

В Российской Федерации такой орган отсутствует. Решить проблему и соблюсти систему "сдержек и противовесов" между законодательной и исполнительной властью возможно путем институционализации информационно-аналитической деятельности российского парламента. Для этого предлагается в литературе и поддерживается автором настоящей статьи использовать опыт США <1>.

<1> Так, по мнению О.В. Веремеевой, создание единой и независимой информационно-аналитической системы в Федеральном Собрании могло бы быть юридически оформлено, например, в федеральном законе о Федеральном Собрании, принятия которого российские законодатели ожидают вот уже более десяти лет [5, с. 152].

В соответствии со ст. 172 БК РФ составление бюджета основывается на важных сведениях: Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, основных направлениях бюджетной и налоговой политики, государственных (муниципальных) программах <1>. В ряду указанных документов особый интерес вызывает Бюджетное послание Президента РФ как документ, имеющий неоднозначную юридическую природу <2>.

<1> Так, в Казахстане подготовка бюджета основана на ежегодных посланиях главы государства, проекте среднесрочного плана социально-экономического развития и проекте среднесрочной фискальной политики на предстоящий трехлетний период. В Чили Президент направляет парламенту ежегодное послание, содержащее перечень политических приоритетов, в соответствии с которыми должен формироваться бюджет на следующий год. В Нидерландах предшествующая внесению ПФБ в палату представителей тронная речь королевы (аналогично в Великобритании) содержит основные характеристики нового бюджета [19, с. 17, 44, 76].
<2> Распространено понимание ежегодного послания главы государства как ненормативного неправового акта, имеющего характер установочного документа [9, с. 16; 20, с. 25]. Однако другие исследователи, с мнением которых согласен автор настоящей работы, полагают, что "послание Президента РФ (как о положении дел в стране, так и бюджетное) скорее является документом юридическим, поскольку их наличие диктуется законодательством Российской Федерации и вытекает из конституционной функции Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики государства" [22, с. 121].

Это связано прежде всего с отсутствием в законодательной базе ответа на вопрос об ответственности за реализацию основных направлений бюджетной политики при отсутствии нормативного закрепления административной субординации между Правительством РФ и Президентом РФ. Более того, Бюджетное послание Президента РФ даже не упоминается в Постановлении N 1010 при составлении ПФБ при определении полномочий Минфина России. В этой связи показательна практика США по составлению проекта бюджета в контексте реализации принципа программно-целевого планирования путем прямого президентского управления этим процессом <1>.

<1> Все государственные органы, вовлеченные в процесс составления проекта федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки, напрямую подчиняются Президенту США, что позволяет главе государства единолично контролировать весь процесс подготовки проекта бюджета, а следовательно, обеспечивать реализацию провозглашаемой им в посланиях бюджетной политики [5, с. 158].

Составление проекта бюджета на основе определенных сведений - процесс, характерный для многих стран мира и тем самым подчеркивающий в очередной раз, что "схема" бюджетного процесса многих государств сходна по техническим параметрам, что естественно и характерно для происходящего процесса мировой глобализации.

Процесс составления бюджета государства - достаточно многогранное явление, требующее высшей степени взаимодействия и координации полномочий органов власти, вовлеченных в него. В этой связи в процессе составления ПФБ интересно проследить взаимодействие Минфина России с иными министерствами и ведомствами, субъектами бюджетного планирования. Данный вопрос широко освещен в Постановлении N 1010.

Так, Минфин России совместно с Министерством экономического развития РФ и Федеральной таможенной службой разрабатывают проект основных направлений таможенно-тарифной политики; совместно с Министерством экономического развития РФ и Министерством регионального развития РФ рассматривают представленные субъектами бюджетного планирования концепции и проекты долгосрочных (федеральных) целевых программ, предлагаемых для реализации за счет средств федерального бюджета.

Минфин России согласовывает с Минрегионом России методику (проект методики) распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, проекты методик распределения субвенций и субсидий между их бюджетами.

Минфин России участвует в согласовании с Министерством здравоохранения РФ проекта федерального закона о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период. Минфин России совместно с Министерством труда и социальной защиты РФ согласовывает проекты федеральных законов о бюджете Пенсионного фонда РФ и бюджете Фонда социального страхования РФ на очередной финансовый год и плановый период.

Кроме того, Минфин России взаимодействует с иными субъектами бюджетного планирования (федеральные агентства, ведомства, суды Российской Федерации и т.д.) путем рассмотрения предложений о внесении изменений в распределение бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период.

Как следует из изложенного, Минфин России взаимодействует с указанными субъектами и органами в целях составления количественных и качественных показателей ПФБ. Это осуществляется путем использования института, называемого чаще всего во многих странах "согласованием бюджетных заявок (запросов)" <1>, или "микробюджетным процессом" <2>. Так, в Соединенных Штатах Америки бюджетные заявки составляются с учетом программ в свете реализации системы БОР. Каждый орган исполнительной власти США ежегодно составляет план работы по каждой программе, покрываемой за счет бюджета соответствующего органа власти. В этом плане определяются цели работы с указанием измеримых показателей их достижения и прогнозируются результаты с определением средств, которые могут быть использованы для их достижения.

<1> Аналоги этого института есть, например, в Болгарии, Польше, Великобритании, Франции, Канаде, Германии, Швейцарии, Японии [3, с. 25; 25, с. 413 - 415].
<2> Как в Японии [13, с. 53].

В России согласно Постановлению N 1010 в силу реализации программно-целевого бюджетного планирования, предполагающего распределение бюджетных средств "сверху вниз", Минфин определяет ориентиры расходования бюджетных средств путем направления субъектам бюджетного планирования проектировок бюджетных ассигнований, их предельных объемов, изменения этих объемов, а также методики распределения бюджетных ассигнований в соответствии с классификацией расходов федерального бюджета. Затем на основе указанных документов и методического материала субъекты бюджетного планирования направляют в Минфин свои предложения. По не согласованным между Минфином и иными субъектами вопросам работает бюджетная комиссия Правительства РФ [18]. Таким образом, метод БОР получил практическое применение в Российской Федерации, что способствует созданию стимулов для каждого субъекта бюджетного финансирования к оптимизации расходования предоставляемых ему бюджетных средств.

Однако из Постановления N 1010 следует, что бюджетные заявки субъектов бюджетного планирования любой ветви власти могут изменяться, если они не соответствуют методикам и проектировкам, разработанным Минфином России. В США это касается только исполнительной власти. Изменения в бюджетные заявки законодательной и судебной власти не могут вноситься ни Министерством финансов США, ни Президентом США либо подведомственной ему структурой. То есть законодательная и исполнительная власть абсолютно самостоятельны в вопросах определения лимитов расходов для себя, а также направлений расходования бюджетных ассигнований [6, с. 179; 28, с. 15]. Считаем, что, поскольку всю информационно-аналитическую работу ведет Минфин России, а в парламенте не создано собственного информационно-аналитического ведомства, указанное положение с изменением бюджетных заявок в России приемлемо. Однако следует более пристально изучать иностранный опыт в дальнейшем с целью разработки своей уникальной системы рассмотрения и одобрения бюджетных заявок, которая дополняла бы уже существующую практику либо подтверждала закономерность такого развития событий.

