Мудрый Юрист

Сроки назначения административных наказаний по законодательству об административных правонарушениях: сравнительно-правовое исследование

Самбор Николай Анатольевич, старший инспектор штаба (на правах сектора) Прилукского городского отдела Управления МВД Украины в Черниговской области, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются нормы законодательства Украины, Российской Федерации, Республики Молдова и Кыргызской Республики в сфере установления сроков наложения административного взыскания и вынесения постановления по делу об административном правонарушении, в частности, в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения. На основании проведенного исследования предлагаются пути оптимизации и усовершенствования действующего законодательства, а также привлечение опыта законодательного регулирования срока наложения административного взыскания и вынесения постановления по делу об административном правонарушении при принятии нового кодифицированного акта об административных правонарушениях.

Ключевые слова: административно-деликтное право, законодательство об административных правонарушениях, срок наложения административного взыскания, срок вынесения постановления по делу об административном правонарушении.

Terms of Awarding Administrative Penalties under Laws on Administrative Offenses: Comparative Law Research

N.A. Sambor

Sambor Nikolay A., Senior Inspector of the Office (as Sector) of Priluki City Department of the Directorate of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine in the Chernigov Region, Candidate of Legal Sciences.

The article deals with rules of law in Ukraine, the Russian Federation, the Republic of Moldova and the Kyrgyz Republic in the scheduling of administrative penalties and a ruling in a case concerning an administrative offense, particularly in the case of refusal to initiate criminal proceedings or the criminal case, but if the action facial signs of administrative violation. Based on this study suggests ways to optimize and improve current legislation, as well as engaging experience legislative regulation period of administrative penalties and a ruling in a case concerning an administrative offense when a new codified act on administrative offenses.

Key words: administrative-delikti law, legislation on administrative offenses, administrative penalties rows, row a ruling in a case concerning an administrative offense.

Право как универсальный регулятор сформировано, существует и развивается, преследуя определенные цели, а именно унификацию поведения субъектов отношений, а также развитие почвы для реализации в равной мере прав и свобод участников правоотношений. Нормы права призваны урегулировать взаимосвязи между субъектами отношений. При этом эффективность действия нормы права обусловливается применением ее предписаний в реальных общественных отношениях. Нередко одним из насущных вопросов, связанных с реализацией норм права, выступают сроки реализации тех или иных норм права.

В свою очередь, правоприменительная практика позволяет выявить ряд пробелов, а также противоречий, связанных с применением норм позитивного права к урегулированию казуистических отношений. Безусловно, право, как и общественные отношения, характеризуется многогранностью, связанной с вариативностью поведения человека в тех или иных условиях. Вследствие этого юридические нормы показывают или свою универсальность, что является одним из важнейших признаков права, или же проявляют "слабые места" таких норм позитивного права, свидетельствующие о несостоятельности указанной нормы адекватно регулировать деяния субъектов правоотношений. Проявление последнего указывает на необходимость поиска путей усовершенствования законодательства. Этой проблемой грешит и законодательство об административных правонарушениях. Как свидетельствует правоприменительная практика правоохранительных органов, одним из проблематичных вопросов в отрасли законодательства об административных правонарушениях есть вопрос сроков применения административного взыскания.

Конечно, вопросам совершенствования законодательства об административных правонарушениях уделяется значительное внимание, о чем свидетельствуют и диссертационные исследования проблем административно-деликтного права и законодательства, а также научные публикации по указанной проблематике. В большинстве своем подобные исследования посвящены отдельным вопросам привлечения к административной ответственности за совершение определенного вида правонарушений, которые не позволяют решить вопросы общетеоретического и прикладного характера, связанные с применением мер административного принуждения за совершение административных правонарушений.

Не остались указанные проблемы без внимания и юристов-ученых. Особое внимание хотелось бы оказать работам ученых-административистов В. Аверьянова, Д. Бахраха, А. Дугенца, Т. Коломоец, А. Шергина, которые заложили фундамент решения актуальных проблем законодательства об административных правонарушениях.