Процесс взаимодействия Минфина России при составлении ПФБ с другими органами власти отражен не только в Постановлении N 1010. Так, согласно п. 2 Правил разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 N 596) [21] Минфин России участвует в разработке проекта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Все документы, разработанные на основе взаимодействия между Минфином России и иными органами власти и учреждениями, являются документами, помогающими составить проект ПФБ, и прилагаются к нему.

Рассмотрение и утверждение проекта федерального бюджета. После подготовки ПФБ и прилагаемых к нему документов Минфин направляет ПФБ с приложением в Правительство РФ для утверждения и последующего направления в Государственную Думу. Аналогичный порядок перехода ко второй стадии бюджетного процесса установлен во многих иностранных государствах <1>. Однако есть исключения из общего правила - страны Ближнего и Среднего Востока. Это связано с их политическими традициями и государственным устройством. Так, в Катаре ПФБ направляется для рассмотрения и утверждения главой государства - эмиром; в Саудовской Аравии - королем [8, с. 154]. Тем не менее вся инициатива следует от исполнительной власти в лице правительства и/или профильного ведомства по финансам. Данный институт назван в литературе институтом императивной (обязательной) бюджетной законодательной инициативы [3, с. 24, 64]. Он предполагает, что только один субъект может готовить и вносить на рассмотрение парламента проект закона о бюджете (в отличие от законопроектов в других сферах государственного управления).

<1> Для сведения: в Казахстане законопроект о республиканском бюджете представляется правительством в парламент (Мажилис и Сенат); аналогично - Венгерская Республика (Совет министров передает ПФБ в Национальную ассамблею - однопалатный парламент), Эстонская Республика (Министерство финансов передает ПФБ в Государственное собрание - однопалатный парламент), Республика Чили (проект ПФБ представляется в Национальный конгресс (парламент)), Франция (Совет министров (правительство) в парламент (Национальное собрание и Сенат)), ФРГ (Федеральное правительство передает ПФБ в парламент (бундестаг и бундесрат)).

Роль исполнительной власти в лице Правительства РФ и Минфина России на данной стадии минимальна, поскольку основные полномочия сосредоточены на уровне парламента. Тем не менее, участие исполнительной власти прослеживается и на данном этапе бюджетного процесса.

Так, при рассмотрении ПФБ Государственной Думой заслушивается доклад Правительства РФ. В иных государствах рассмотрение ПФБ начинается с доклада непосредственно работавшего над этим проектом ведомства <1>. Это объясняется тем, что лучше всего изложить основные моменты проекта бюджета может, безусловно, орган, его составивший. Однако в России данный вопрос является полномочием Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти. Правительство РФ также проверяет законопроект перед его направлением в Государственную Думу и таким образом может подготовить доклад на основе изученных материалов. Однако автору настоящей статьи представляется наиболее оптимальным опыт зарубежных стран относительно выступления с докладом финансового ведомства.

<1> Например, во Франции на публичных заседаниях Национального собрания при обсуждении предлагаемого варианта ПФБ дискуссия начинается с доклада министра бюджета, в котором излагается позиция министерства в области экономической и финансовой политики [4, с. 26; 13, с. 54].

Преимущество представления доклада финансовым ведомством перед парламентом при рассмотрении ПФБ заключается также в возможности выяснить непосредственно у исполнителя, владеющего всем объемом информации и аналитики, причины структурных сдвигов в доходных и расходных статьях бюджета. Ведь в Российской Федерации такой практики нет. Между тем аналитика причин структурных сдвигов является одним из направлений внедрения системы БОР <1>. Безусловно, что у Минфина России есть такая информация в виде докладов о результатах и об основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Однако эти доклады не представляются в российский парламент, но имеются в распоряжении Минфина России. Более того, предусмотренное Концепцией положение о необходимости представления в Государственную Думу в составе материалов к ПФБ доклада о результатах и об основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования до сих пор не реализовано, что не способствует и реализации программно-целевого принципа в бюджетном процессе [5, с. 187].

<1> Подобная практика есть в США, где среди документов, прилагающихся к ПФБ, значится и аналитическое заключение о причинах структурных сдвигов в доходных и расходных статьях, отражающее расходы бюджета и реализуемые каждым министерством и ведомством программы. Данное заключение готовит орган, непосредственно работавший над составлением ПФБ, - Административно-бюджетное управление Президента США [12, с. 183 - 184; 11, с. 133].

Более того, как указывалось при рассмотрении стадии составления ПФБ, российский парламент находится в прямой зависимости от исполнительной власти по причине отсутствия у него информационно-аналитического органа, ведущего свои расчеты об использовании средств бюджета и достигнутых результатах деятельности субъектов бюджетного планирования, имеющего возможность представить парламенту свои независимые исследования и расчеты. Это еще один довод в пользу необходимости непосредственной работы представителей Минфина России в Государственной Думе при представлении ПФБ и выступлении с докладом.

С доклада Правительства РФ нижняя палата парламента начинает рассмотрение ПФБ в трех чтениях. Действующим бюджетным законодательством не предусмотрено участие Минфина России на данном этапе, завершение которого знаменуется принятием ПФБ на очередной финансовый год и плановый период в виде федерального закона.

Безусловно, стадия рассмотрения и утверждения ПФБ парламентом значительна и является одним из наиболее приоритетных направлений деятельности законодательного органа, как и в любом государстве мира. Однако автор настоящего исследования считает целесообразным перейти к анализу следующей стадии бюджетного процесса в силу выбранной тематики исследования финансовой правосубъектности Минфина России.

Список литературы

  1. Богатырева М.Р. Проведение бюджетной реформы: трудности и пути их преодоления // Вестник Саратовской государственной академии права. 2007. N 3.
  2. Федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ "Бюджетный кодекс Российской Федерации" (ред. от 13.07.2015) // Российская газета. 1998. 12 авг.
  3. Бюджетный процесс в зарубежных государствах / Н.М. Касаткина, Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский, А.Н. Муранова и др.; отв. ред. И.Г. Тимошенко; отв. за вып. В.Ф. Ломакина. М.: ИНИОН РАН, 1996.
  4. Бюджетный процесс во Франции: центральный и местный бюджеты / Отв. ред. Н.А. Макашева. М., 1995.
  5. Веремеева О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
  6. Гочияева М.Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и США: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010.
  7. Калимуллин Л.В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Саратов, 2007.
  8. Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009.
  9. Кучков Д.С. Право в ненормативном регулировании общественных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2009.
  10. Лавров А.М. Логика бюджетных реформ: многоуровневая оптимальная децентрализация управления общественными финансами. Бюджетный процесс и роль органов федерального казначейства как его участника. Проблемы и перспективы развития: Сб. материалов науч.-практ. семинара. Хабаровск: ХгТУ, 2004.
  11. Матненко А.С. Правовое обеспечение бюджетной реформы: международный опыт // Актуальные проблемы российского права. 2008. N 4 (9).
  12. Матненко А.С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 2009.
  13. Наку А.А. Бюджетный процесс в Японии: правовые основы и государственный механизм // Современные проблемы права и государства: Сб. науч. тр. молодых ученых и аспирантов. М.: МГИМО, 1999.
  14. Послание Президента РФ Правительству РФ от 02.06.1997 N Пр-847 "О бюджетной политике в 1998 году" // СПС "КонсультантПлюс".
  15. Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
  16. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.
  17. Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 4. Ст. 263.
  18. Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 N 1006 "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 3. Ст. 192.
  19. Организация бюджетного процесса: межстрановое сравнение: Справочник: субпроект RFTAP (QCBS) 1.6 "Техническая поддержка реализации основных направлений повышения качества управления общественными финансами в Российской Федерации на период 2007 - 2008 годов" / Российская Федерация; под общ. ред. А.М. Лаврова и О.К. Ястребовой. М.: М-во финансов Российской Федерации, 2009.
  20. Потапова О.Б. Правовая политика Президента Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009.
  21. Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 N 596) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 30. Ст. 3833.
  22. Семерджян К.А. Политико-правовая природа послания // Философия права. 2009. N 4.
  23. Трансформация правовой роли бюджета в условиях бюджетной реформы // Актуальные проблемы российского права. 2008. N 3 (8).
  24. Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. М., 2004.
  25. Финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ПРОСПЕКТ, 2008.
  26. Цзян В.Ш. Правовые основы бюджетной реформы в Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
  27. Чигирев В.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: Дис. ... канд. экон. наук. Саратов, 2007.
  28. Kotlikoff L.J. Consumption, Consumption Mistakes and Fiscal Policy // American Economic Review. 1988. May.
  29. Meili Niu, Alfred Ho, Jun Ma. Performance-Based Budgeting in China: a Case Study of Guandong. URL: http://www.umac.mo.
  30. Rose A. Results-Oriented Budget Practice in OECD Countries. London: Overseas Development Institute, 2003.