К сожалению, в юридической литературе недостаточно внимания уделяется теоретическому обоснованию процессуальных вопросов наложения административного взыскания и привлечения к административной ответственности внесудебным способом.

Одним из таких актуальных вопросов, связанных с применением мер государственного принуждения в виде административных взысканий, а также привлечения лиц к административной ответственности, который остается без надлежащего научного обоснования, является вопрос сроков наложения административного взыскания и привлечения к административной ответственности, как следствие, юридическая практика по данным вопросам имеет существенные проблемы, связанные с законностью применения мер административного принуждения, обеспечением прав, свобод и интересов граждан. К сожалению, освещению указанных вопросов на страницах специализированных юридических журналов, в юридической литературе уделяется незначительное внимание. При этом, как правило, констатируется юридический факт и игнорируется то, что механизм правового урегулирования отношений фактически нивелируется, поскольку имеют место существенные пробелы в нормативно-правовом материале по этому вопросу. Ко всему вышеуказанному следует отметить, что сроки совершения тех или иных действий, бездействия играют огромную роль в механизме реализации норм права в фактических правоотношениях.

Исходя из вышеуказанного целью данной статьи стало исследование нормативно-правового материала, который содержит нормы, регулирующие сроки наложения административного взыскания и вынесения постановления по делу об административном правонарушении, сравнительно-правовой анализ норм законодательства об административных правонарушениях постсоветских стран.

Для проведения исследования обратимся к нормам законодательства об административных правонарушениях Украины, Российской Федерации, Республики Молдова и Кыргызской Республики. Озвученные государства принадлежат к одной правовой семье, имеют сходную исходную правовую базу, которую они получили в наследие от СССР. Тем не менее, имея одинаковую отправную точку, каждое из указанных государств имеет свой путь развития системы законодательства, в т.ч. и законодательства об административных правонарушениях. Нормы национального законодательства об административных правонарушениях имеют свою ценность для общества и построения правового государства. Рассмотрим нормы национальных законодательных актов, которыми регулируются вопросы, связанные со сроками наложения административного взыскания и привлечения к административной ответственности.

Согласно ч. 2 ст. 30 Кодекса Республики Молдова о правонарушениях (далее - КРМоП) общий срок давности привлечения к ответственности за правонарушение составляет три месяца. Срок давности исчисляется со дня совершения правонарушения, констатируется в ч. 3 ст. 30 КРМоП. Часть 2 ст. 396 КРМоП указывает на то обстоятельство, что в случае отказа в начале уголовного преследования, прекращения уголовного преследования по причине признания деяния правонарушением, а также в случае освобождения от уголовной ответственности с привлечением к ответственности за правонарушение прокурор распоряжается о возбуждении производства о правонарушении и либо рассматривает дело в пределах своей компетенции, либо передает собранные материалы согласно компетенции на рассмотрение иному органу.

В то же время ч. 3 ст. 446 КРМоП указывает на то, что протокол не составляется в случае вынесения прокурором постановления об отказе в начале уголовного преследования, о прекращении уголовного преследования по причине признания деяния правонарушением, а также об освобождении лица от уголовной ответственности с привлечением его к ответственности за правонарушение. В этих случаях вместо составления протокола прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства о правонарушении.

Особенностью КРМоП является то, что нормы данного Кодекса опираются на нормы уголовного и уголовно-процессуального законодательства Республики Молдова, о чем свидетельствуют бланкетные и отсылочные нормы КРМоП. Также особенностью КРМоП является и то, что его нормы вообще не содержат положений о сроках привлечения лица к административной ответственности за совершение правонарушения в случае отказа в начале уголовного преследования, прекращения уголовного преследования по причине признания деяния правонарушением. В то же время в КРМоП не включены нормы о том, что деяние может признаваться правонарушением не только в результате расследования, проводимого в рамках КРМоП, но и по результатам производства в рамках уголовно-процессуального расследования. Кроме того, нормы КРМоП при регулировании процессуальных правоотношений, связанных с доказыванием состава правонарушения, субсидиарно используют нормы Уголовно-процессуального кодекса Республики Молдова, свидетельством этого служат положения ч. 6 ст. 382, ч. 6 ст. 384, ч. 7 ст. 425, ч. 8 ст. 429, ч. 3, 4, 4.1 ст. 431, п. "с" ч. 2 ст. 446 КРМоП.