References

  1. Bogatyreva M.R. Provedenie byudzhetnoy reformy: trudnosti i puti ikh preodoleniya // Vestnik Saratovskoy gosudarstvennoy akademii prava. 2007. N 3.
  2. Federal'nyi zakon ot 31.07.1998 N 145-FZ "Byudzhetnyy kodeks Rossiyskoy Federacii" (red. ot 13.07.2015) // Rossijskaja gazeta. 1998. 12 avg.
  3. Byudzhetnyy protsess v zarubezhnykh gosudarstvakh / N.M. Kasatkina, D.A. Kovachev, V.I. Lafitskiy, A.N. Muranova i dr.; otv. red. I.G. Timoshenko; otv. za vyp. V.F. Lomakina. M.: INION RAN, 1996.
  4. Byudzhetnyy protsess vo Frantsii: tsentral'nyy i mestnyy byudzhety / Otv. red. N.A. Makasheva. M., 1995.
  5. Veremeeva O.V. Byudzhetnyy protsess v Rossiyskoy Federatsii i Soedinennykh Shtatakh Ameriki: sravnitel'no-pravovoe issledovanie: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2012.
  6. Gochiyaeva M.R. Pravovoe regulirovanie podgotovki proekta federal'nogo byudzheta v Rossiyskoy Federatsii i SShA: sravnitel'no-pravovoe issledovanie: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Rostov n/D, 2010.
  7. Kalimullin L.V. Upravlenie sotsial'no-ekonomicheskoy sistemoy sub"ekta Rossiyskoy Federatsii na osnove programmno-tselevogo byudzhetirovaniya: teoriya, opyt, napravleniya razvitiya: Avtoref. dis. ... kand. ekon. nauk. Saratov, 2007.
  8. Kozyrin A.N. Finansovoe pravo i upravlenie publichnymi finansami v zarubezhnykh stranakh. M., 2009.
  9. Kuchkov D.S. Pravo v nenormativnom regulirovanii obshchestvennykh otnosheniy: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Vladimir, 2009.
  10. Lavrov A.M. Logika byudzhetnykh reform: mnogourovnevaya optimal'naya detsentralizatsiya upravleniya obshchestvennymi finansami. Byudzhetnyy protsess i rol' organov federal'nogo kaznacheystva kak ego uchastnika. Problemy i perspektivy razvitiya: Sb. materialov nauch.-prakt. seminara. Khabarovsk: KhGTU, 2004.
  11. Matnenko A.S. Pravovoe obespechenie byudzhetnoy reformy: mezhdunarodnyy opyt // Aktual'nye problemy rossiyskogo prava. 2008. N 4 (9).
  12. Matnenko A.S. Pravovoe regulirovanie programmno-tselevogo metoda byudzhetnoy deyatel'nosti: Avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. Omsk, 2009.
  13. Naku A.A. Byudzhetnyy protsess v Yaponii: pravovye osnovy i gosudarstvennyy mekhanizm // Sovremennye problemy prava i gosudarstva: Sb. nauch. tr. molodykh uchenykh i aspirantov. M.: MGIMO, 1999.
  14. Poslanie Prezidenta RF Pravitel'stvu RF ot 02.06.1997 N Pr-847 "O bjudzhetnoj politike v 1998 godu" // SPS "Konsul'tantPljus".
  15. Federal'nyi zakon ot 26.04.2007 N 63-FZ "O vnesenii izmenenij v Bjudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii v chasti regulirovanija bjudzhetnogo processa i privedenija v sootvetstvie s bjudzhetnym zakonodatel'stvom Rossijskoj Federacii otdel'nyh zakonodatel'nyh aktov Rossijskoj Federacii" // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2007. N 18. St. 2117.
  16. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 22.05.2004 N 249 "O merah po povysheniju rezul'tativnosti bjudzhetnyh rashodov" // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2004. N 22. St. 2180.
  17. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 29.12.2007 N 1010 "O porjadke sostavlenija proekta federal'nogo bjudzheta i proektov bjudzhetov gosudarstvennyh vnebjudzhetnyh fondov Rossijskoj Federacii na ocherednoj finansovyj god i planovyj period" // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2008. N 4. St. 263.
  18. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 29.12.2007 N 1006 "Ob utverzhdenii Polozhenija o Pravitel'stvennoj komissii po bjudzhetnym proektirovkam na ocherednoj finansovyj god i planovyj period" // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2008. N 3. St. 192.
  19. Organizacija bjudzhetnogo processa: mezhstranovoe sravnenie: Spravochnik: subproekt RFTAP (QCBS) 1.6 "Tehnicheskaja podderzhka realizacii osnovnyh napravlenij povyshenija kachestva upravlenija obshhestvennymi finansami v Rossijskoj Federacii na period 2007 - 2008 godov" / Rossijskaja Federacija; pod obshh. red. A.M. Lavrova i O.K. Jastrebovoj. M.: M-vo finansov Rossijskoj Federacii, 2009.
  20. Potapova O.B. Pravovaja politika Prezidenta Rossijskoj Federacii: problemy teorii i praktiki: Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Krasnodar, 2009.
  21. Pravila razrabotki prognoza social'no-jekonomicheskogo razvitija Rossijskoj Federacii (utv. Postanovleniem Pravitel'stva RF ot 22.07.2009 N 596) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2009. N 30. St. 3833.
  22. Semerdzhjan K.A. Politiko-pravovaja priroda poslanija // Filosofija prava. 2009. N 4.
  23. Transformacija pravovoj roli bjudzheta v uslovijah bjudzhetnoj reformy // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2008. N 3 (8).
  24. Uljukaev A.V. Problemy gosudarstvennoj bjudzhetnoj politiki. M., 2004.
  25. Finansovoe pravo: Ucheb. / Otv. red. Gracheva E.Yu., Tolstopyatenko G.P. M.: PROSPEKT, 2008.
  26. Tszyan V.Sh. Pravovye osnovy byudzhetnoy reformy v Rossiyskoy Federatsii i SShA: sravnitel'no-pravovoy analiz: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2006.
  27. Chigirev V.Yu. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul'tat, i ego realizatsiya v organakh Federal'nogo kaznacheystva: Dis. ... kand. ekon. nauk. Saratov, 2007.
  28. Kotlikoff L.J. Consumption, Consumption Mistakes and Fiscal Policy // American Economic Review. 1988. May.
  29. Meili Niu, Alfred Ho, Jun Ma. Performance-Based Budgeting in China: a Case Study of Guandong. URL: http://www.umac.mo.
  30. Rose A. Results-Oriented Budget Practice in OECD Countries. London: Over-seas Development Institute, 2003.

/"Современное право", 2015, N 10/

В первой части статьи <1> нами был проведен научный анализ финансовой правосубъектности Министерства финансов РФ на начальных стадиях бюджетного процесса до момента окончательного утверждения закона о федеральном бюджете. Был проанализирован комплекс практических проблем реализации бюджетной реформы в России на основе метода сравнительно-правового исследования опыта зарубежных стран. Следует отметить практическую значимость проведения дальнейшего анализа финансовой правосубъектности Министерства в бюджетном процессе, что поможет сформировать представление о системе его полномочий и выявить комплекс проблем и вопросов, требующих решения на современном этапе реформирования.

<1> Окончание. Начало см.: Вожова Е.М. Финансовая правосубъектность Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе // Современное право. 2015. N 9. С. 61 - 69.

Исполнение федерального бюджета. В соответствии со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ исполнение федерального бюджета обеспечивается Правительством РФ, а организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Данным финансовым органом является Министерство финансов РФ (п. 2 Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" [11]). Возложение обязанности по исполнению бюджета непосредственно на орган, составивший его проект, либо подведомственные ему службы или департаменты характерно для многих государств <1>. Это объясняется главным образом тем, что никакой иной орган власти не способен организовать и наиболее четко проследить за выполнением закона о бюджете, чем орган, основной функцией и целью существования которого является подготовка проекта бюджета. Структурно и функционально это правильная расстановка приоритетов. Более того, данный факт можно отнести к совокупности доказательств необходимости выступления либо иного прямого участия представителей Минфина России при рассмотрении проекта федерального бюджета (далее - ПФБ) в Государственной Думе. Таким образом, в данном аспекте Россия не отличается какой-либо спецификой и следует мировой практике.

<1> Организацией исполнения утвержденного закона о бюджете занимается Министерство финансов либо подведомственные ему или аналогичные структуры, например, в следующих государствах: Казахстан, Япония, Эстонская Республика (действует Государственное казначейство как департамент Минфина), Франция (Казначейство как структурное подразделение Минфина), Испания (канцелярия заместителя секретаря по финансам и генеральный директорат казначейства в рамках Министерства финансов), Великобритания (Министерство финансов в лице канцлера Казначейства), США (Казначейство в рамках Минфина), Болгария, Польша, Беларусь, Китай (финансовый отдел Госсовета КНР) [20, с. 420 - 421].

Процесс исполнения бюджета можно рассматривать через призму двух аспектов: юридического и собственно финансового. Юридический аспект заключается в построении системы исполнения бюджета на определенных принципах, стандартах деятельности и обеспечивается соответствующей правовой базой, разрабатываемой главным образом на уровне приказов Минфина России.

Рассмотрим некоторые используемые Минфином России в своей практической деятельности принципы исполнения федерального бюджета (далее - ИФБ) в сравнении с зарубежным опытом. На этих принципах базируется организация бюджетного процесса и ИФБ [5, с. 19 - 31].

В соответствии с принципом единства кассы все собранные доходы поступают на единый счет Министерства финансов в Центральном банке, с которого и производятся все ассигнования в соответствии с законом о бюджете. Аналогичная практика действует в Казахстане, где применяется принцип единого казначейского счета: бюджетные счета открыты в Национальном банке для централизованного осуществления операций и ведения их учета на принципах единства кассы. Применение принципа единства кассы прослеживается при исполнении бюджета в Венгрии, Эстонии, Чили, Франции, США, Канаде, Норвегии, Швеции, ЮАР, Нидерландах. Между тем есть государства, в которых ведение счетов децентрализовано и система исполнения бюджета основана на принципе множественности счетов <1>. Мировая практика подтверждает преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) над децентрализованным <2>.

<1> Так, в Великобритании все доходы центрального Правительства (Консолидированный фонд) учитываются на счете Казначейства в Банке Англии; между тем органы местного самоуправления имеют свои единые счета. В Дании исполнение бюджета осуществляется самими государственными учреждениями, которые держат свои счета в коммерческом банке, ставшем победителем в проводимом Министерством финансов тендере. В Финляндии у министерств и агентств есть свои счета в коммерческом банке, с которым Министерство финансов заключает пятилетний договор на осуществление кассового обслуживания. В Австралии бюджетные счета ведутся в Центральном банке. В Новой Зеландии используется "счет Короны" и счета министерств [17, с. 130, 171, 210].
<2> В качестве основных преимуществ можно назвать: наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства; наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и для федеративного государства - о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты; полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета [5, с. 19 - 31].

С данным принципом непосредственно связан и принцип кассового исполнения бюджета, представляющий собой финансовый аспект системы исполнения бюджета. При этом существует три системы организации кассового исполнения бюджета: казначейская, банковская, смешанная. Так, казначейская система характерна для России, Франции, Испании, Канады, США, Казахстана, Венгрии, Эстонии, Чили. Кассовое исполнение в этих странах возлагается на специальный орган министерства финансов - казначейство и систему казначейских касс. В Японии, Канаде, Болгарии, Беларуси [21, с. 118] кассовое исполнение осуществляет Центральный банк, а в Дании - банк - победитель тендера, проводимого Минфином. В Германии существует смешанная система исполнения бюджета: на уровне федерации кассовое исполнение бюджета осуществляется по банковской системе, а на местном уровне - по казначейской [20, с. 420 - 421]. Выбор системы исполнения бюджета зависит, безусловно, от политических установок и событий, произошедших в конкретном государстве <1>.

<1> Так, в России до 1998 года ИФБ проходило через уполномоченные банки. Однако банки не справились с данной задачей, поскольку использовали бюджетные средства в коммерческих целях, что вызвало в стране кризис неплатежей, задержку выплаты заработной платы и, как результат, уменьшение авторитета государственной власти в глазах обычных граждан [20, с. 84].

В контексте ИФБ интерес вызывает принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ), внедрение которого прямым образом способствует реализации концепции БОР в нашем государстве. Данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Реализация данного принципа в ходе ИФБ заключается, по мнению автора, в предоставлении свободы субъектам бюджетного планирования в определении объемов расходования бюджетных средств в течение установленного периода для достижения поставленных целей, а также в выработке системы стимулов при ИФБ для рационального использования бюджетных средств. Так, в США предоставление свободы получателям бюджетных средств проявляется в том, что остаток неизрасходованных средств не переходит в общий показатель бюджетных полномочий в следующем году или в последующие финансовые годы, в результате чего создаются объективные возможности для "виртуализации" бюджетного процесса. Получатели имеют простор, т.е. стимул для маневра финансовыми средствами при составлении графика распределения бюджетных полномочий по финансовым годам [4, с. 162].