Несмотря ни на что, нормами КРМоП остается неурегулированным вопрос, связанный со сроками привлечения к ответственности за правонарушение после принятия решения об отказе в начале уголовного преследования или о прекращении уголовного преследования. Ведь решение об отказе в начале уголовного преследования или о прекращении уголовного преследования обосновывается на результатах проведения расследования или доследственной проверки, что влечет за собой истечение определенного срока, который затрачивается на производство таких процессуальных действий. Как результат может иметь место истечение срока, указанного в ч. 2 ст. 30 КРМоП, что позволит правонарушителю избежать наказания.

Обратив внимание на опыт законодательного регулирования указанного вопроса в Кыргызской Республике, увидим, что ч. 1 ст. 46 Кодекса Кыргызской Республики об административной ответственности (далее - ККРоАО) гласит о том, что административное взыскание может быть применено к гражданам и должностным лицам не позднее шести месяцев со дня совершения административного правонарушения; при длящемся правонарушении - не позднее шести месяцев со дня его обнаружения; к предприятиям, учреждениям и организациям, а также к лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, - не позднее одного года со дня обнаружения административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных ст. 46 ККРоАО.

Таким образом, законодательно устанавливается граничный срок применения административного взыскания. В то же время, на наш взгляд, следует помнить о том, что применение административного взыскания и наложение административного взыскания - это две абсолютно разные категории, хотя и тесно взаимосвязанные. Применению взыскания к лицу, совершившему административное правонарушение, должно предшествовать наложение такого взыскания, т.е. наличие процессуального решения уполномоченного органа или должностного лица о необходимости применения определенного вида административного взыскания и его размера к виновному в совершении административного правонарушения лицу. Фактически применением мер административного взыскания завершается процесс производства по делу об административном правонарушении, тогда как наложение административного взыскания только индивидуализирует административную ответственность. Исходя из вышеуказанного можно сделать вывод о том, что ККРоАО формально юридически констатирует то, что лицо не может претерпеть административное взыскание по истечению сроков, указанных в ст. 46 ККРоАО, независимо от того, вынесено ли в указанные сроки постановление о наложении административного взыскания или нет.

Часть 3 ст. 46 ККРоАО содержит норму о том, что в случае отказа в возбуждении уголовного дела либо прекращения уголовного дела при наличии в действиях правонарушителя признаков административного правонарушения административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении.

Таким образом, нормы ч. 1 и ч. 3 ст. 46 ККРоАО в целом имеют прямую взаимосвязь с самим названием данного Кодекса, а именно то, что Кодекс именуется Кодексом об административной ответственности, а не об административных правонарушениях. На наш взгляд, это подчеркивает уклон норм данного Кодекса и его цель - привлечение к административной ответственности. Вследствие этого считаем, что и определение сроков привлечения к административной ответственности, а не сроков составления протокола об административном правонарушении соответствует задачам ККРоАО.

Позитивным достижением ККРоАО является норма, содержащаяся в ч. 5 ст. 46 ККРоАО, которая указывает на то, что исчисление срока применения административного взыскания прерывается, если лицо, совершившее правонарушение, умышленно скрывается либо в отношении него не исполнено административное взыскание. Исчисление срока в этих случаях начинается с момента обнаружения лица, совершившего правонарушение. К сожалению, нормы Кодекса Украины об административных правонарушениях не содержат положений о возможности прерывания срока привлечения к административной ответственности в том случае, когда виновное лицо уклоняется от составления протокола об административном правонарушении и производства иных процессуальных действий, связанных с привлечением лица к административной ответственности.

Подводя черту в исследовании предмета анализа в нормах ККРоАО, следует отметить, что срок наложения административного взыскания весьма велик (в сравнении с иными законодательными актами, исследуемыми нами) и составляет шесть месяцев. На наш взгляд, такой срок вполне позволяет, даже в рамках уголовного производства, установить отсутствие в деянии состава уголовного правонарушения (преступления) и принять решение о наложении на виновное лицо административного взыскания за совершенное им административное правонарушение.

Обратимся к нормам позитивного права об административных правонарушениях Российской Федерации. Кодифицированным актом в данной отрасли выступает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Часть 1 ст. 4.5 КоАП РФ содержит положения, гласящие о том, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, патентного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, предусмотренных ст. 12.8, 12.24, 12.26, ч. 3 ст. 12.27 КоАП РФ), об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о государственном регулировании цен (тарифов), о естественных монополиях, об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, о рекламе, об электроэнергетике, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг, страхового законодательства, законодательства о клиринговой деятельности, об организованных торгах, об инвестиционных фондах, о негосударственных пенсионных фондах, законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, а также за нарушение иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в т.ч. иностранных работников), законодательства о несостоятельности (банкротстве), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, об организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, о пожарной безопасности, о промышленной безопасности, о безопасности гидротехнических сооружений, о градостроительной деятельности, о техническом регулировании, о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, об исполнительном производстве по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС (далее - Таможенный союз) и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле, за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции - по истечении шести лет со дня совершения административного правонарушения.

Как можно увидеть, указанная норма устанавливает сроки вынесения постановления об административном правонарушении. Проводя параллель с нормами ККРоАО, можно увидеть, что нормы КоАП РФ переносят акценты на сроки вынесения постановления по делу об административном правонарушении, тогда как нормы ККРоАО акцентируют внимание именно на сроках применения административного взыскания. На первый взгляд, вышеупомянутые нормы не имеют принципиального значения, но, безусловно, по общим правилам применение административного взыскания невозможно без вынесения постановления по делу об административном правонарушении. В то же время применение административного взыскания - это применение к виновному лицу мер государственного принуждения, которые должно претерпеть лицо в качестве наказания за совершенное правонарушение, тогда как постановление - это лишь процессуально оформленное решение об избрании соответствующего вида административного взыскания и его меры, которые будут в перспективе применены к виновному лицу. Таким образом, согласно ККРоАО только на протяжении шести месяцев возможно исполнение наказания, тогда как нормы КоАП РФ обращают взор не на исполнение, а на принятие решения о применении мер государственного принуждения.

Часть 4 ст. 4.5 КоАП РФ указывает на то, что в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные частью 1 ст. 4.5 КоАП РФ, начинают исчисляться со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении - со дня его обнаружения). На основании анализа норм, изложенных в ч. 1 и ч. 4 ст. 4.5 КоАП РФ, можно сделать вывод о том, что указанные нормы сочетаются как общее (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ) и частное (ч. 4 ст. 4.5 КоАП РФ), при этом общее правило никоим образом не нарушается исключением, заложенным в ч. 4 ст. 4.5 КоАП РФ, т.е. даже в случае принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения в отношении такого лица лишь на протяжении двух месяцев может быть вынесено постановление по делу об административном правонарушении (или же в иной срок, как это предусмотрено в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). При этом срок, указанный в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, никоим образом не может быть продлен, что свидетельствует об обеспечении прав, свобод и интересов личности в случае совершения процессуальных ошибок со стороны уполномоченных органов или их должностных лиц, которые наделены полномочиями по определению преступлений и правонарушений, а также вынесения постановлений по делам об административных правонарушениях.

Правила ч. 4 ст. 4.5 КоАП РФ подлежат применению, поскольку: 1) против лица (совершившего административное правонарушение) было возбуждено уголовное дело, но впоследствии его прекратили (по любому из обстоятельств, предусмотренных в нормах УПК); 2) в возбуждении уголовного дела было отказано в порядке, предусмотренном нормами УПК. В соответствии с ними сроки давности (как общие, так и специальные) привлечения к административной ответственности исчисляются начиная со дня принятия постановления: об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела; о прекращении уголовного дела, уголовного преследования; о прекращении уголовного дела, уголовного преследования в связи с отказом государственного обвинителя от обвинения. Все указанные постановления должны соответствовать (по содержанию и форме) приложениям к УПК.