В Российской Федерации по данному направлению также ведется активная работа. Так, для достижения стимулов работы министерств по внедрению БОР на стадии ИФБ с 2004 года проводится эксперимент, суть которого состоит в конкурсном отборе министерств, в наибольшей степени продвинувшихся в практическом использовании новых методов бюджетного планирования и демонстрирующих наиболее высокий уровень финансового менеджмента <1>. Кроме того, в результате внесения изменений в ст. 242 БК РФ добавлен пункт 9 [9], предусматривающий модель свободы получателей бюджетных средств по аналогии с моделью США: остатки средств федерального бюджета, не использованные получателями бюджетных средств, находящиеся на специальных счетах, открытых в соответствии с условиями соглашений с международными финансовыми организациями, не подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета и подлежат использованию ими в текущем финансовом году на те же цели. Однако это не распространяется на остаток денежных средств, находящихся на едином счете бюджета. В США же действует принцип единства кассы, и свобода получателей бюджетных средств распространяется на все случаи. Представляется, что России необходимо работать в данном направлении и дальше в свете реализации программно-целевого финансирования путем анализа опыта других стран.

<1> Таким министерствам и ведомствам (в 2005 году их было 9) оказывается дополнительная финансовая поддержка на реализацию заявленных ими планов реформ [6, с. 34].

Для исполнения бюджета недостаточно принятия закона, его утвердившего. Необходимы дополнительные "рычаги" доведения информации до конечных получателей. Этими "рычагами" является сводная бюджетная роспись и кассовый план <1>. Порядок осуществления работы на основании этих документов и механизм их составления урегулирован на уровне Приказов Минфина России [10; 13]. К нашей системе по данному вопросу и решающей роли в ней Министерства финансов близок опыт Японии, где платежные сметы (на основании которых субъект бюджетного планирования может обратиться в Банк Японии для предоставления ассигнований на его расходы) утверждаются только Министерством финансов Японии [3, с. 132]. В Республике Беларусь исполнение бюджета также осуществляется на основании сводной росписи, именуемой "бюджетная роспись доходов и расходов" [21, с. 117].

<1> Для сравнения: в странах англосаксонской правовой системы санкционирование бюджетных ассигнований и доведение их до получателей осуществляется на уровне финансовых законов (биллей) и входит в ведение не исполнительной ветви власти, а законодательной (парламент). Так, в США Конгресс для одобрения государственных программ принимает санкционирующий акт (authorization act), а также акт об ассигнованиях (appropriation act), который содержит в себе обязательное для Федерального казначейства предписание о выплате определенной суммы из государственного бюджета. В Великобритании эту роль играет билль о финансах, который обобщает их в виде положений обо всех источниках государственных доходов, включая налоги, сборы и пошлины. В Канаде все выплаты из государственного бюджета осуществляются на основании актов Парламента [3, с. 45, 57, 79].

Сводная бюджетная роспись (ст. 217 БК РФ) - документ, с помощью которого осуществляется ИФБ по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Ведется сводная бюджетная роспись главным распорядителем бюджетных средств. С помощью данного документа непосредственно до распорядителей бюджетных средств доводится информация об имеющихся бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств. Сводная бюджетная роспись отражает все изменения, внесенные в закон о бюджете. Однако можно внести изменения в эту роспись и без внесения изменений в закон о бюджете (п. 3 ст. 217 БК РФ), что существенно упрощает ее применение, а бюджетному процессу придает большую гибкость.

Так, в России указанные изменения осуществляются по предложению главного распорядителя бюджетных средств Министерством финансов РФ в строго установленных случаях. Возможность перераспределения бюджетных средств отмечена во многих странах. Но данная процедура строго индивидуальна. Во Франции министерства самостоятельно могут перераспределять средства между статьями программ в процессе исполнения своих бюджетов <1>. Однако для перераспределения бюджетных средств между министерствами и целыми программами необходимо разрешение законодательной власти (одобрение бюджетных комитетов Парламента). Аналогичный порядок одобрения перераспределения бюджетных средств с участием Парламента отмечается в Великобритании, Норвегии, Австралии (по согласованию с Министерством финансов и дерегулирования), ЮАР (по согласованию с Казначейством), Дании (согласование с Министерством финансов и утверждение Комитетом по финансам Парламента), в Гонконге (с одобрения Финансового комитета Законодательного совета по предложению финансового секретаря (министра финансов)) [24, с. 135]. В Финляндии и Эстонии данный вопрос решается на уровне постановлений Правительства, а в Нидерландах согласуется с Минфином.

<1> Аналогично: Финляндия, Швеция, ФРГ, Дания [17, с. 24, 88, 132, 176, 212].

В то же время в основе практического ИФБ по доходам и расходам лежит кассовый план (ст. 217.1 БК РФ), представляющий собой прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Составление и ведение кассового плана осуществляется Федеральным казначейством, т.е. службой, подведомственной Минфину России.

ИФБ проходит по трем основным направлениям: по расходам, по доходам и по источникам финансирования дефицита федерального бюджета. Следует отметить, что большую роль в ИФБ играет бюджетная классификация <1>, коренным образом изменившая свое содержание в ходе перехода Российской Федерации на новую систему среднесрочного планирования. В настоящее время бюджетная классификация применяется к расходам, доходам и источникам финансирования дефицита. Две последних составляющих ранее (до 2007 года) выпадали из бюджетной классификации, что не позволяло построить общую систему, показывающую экономическую сущность операций. Нынешняя бюджетная классификация, предусмотренная отдельной главой БК РФ, практична. Новации, произошедшие в этой сфере исполнения бюджета, приблизили бюджетную классификацию к международным стандартам и позволили провести внедрение свойственных системе БОР принципов управленческого учета: расширения полномочий администраторов бюджетных средств по адаптации классификации и учета к своим нуждам, поэтапного внедрения элементов метода начислений, необходимого для полной оценки стоимости, а значит, и сравнения эффективности бюджетных программ и деятельности органов власти в целом [6, с. 29].

<1> В качестве аналога российской бюджетной классификации можно назвать деятельность Минфина Болгарии по распределению доходов и расходов в соответствии с установленными приоритетами, а также работу Минфина Польши по установлению своим распоряжением классификации доходов и расходов по разделам, главам и параграфам [3, с. 33, 63 - 64].

В соответствии со ст. 236 БК РФ не допускается размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление. Однако данное требование не распространяется на Российскую Федерацию. Таким образом, получается, что в процессе ИФБ в целях повышения эффективности использования бюджетных средств создали систему более эффективного управления поступающими в федеральный бюджет доходами. Организацией данного направления деятельности в рамках ИФБ занимается Минфин России через подведомственную ему службу - Федеральное казначейство [12; 15]. В литературе отмечается, что произошедшие изменения - это положительный момент <1> в практике реформирования ИФБ, позволяющий извлекать дополнительную прибыль <2>. Однако есть и критика этого нововведения, связанная с неудачным опытом размещения денежных средств государства в коммерческих банках в 1990-х годах, а также с отсутствием экономических расчетов с учетом инфляционных процессов в нашем государстве <3>.

<1> Рост объема доходов, полученных за несколько лет с начала использования данного механизма, свидетельствует об эффективном функционировании процедур управления государственными финансами при их размещении на банковских депозитах в кредитных организациях. Так, анализируя показатели по итогам 2008 года, видим, что доходы составили 16224,6 млн рублей, а по прошествии трех лет с фактического начала применения данного механизма (по состоянию на начало июля 2011 года) объем доходов составлял 11239,1 млн рублей. Очевидно, что показатели 2011 года, приведенные на середину бюджетного года, практически равны годовым показателям 2008 года [18, с. 11 - 15].
<2> Обсуждалась данная проблема достаточно давно [25, с. 6].
<3> Очевидно одно: инфляционные риски возрастают. Получается, что в годы последовательного снижения инфляции (1999 - 2006 годы) действовал запрет на размещение бюджетных средств на банковских депозитах, а как только с 2007 года инфляция начала расти, стали предприниматься практические меры по реализации этого явно проинфляционного мероприятия. Таким образом, своевременность размещения бюджетных средств на банковских депозитах вызывает большие сомнения [7].

Анализ ИФБ показывает, что финансовая правосубъектность Минфина России не ограничивается только организацией этой стадии: ведется обширная нормотворческая деятельность на уровне приказов.

Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Данная стадия бюджетного процесса является новацией бюджетного законодательства, применяющейся с 1 января 2008 г.

Ее введение позволило ликвидировать имевшийся ранее недостаток, когда существовал определенный временной разрыв между составлением и рассмотрением отчетности об исполнении. Например, отчет об исполнении федерального бюджета за 2004 год рассматривался Государственной Думой в марте - апреле 2006 года, когда его актуальность была уже потеряна. Между тем бюджетная отчетность содержит огромный массив крайне ценной для бюджетного планирования информации, необходимой для принятия решений в следующем бюджетном цикле [22, с. 113 - 114].

В целом на данной стадии в свете концепции БОР осуществляется сопоставление результатов исполнения федерального бюджета с показателями, утвержденными на стадии их рассмотрения. Главной целью данной стадии является придание федеральному бюджету статуса исполненного или неисполненного. В этих целях составляется отчет об исполнении федерального бюджета [14] (далее - ОИФБ).

ОИФБ является составной частью бюджетной отчетности Российской Федерации (п. 3 ст. 264.1 БК РФ). Минфином России установлены единая методология и стандарты бюджетного учета и отчетности на основе метода начислений. Применение данного метода бухгалтерского учета характерно для стран, перешедших на новую систему программно-целевого бюджетного планирования. Метод начислений широко применяется в Швеции (с 1995 года [2, с. 42 - 49]), Эстонии, Чили, Франции, Великобритании, Дании, Финляндии, Австралии, Новой Зеландии, ЮАР <1>.

<1> Новая Зеландия начала применять его раньше всех - с 1991 года [17, с. 54, 89, 132, 178, 214].

Сущность данного метода заключается в том, что абсолютно все экономические отношения, имеющие место между учреждением/органом власти и внешней средой, отражаются в учете, причем в тот период, к которому они относятся. Таким образом, достигается реальное отражение затрат на деятельность бюджетного учреждения и появляется реальная возможность оценки ее эффективности. Учету подлежат все активы государства, включая налоговые и таможенные платежи, землю, недра, иные непроизводственные активы и т.д. При этом государственные учреждения и органы власти, являющиеся одновременно потребителями средств бюджета в процессе своей деятельности и органами, администрирующими определенные виды доходов или операций, отражают в своем учете все операции как по собственному содержанию, так и по исполнению ими государственных функций в едином балансе. Поэтому есть реальная возможность сопоставить достигнутые государственными учреждениями показатели с полными затратами на их содержание и определить на этой основе приоритеты между разными сферами деятельности сектора государственного управления.

Немаловажным фактором, обеспечивающим переход на систему БОР, является доступность и гласность бюджетной отчетности как для органов власти, так и для обычных граждан. В зарубежных государствах это достигается путем опубликования и размещения в сети Интернет даже ежемесячных отчетов обычных получателей бюджетных средств <1>. В России ведется работа по данному направлению (ст. 241.2 БК РФ): создается система "Электронный бюджет", которая позволит в режиме реального времени сделать доступными электронные данные бюджетной отчетности всем заинтересованным пользователям, а не только органам государственной власти [1; 10].

<1> Данная практика повсеместно действует, например, в США, Австралии, Венгрии, Франции, Канаде, Финляндии, Норвегии, Новой Зеландии, ЮАР [17, с. 54, 89, 132, 178, 214].

ОИФБ России является ежеквартальным и составляется распорядителями и получателями бюджетных средств для передачи данных главному распорядителю и составления ОИБ и бюджетной отчетности федерального значения Казначейством России. В свою очередь, на основе поступившей сводной годовой бюджетной отчетности из Федерального казначейства Минфин России готовит окончательный вариант годовой бюджетной отчетности, который Правительство РФ вместе с проектом закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год направляет в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату РФ (для подготовки соответствующего заключения парламенту). Таким образом, система сбора бюджетной отчетности и ОИФБ достаточно отлажена.

На этапе рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении федерального бюджета, по результатам которого Государственная Дума отклоняет либо принимает федеральный закон об исполнении федерального бюджета, в обязательном порядке выступает с докладом министр финансов. Министр финансов в данном случае выступает с докладом не только как представитель своего ведомства, но и как представитель Правительства РФ - субъекта законодательной инициативы. Законодательство Российской Федерации не устанавливает каких-либо строгих форм составления доклада министра финансов при рассмотрении Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета. Однако доклад министра финансов по вопросу рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета составляется, как правило, с учетом данных бюджетной отчетности. В целом доклад министра финансов заключается в оглашении во время выступления на заседании Государственной Думы основных показателей исполнения бюджета государства, основных направлений и движений бюджетных средств, информации об эффективности и целесообразности их использования, а также о факторах и причинах, послуживших основанием для формирования подобного процесса исполнения федерального бюджета.

Проведенный анализ финансовой правосубъектности Минфина России показывает, что его полномочия в сфере бюджетного регулирования достаточно обширны: от нормативно-правового регулирования до непосредственной реализации предоставленных полномочий (составление ПФБ, организация ИФБ, составление годовой бюджетной отчетности). Бюджетный процесс в целях раскрытия финансовой компетенции данного органа власти выбран не случайно, а с учетом введения огромного количества позитивных изменений в рамках проводимой в России бюджетной реформы сквозь призму концепции бюджетирования, ориентированного на результат, имеющей широкое применение во многих государствах и получившей международное признание.

Между тем реформа бюджетного процесса и, соответственно, финансовой компетенции Минфина России продолжается <1>. Как показывает международный опыт, реформирование бюджетного процесса в соответствии с принципами среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, усиливает необходимость сосредоточения функций по экономическому прогнозированию, стратегическому планированию, составлению годового бюджета, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов, методологии формирования, отбору и мониторингу бюджетных целевых программ, управлению инвестициями в одном (сводном) органе исполнительной власти. В качестве такого органа власти в большинстве развитых стран мира выступает министерство финансов (аналог в англосаксонских странах - казначейство) [6, с. 36].

<1> Так, Президент РФ В. Путин в своем Бюджетном послании Федеральному собранию от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" указал направления реформирования путем выявления многих нерешенных проблем в этой сфере: "Отсутствует четкая система оценки эффективности бюджетных расходов. Государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу. Многие программы рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источники которого не обозначены... Не решена задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию, не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия, в рамках которой должны быть определены предельные объемы расходов на реализацию каждой из государственных программ в увязке с прогнозом основных бюджетных параметров" [8].