В соответствии с п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности. Проверяя соблюдение срока давности привлечения к административной ответственности, необходимо учитывать, что КоАП РФ предусматривает единственный случай приостановления течения этого срока. Таким случаем является удовлетворение ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства, когда время пересылки дела не включается в срок давности привлечения к административной ответственности. В силу ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ течение названного срока приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган или должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу. При удовлетворении ходатайства о рассмотрении дела по месту жительства этого лица судья не должен выносить какой-либо процессуальный документ о приостановлении течения срока давности привлечения к административной ответственности, поскольку это не предусмотрено КоАП РФ. Проверяя соблюдение срока давности привлечения к административной ответственности, следует также учитывать, что КоАП РФ не предусматривает возможности перерыва данного срока. По смыслу ч. 1 ст. 4.5 и п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания.

В своем Постановлении Пленум Верховного Суда Российской Федерации указывает лишь на одно и единственное обстоятельство приостановления течения срока привлечения к административной ответственности - это удовлетворение ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства. Вместе с этим в рассматриваемом Постановлении Пленумом Верховного Суда Российской Федерации не разрешен вопрос, связанный с вступлением в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. По сути, постановление по делу об административном правонарушении, которое не вступило в законную силу, нельзя рассматривать как решение о привлечении лица к административной ответственности, поскольку такое решение не вступило в законную силу. Сам процесс вступления решения в законную силу представляет собой определенный временной промежуток, в течение которого постановление не подлежит исполнению. При этом указанный вопрос членами Пленума Верховного Суда Российской Федерации не рассматривается. Объяснение этому, на наш взгляд, возможно исключительно только потому, что суды не обращают на это внимания, возможно, игнорируя его, поэтому и судьи Верховного Суда Российской Федерации этот вопрос не рассматривают.

Процесс вступления в законную силу постановления об административном правонарушении имеет определенные временные рамки. Это связано с предоставлением права лицу, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, обжаловать такое решение. В соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Вообще-то, в нормах данного Кодекса лишь в ст. 30.10, 30.12 затрагивается вопрос, связанный с вступлением в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, а именно его обжалование и опротестование. Это может быть свидетельством того, что вынесенное постановление по делу об административном правонарушении в большинстве случаев не обжалуется и фактически является "решением в последней инстанции". Такой подход, на наш взгляд, был присущ советским традициям законодательства об административных правонарушениях, когда в подобных нормах, особенно принятых судебной ветвью власти, утверждалось, что постановление не подлежит обжалованию.

К примеру, ч. 1 ст. 30.19 КоАП РФ гласит о том, что постановление, принятое по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста, вступает в законную силу со дня его принятия. Но это вопрос вступления в законную силу постановления по результатам его обжалования, а как же обстоит дело с непосредственным вступлением в силу постановления по делу об административном правонарушении, которое не обжаловалось? На этот вопрос дает ответ ст. 31.1 КоАП РФ, в норме которой речь идет о том, что постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу: 1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано; 2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление; 3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление. В свою очередь, ст. 4.6 КоАП РФ утверждает, что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления (выделено нами. - Н.С.). В то же время нормы КоАП РФ не дают четкого определения срока вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, и, как следствие, истечение сроков исчисления факта привлечения лица к административной ответственности начинается не со дня вынесения постановления о наложении взыскания, а со дня вступления такого постановления в законную силу.

Таким образом, положения ст. 4.5 КоАП РФ, название которой "Давность привлечения к административной ответственности", определенным образом не соответствуют ее содержанию, а именно то, что в нормах указанной статьи речь идет не о сроках привлечения к административной ответственности, а, по сути, о сроках вынесения постановления по делу об административном правонарушении, а это существенно разные вещи. В то же время неурегулированным остается вопрос, связанный с непосредственным привлечением лица к административной ответственности, связанным с применением мер административного взыскания, которое возможно исключительно после вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.