В свою очередь, российский опыт показывает, что одним из препятствий для проведения реформы бюджетного процесса является наличие двух сводных органов - Минфина России и Минэкономразвития России - с частично пересекающимися (дублирующими), частично конкурирующими полномочиями и функциями [6, с. 36]. Данному положению дел есть достаточно простое объяснение: так сложилось исторически. В централизованно планируемой экономике один "сводный" орган - Госплан - занимался натуральными потоками и балансами, другой - Минфин - их финансовым отражением. В рыночной экономике в таком разделении необходимости нет. Однако бывший Госплан оказался востребованным, поскольку финансовые органы в свое время оказались не готовыми к выработке и реализации стратегии экономических реформ и экономическому регулированию [23, с. 102].

Пересечение функций финансового и экономического органов - очевидный факт. Так, Минфин России занимается разработкой основных направлений бюджетной и налоговой политики, прогнозом бюджетных доходов, а Минэкономразвития - подготовкой социально-экономического развития России; Минфин заведует сферой межбюджетных отношений, а Минэкономразвития - региональным (муниципальным) развитием и т.д. Если обратиться к опыту зарубежных стран, то можно выделить три вида существования и взаимодействия финансового и экономического органа. В первой, самой малочисленной группе существует министерство финансов и министерство экономики в нашем понимании <1>. В странах второй группы формально также имеются Минфин и Минэкономики, но фактически лишь одно из этих министерств является сводным финансово-экономическим органом <2>. Третья группа - самая многочисленная - представлена развитыми странами, отражающими наиболее общую закономерность по данному аспекту. В этих странах единолично финансовый орган выполняет сводные финансово-экономические функции, включая прогнозирование и выработку экономической политики. Как правило, он называется министерством либо департаментом финансов (США) либо казначейством (Великобритания, Канада).

<1> Но даже в этой группе Россия - исключение, поскольку министерства финансов других стран имеют более развитые функции экономического анализа и прогнозирования. Например, в Украине прогноз экономического развития составляется Минфином, а не Минэкономики [23, с. 105].
<2> Как правило, это Минфин, в то время как Минэкономики в основном занимается микроэкономикой - регулированием рынков, торговли, предпринимательства, инноваций и т.д., являясь "линейным" министерством. Казахстан - исключение: сводный орган - Минэкономики, а Минфин является "линейным" министерством в сфере исполнения бюджета (казначейство в нашем представлении) [23, с. 105].

Следует отметить, что в условиях внедрения в российский бюджетный процесс среднесрочного БОР тенденция к объединению Минфина и Минэкономразвития России будет усиливаться [23, с. 106]. Во-первых, резко повышается значимость прогноза социально-экономического развития: в новых условиях нужен полноценный прогноз на три года. Во-вторых, переход к программно-целевому бюджетированию требует планирования всех расходов из единого центра, только так они дадут ожидаемый результат. В-третьих, в связи с расширением самостоятельности министерств и ведомств им требуется для удобства исполнения бюджетных полномочий работа по доходам и по программам с единым сводным органом, задающим общую методологию и контролирующим общий объем ресурсов и их распределение между заданными целями [23, с. 107].

Тем не менее не стоит проводить необдуманные реорганизации финансово-экономического блока исполнительной власти. Большинство недостатков нынешней системы можно на первых порах нивелировать путем внедрения четких регламентов взаимодействия, путем создания межведомственных координационных органов, в которых на практике бы возникали новые технологии принятия и реализации решений. Однако заблаговременно проработать несколько вариантов реформирования все-таки следует. В литературе предлагается минимум пять вариантов такого реформирования [23, с. 107 - 108].

Первый (наименее болезненный) вариант - передать функции по экономическому прогнозированию и выработке экономической стратегии, как это сделано в странах с переходной экономикой, финансовому органу. Экономическому же органу могут быть переданы все функции по регулированию финансовых рынков, финансам предприятий и отраслей. Второй вариант (радикальный) - слияние двух ведомств. Однако есть риск того, что новый орган окажется перегруженным несвойственными ему "линейными" функциями, которые в рамках двух следующих вариантов можно было бы выделить в отдельное министерство (департамент) - либо по экономическим вопросам, как в США (третий вариант), либо по исполнению бюджета и финансовому контролю, по бюджету - как в Казахстане и Франции (четвертый вариант). Наконец, вместо двух органов можно сделать три, но более компактных: один - сводный финансово-экономический и два "линейных" (пятый вариант).

Каждый из предложенных вариантов имеет свои достоинства и недостатки, и важно их заранее сформулировать применительно к конкретным условиям. До определенных пределов реформа может продолжаться, однако рано или поздно эта проблема потребует решения. И чем раньше начнется ее публичное обсуждение, тем более взвешенным и обоснованным окажется это решение.

Список литературы

  1. Антропова Т.Ю. Электронный бюджет: без бумаг быстрее и проще // Руководитель бюджетной организации. 2012. N 5.
  2. Будагова Н.В. Управление ликвидностью и эффективностью в государственном секторе: российская и шведская модели // Международный бухгалтерский учет. 2012. N 47.
  3. Бюджетный процесс в зарубежных государствах / Н.М. Касаткина, Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский [и др.]; отв. ред. И.Г. Тимошенко. М., 1996.
  4. Веремеева О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
  5. Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. 2012. N 4.
  6. Лавров А.М. Логика бюджетных реформ: многоуровневая оптимальная децентрализация управления общественными финансами // Бюджетный процесс и роль органов федерального казначейства как его участника. Проблемы и перспективы развития: сб. материалов науч.-практ. семинара. Хабаровск, 2004.
  7. Николаев И.А. Размещение средств федерального бюджета на банковских депозитах: противоречивые перспективы // Финансовые и бухгалтерские консультации. 2008. N 5. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  8. О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 // Солидарность. 19 - 26.06.2013. N 23.
  9. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса: Федер. закон от 07.05.2013 N 104-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  10. О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет": распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 N 1275-р (ред. от 30.06.2015) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  11. О Министерстве финансов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 329 (ред. от 25.07.2015) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  12. О порядке размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах: Постановление Правительства РФ от 24.12.2011 N 1121 // Собрание законодательства РФ. 2012. N 1. Ст. 161.
  13. О Порядке составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году: Приказ Министерства финансов РФ от 27.11.2007 N 120н (ред. от 04.05.2010) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  14. Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: Приказ Министерства финансов РФ от 28.12.2010 N 191н (ред. от 26.08.2015) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  15. Об утверждении Порядка работы по размещению средств федерального бюджета на банковских депозитах: Приказ Казначейства России от 20.03.2012 N 3н (ред. от 08.09.2014) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  16. Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета): Приказ Министерства финансов РФ от 23.11.2011 N 159н (ред. от 28.05.2015) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  17. Организация бюджетного процесса: межстрановое сравнение: справочник: субпроект RFTAP (QCBS) 1.6 "Техническая поддержка реализации основных направлений повышения качества управления общественными финансами в Российской Федерации на период 2007 - 2008 годов" / под общ. ред. А.М. Лаврова и О.К. Ястребовой. М., 2009.
  18. Панкратова В.И. Организационно-правовые основы единого казначейского счета федерального бюджета // Реформы и право. 2011. N 4.
  19. Саттарова А.А. Информационное обеспечение финансово-правовых отношений // Финансовое право. 2012. N 7.
  20. Финансовое право: учеб. / отв. ред. Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П. М., 2008.
  21. Ханкевич Л.А. Финансовое право Республики Беларусь: практ. пособие. Минск, 2000.
  22. Цзян В.Ш. Правовые основы бюджетной реформы в Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
  23. Чернышова Е.С. Взаимодействие и разграничение управленческих функций финансовых и экономических органов // Бюджетный процесс и роль органов федерального казначейства как его участника. Проблемы и перспективы развития: сб. материалов науч.-практ. семинара. Хабаровск, 2004.
  24. Шепенко Р.А. Налоговое право Гонконга. М., 2012.
  25. Яковлев Д.И. Проблемы правового регулирования исполнения федерального бюджета // Финансовое право. 2006. N 4.