В п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" констатируется, что протоколы и иные материалы ранее прекращенного уголовного дела в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности за те же действия (бездействие), могут быть использованы в качестве доказательств при рассмотрении дела об административном правонарушении. Это хотя и не законодательная норма, но все же положение обобщения судебной практики, позволяющее временно урегулировать пробелы, связанные с возможностью использования доказательств, собранных в уголовном производстве, в качестве доказательств в производстве по делу об административном правонарушении.

Продолжая исследование сроков наложения административного взыскания и составления протокола об административном правонарушении, обратимся к украинскому законодательству, а именно к Кодексу Украины об административных правонарушениях (далее - КУоАП).

Часть 1 ст. 38 КУоАП содержит нормы, гласящие о том, что административное взыскание может быть наложено не позднее чем через два месяца со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - не позднее чем через два месяца со дня его обнаружения, за исключением случаев, когда дела об административных правонарушениях в соответствии с КУоАП подведомственны суду (судье). В противовес нормам КоАП РФ, а именно ст. 4.5 "Давность привлечения к административной ответственности", нормы ст. 38 КУоАП "Сроки наложения административного взыскания" указывают именно на сроки наложения административного взыскания как привлечения лица к административной ответственности, а не вынесения постановления по делу об административном правонарушении.

В то же время положения ч. 4 ст. 38 КУоАП говорят о том, что в случае закрытия уголовного производства, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения, административное взыскание может быть наложено не позднее чем через месяц со дня принятия решения о закрытии уголовного производства. В отличие от положений ч. 4 ст. 4.5 КоАП РФ, ч. 4 ст. 38 КУоАП устанавливает абсолютно новые сроки привлечения к административной ответственности, которые не имеют взаимосвязей с ч. 1 ст. 38 КУоАП. Также в отличие от ч. 1 и ч. 3 ст. 46 ККРоАО, где имеются значительно расширенные положения о сроках привлечения к административной ответственности (6 месяцев), что, в свою очередь, позволяет проводить уголовное расследование (по общему правилу, предусмотренному ч. 1 ст. 166 Уголовно-процессуального кодекса Кыргызской Республики от 24 мая 1999 г., следствие по делам о преступлениях небольшой тяжести должно быть закончено в срок не позднее одного месяца, по всем остальным делам - в двухмесячный срок со дня возбуждения уголовного дела) и на протяжении 2 месяцев после принятия решения о прекращении уголовного дела наложить на виновное лицо административное взыскание.

Вопрос, связанный с вступлением в законную силу индивидуального правоприменительного акта - постановления по делу об административном правонарушении, о наложении административного взыскания и включения срока вступления данного постановления в законную силу, нормами КУоАП также не учтен.

Как можем убедиться, законодательство об административных правонарушениях четырех анализированных государств имеет свои пробелы и недочеты, с той лишь разницей, что у одних это более глобальные несоответствия, у других - устраняются очень быстро и связаны с технико-юридическими усовершенствованиями кодифицированных нормативно-правовых актов.

Тем не менее считаем необходимым, во-первых, определить основные пробелы, связанные со сроками наложения административного взыскания и вынесения постановления по делу об административном правонарушении, среди которых необходимо озвучить следующие: 1) соответствие названия статей внутреннему содержанию норм; 2) определение и законодательное урегулирование вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу; 3) определение и законодательное урегулирование крайних сроков обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению; 4) определение и законодательное урегулирование крайних сроков наложения административного взыскания (поскольку вынесение постановления по делу об административном правонарушении и обращение к исполнению данного постановления к исполнению связано с вступлением постановления в законную силу, а также передачей материалов уполномоченным органам и должностным лицам); 5) необходимо законодательно урегулировать вопрос, связанный с установлением института приостановления течения сроков давности привлечения к административной ответственности и вынесения постановления по делу об административном правонарушении, а также оснований приостановления. На наш взгляд, все вышеупомянутые вопросы должны разрешаться исключительно в свете верховенства права, соблюдения прав, свобод и интересов лиц, которые привлекаются к административной ответственности, и иных участников производства по делам об административных правонарушениях.