References

  1. Antropova T.Iu. Elektronnyi biudzhet: bez bumag bystree i proshche // Rukovoditel' biudzhetnoi organizatsii. 2012. N 5.
  2. Budagova N.V. Upravlenie likvidnost'iu i effektivnost'iu v gosudarstvennom sektore: rossiiskaia i shvedskaia modeli // Mezhdunarodnyi bukhgalterskii uchet. 2012. N 47.
  3. Biudzhetnyi protsess v zarubezhnykh gosudarstvakh / N.M. Kasatkina, D.A. Kovachev, V.I. Lafitskii [i dr.]; otv. red. I.G. Timoshenko. M., 1996.
  4. Veremeeva O.V. Biudzhetnyi protsess v Rossiiskoi Federatsii i Soedinennykh Shtatakh Ameriki: sravnitel'no-pravovoe issledovanie: dis. ... kand. iurid. nauk. M., 2012.
  5. Komiagin D.L. Sistema printsipov biudzhetnogo prava: rossiiskoe zakonodatel'stvo i nauchnaia doktrina // Reformy i pravo. 2012. N 4.
  6. Lavrov A.M. Logika biudzhetnykh reform: mnogourovnevaia optimal'naia detsentralizatsiia upravleniia obshchestvennymi finansami. Biudzhetnyi protsess i rol' organov federal'nogo kaznacheistva kak ego uchastnika. Problemy i perspektivy razvitiia: sb. materialov nauch.-prakt. seminara. Khabarovsk, 2004.
  7. Nikolaev I.A. Razmeshchenie sredstv federal'nogo biudzheta na bankovskikh depozitakh: protivorechivye perspektivy // Finansovye i bukhgalterskie konsul'tatsii. 2008. N 5. Dostup iz SPS "Konsul'tantPlius".
  8. O biudzhetnoi politike v 2014 - 2016 godakh: biudzhetnoe poslanie Prezidenta RF Federal'nomu sobraniiu ot 13.06.2013 // Solidarnost'. 19 - 26.06.2013. N 23.
  9. O vnesenii izmenenii v Biudzhetnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii v sviazi s sovershenstvovaniem biudzhetnogo protsessa: Feder. zakon ot 07.05.2013 N 104-FZ (red. ot 31.12.2014) // Dostup iz SPS "Konsul'tantPlius".
  10. O Kontseptsii sozdaniia i razvitiia gosudarstvennoi integrirovannoi informatsionnoi sistemy upravleniia obshchestvennymi finansami "Elektronnyi biudzhet": rasporiazhenie Pravitel'stva RF ot 20.07.2011 N 1275-r (red. ot 30.06.2015) // Dostup iz SPS "Konsul'tantPlius".
  11. O Ministerstve finansov Rossiiskoi Federatsii: postanovlenie Pravitel'stva RF N 329 ot 30.06.2004 (red. ot 25.07.2015) // Dostup iz SPS "Konsul'tantPlius".
  12. O poriadke razmeshcheniia sredstv federal'nogo biudzheta na bankovskikh depozitakh: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 24.12.2011 N 1121 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2012. N 1. St. 161.
  13. O poriadke sostavleniia i vedeniia kassovogo plana ispolneniia federal'nogo biudzheta v tekushchem finansovom godu: prikaz Ministerstva finansov RF ot 27.11.2007 N 120n (red. ot 04.05.2010) // Dostup iz SPS "Konsul'tantPlius".
  14. Ob utverzhdenii Instruktsii o poriadke sostavleniia i predstavleniia godovoi, kvartal'noi i mesiachnoi otchetnosti ob ispolnenii biudzhetov biudzhetnoi sistemy Rossiiskoi Federatsii: prikaz Ministerstva finansov RF ot 28.12.2010 N 191n (red. ot 26.08.2015) // Dostup iz SPS "Konsul'tantPlius".
  15. Ob utverzhdenii Poriadka raboty po razmeshcheniiu sredstv federal'nogo biudzheta na bankovskikh depozitakh: prikaz Kaznacheistva Rossii ot 20.03.2012 N 3n (red. ot 08.09.2014) // Dostup iz SPS "Konsul'tantPlius".
  16. Ob utverzhdenii Poriadka sostavleniia i vedeniia svodnoi biudzhetnoi rospisi federal'nogo biudzheta i biudzhetnykh rospisei glavnykh rasporiaditelei sredstv federal'nogo biudzheta (glavnykh administratorov istochnikov finansirovaniia defitsita federal'nogo biudzheta): prikaz Ministerstva finansov RF ot 23.11.2011 N 159n (red. ot 28.05.2015) // Dostup iz SPS "Konsul'tantPlius".
  17. Organizatsiia biudzhetnogo protsessa: mezhstranovoe sravnenie: spravochnik: subproekt RFTAP (QCBS) 1.6 "Tekhnicheskaia podderzhka realizatsii osnovnykh napravlenii povysheniia kachestva upravleniia obshchestvennymi finansami v Rossiiskoi Federatsii na period 2007 - 2008 godov" / pod obshch. red. A.M. Lavrova i O.K. Iastrebovoi. M, 2009.
  18. Pankratova V.I. Organizatsionno-pravovye osnovy edinogo kaznacheiskogo scheta federal'nogo biudzheta // Reformy i pravo. 2011. N 4.
  19. Sattarova A.A. Informatsionnoe obespechenie finansovo-pravovykh otnoshenii // Finansovoe pravo. 2012. N 7.
  20. Finansovoe pravo: ucheb. / otv. red. Gracheva E.Iu., Tolstopiatenko G.P. M., 2008.
  21. Khankevich L.A. Finansovoe pravo Respubliki Belarus': prakt. posobie. Minsk, 2000.
  22. Tszian V.Sh. Pravovye osnovy biudzhetnoi reformy v Rossiiskoi Federatsii i SShA: sravnitel'no-pravovoi analiz: dis. ... kand. iurid. nauk. M., 2006.
  23. Chernyshova E.S. Vzaimodeistvie i razgranichenie upravlencheskikh funktsii finansovykh i ekonomicheskikh organov // Biudzhetnyi protsess i rol' organov federal'nogo kaznacheistva kak ego uchastnika. Problemy i perspektivy razvitiia: sb. materialov nauch.-prakt. seminara. Khabarovsk, 2004.
  24. Shepenko R.A. Nalogovoe pravo Gonkonga. M., 2012.
  25. Iakovlev D.I. Problemy pravovogo regulirovaniia ispolneniia federal'nogo biudzheta // Finansovoe pravo. 2006. N 4.