Во-вторых, возникают вопросы, связанные с соблюдением прав, свобод и интересов лиц, которые привлекаются или могут привлекаться к административной ответственности, и в связи с этим соблюдение сроков вынесения постановления по делу об административном правонарушении и наложения административного взыскания, в случае принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях такого лица признаков административного правонарушения. В этом контексте на повестку дня выходят вопросы: 1) взаимосвязь общих положений о сроках наложения административного взыскания и вынесения постановления по делу об административном правонарушении со сроками наложения административного взыскания и вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения (в уголовном процессе не устанавливается состав административного правонарушения, о чем свидетельствуют нормы уголовно-процессуального законодательства, а лишь делается посылка на имеющиеся признаки административного правонарушения. Поэтому непосредственно после принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или прекращении уголовного дела необходимо проводить полную и объективную проверку в рамках законодательства об административных правонарушениях для установления всех обстоятельств дела); 2) использование полученных в результате уголовного производства доказательств в рамках производства по делу об административном правонарушении должно иметь соответствующую законодательную базу.

Особое внимание хотелось бы уделить привлечению к административной ответственности после принятия процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях правонарушителя признаков административного правонарушения. На данный момент в нормах большинства кодексов об административных правонарушениях отсутствуют данные о взаимосвязи общих сроков вынесения постановления по делу об административном правонарушении либо привлечения к административной ответственности и решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо прекращения уголовного дела, за исключением того, что административное взыскание может быть наложено на протяжении определенного срока (например, одного месяца согласно норме ст. 38 КУоАП), который существенно сокращен по сравнению с общими сроками привлечения к административной ответственности. На наш взгляд, целесообразно законодательно установить взаимосвязи между общими сроками привлечения к административной ответственности и сроками привлечения к административной ответственности в случае принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо прекращения уголовного дела.

Помимо всего сказанного, на повестке дня остается вопрос о законодательном решении вопроса, связанного с розыском лица, которое уклоняется от составления в отношении него протокола об административном правонарушении, или же лица, которое уклоняется от присутствия при рассмотрении дела об административном правонарушении, если такое присутствие необходимо. Ведь действующее законодательство не освещает вопросы о том, возможно ли составление протокола об административном правонарушении в отсутствие лица, в отношении которого и составляется протокол. Пробелы в законодательстве, с одной стороны, позволяют уполномоченным органам злоупотреблять своим правом на составление протокола, а с другой стороны, могут ставить под вопрос в целом поддержание законности, что и является непосредственной задачей законодательства об административных правонарушениях. Как следствие, подобный вопрос связан не только с законодательным разрешением вопроса о приостановлении истечения срока составления протокола об административном правонарушении, привлечения к административной ответственности или вынесения постановления по делу об административном правонарушении, но и с применением мер розыска в рамках административного производства (или административного расследования).

Исходя из анализированных норм, законодательство об административных правонарушениях далеко от идеалов правовых законов. Тем не менее, на наш взгляд, непосредственно в Украине крайне необходимо принятие нового кодифицированного законодательного акта (нет разницы, будет это один нормативно-правовой документ, в который войдут как нормы материальные, так и процессуальные нормы об административных правонарушениях), в котором будут заполнены существующие пробелы, а коллизии будут устранены. Обдуманность, обоснованность и учет юридической практики, в т.ч. жалоб, исков, связанных именно с анализированными вопросами, позволяет выработать законодательную технику качественной подготовки проекта Закона.

Также, подытоживая анализ, хотим обратить внимание на то, что проанализированные нормы законодательства об административных правонарушениях постсоветских стран имеют как свои преимущества, так и свои минусы. Поэтому компаративистский анализ позволяет в результате проведения реформирования законодательства об административных правонарушениях вобрать передовой опыт и избавиться от анахронизмов, которые тяготят законодательство и не позволяют надлежащим образом реализовать права, свободы и интересы всех участников производства по делам об административных правонарушениях, а также принимать решения по делам об административных правонарушениях, которые всецело будут соответствовать Закону, гарантировать права, свободы и интересы участников, послужат идеалам верховенства права и справедливости.

Литература

  1. Гуев А.Н. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях // Справочно-правовая система "Гарант", 2010. URL: http://base.garant.ru/5872064/4/#block_45 (дата обращения: 19.06.2014).