Мудрый Юрист

К вопросу о применении принципа диспозитивности в таможенном праве Украины в контексте реформирования таможенного законодательства

Мищенко Илона Владимировна, доцент кафедры морского и таможенного права Национального университета "Одесская юридическая академия", кандидат юридических наук.

В статье поднимаются отдельные проблемы применения частноправового принципа диспозитивности в таможенном праве Украины. На основе анализа действующего таможенного законодательства в свете происходящих реформ изучаются предпосылки, особенности проявления данного принципа в таможенно-правовом регулировании, его влияние на эффективность реализации государственного таможенного дела Украины.

Ключевые слова: диспозитивность, таможенное право Украины, государственное таможенное дело Украины, таможенно-правовое регулирование, частное право, публичное право.

On the Application of the Principle of Optionality in Customs Law of Ukraine in the Context of Reforming Customs Laws

I.V. Mishchenko

Mishchenko Ilona V., Assistant Professor of the Department of Marine and Customs Law in National University "Odessa Law Academy", Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article is raising several important problems of private law principles of dispositivity in Ukrainian customs law. Based on the analysis of current law customs, in the context of coming reforms, some premises, peculiarities of application in customs regulation, and its influence on the efficiency of Ukrainian state customs implementation are investigated.

Key words: dispositivity, customs law of Ukraine, state customs affair of Ukraine, customs regulation, private law, public law.

На сегодняшний день система права Украины, как и многих стран континентального права, представляет собой сложную конструкцию взаимосвязанных упорядоченных элементов, формирующуюся и трансформирующуюся под влиянием социально-экономических, политических и других процессов в государстве. Привычное деление системы права на частное и публичное, сталкиваясь с новыми реалиями, становится все более условным, т.к. в настоящее время уже вряд ли можно найти в чистом виде отрасль частноправового или публично-правового характера. Все четче наблюдается тенденция к взаимной интеграции частноправовых и публично-правовых отраслей. В большей степени этому процессу подвержены отрасли публичного права, которые расширяют свои предметы правового регулирования посредством включения отношений частноправового характера и все чаще используют новые, не свойственные ранее методы их регулирования.

Как справедливо отмечает И.О. Покровский, граница между публичным и частным правом на протяжении истории далеко не всегда проходила в одном и том же месте, отрасли одного и второго многократно менялись. Кроме исторической изменчивости границ, необходимо иметь в виду и то обстоятельство, что даже в каждый данный момент эти границы не представляют собой резкой демаркационной линии. Как по одну, так и по другую сторону границы, и в сфере публичного, и в сфере частного права всегда есть большие или меньшие отступления в сторону противоположного принципа <1>.

<1> Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. 353 с.

Показательным примером в этом смысле выступает таможенное право - одна из самых молодых и динамичных правовых отраслей Украины. По праву тяготея к публичному праву, нацеленному прежде всего на регулирование сферы государственных и общественных интересов в основном при помощи таких инструментов, как предписания и запреты, таможенное право с успехом использует принципы и приемы, "заимствованные" у частноправовых отраслей, в частности гражданского права. Один из таких принципов - принцип диспозитивности, а именно особенности его проявления в таможенном регулировании являются предметом данной статьи.

Проблемам соотношения частноправовых и публично-правовых отраслей в целом уделялось значительное внимание ученых, среди которых отметим Р.А. Калюжного, И.О. Покровского, П.М. Рабиновича, В.Н. Селиванова, И.В. Спасибо-Фатееву, Ю.А. Тихомирова и многих других. Вопросы применения частноправовых начал в таможенном праве поднимали в своих работах Е.В. Додин, Г.А. Кормаков, В.В. Прокопенко и др. Однако проблемы применения принципа диспозитивности в рамках таможенного права Украины в литературе практически не освещались.

Проблематика, поднятая в данной статье, уходит своими корнями к периоду формирования таможенного права как отрасли. Не вдаваясь в подробности определения его понятия, которое само по себе может стать предметом научной дискуссии, приведем цитату из работы профессора Е.В. Додина: "Таможенное право по своей структуре - явление сложное, многоплановое, которое имеет комплексный характер, а потому и общественные отношения в сфере таможенного дела могут быть разделены на группы, отличающиеся значительной спецификой, и регулируются нормами различных отраслей права" <2>, причем как публичного, так и частного. Сложно не согласиться с приведенным утверждением, которое во многом объясняет особенности таможенно-правового регулирования.

<2> Правовi основи справи в // Митна справа. 2004. N 5. С. 6 - 18.

Как справедливо отмечал Г.А. Кормаков, объем частноправовых средств в структуре таможенного регулирования носит исторически изменчивый характер. Это обусловлено динамикой изменения целей данного регулирования - от сугубо фискальной на начальном этапе до принципа множественности целей (и фискальная, и обеспечение экономической безопасности, т.е. защита отечественного производителя, обеспечение интеграции в мировую экономику, снятие барьеров в торговле и др.). Появление новых целей способствует усилению частноправовых начал в рамках таможенного регулирования и расширению использования гражданско-правовых средств (применению договорного приема регулирования отношений и т.д.) <3>.

<3> Кормаков Г.А. Источники гражданско-правового регулирования отношений в области таможенного дела // Правосудие в Поволжье. 2007. N 2.

Анализируя три кодифицированных акта в сфере таможенного дела Украины, последовательно сменивших друг друга за годы ее независимости, можно заметить очевидную тенденцию к расширению частноправовых средств регулирования общественных отношений в этой сфере. Детальнее остановимся на характеристике действующего Таможенного кодекса (далее - ТК) Украины, принятого и вступившего в силу в 2012 г.

Статья 8 указанного документа устанавливает принципы осуществления государственного таможенного дела, среди которых особо хотелось бы отметить такие, как упрощение законной торговли; признание равенства и правомерности интересов всех субъектов хозяйствования независимо от формы собственности; поощрение добросовестности; ответственность всех участником отношений, урегулированных Кодексом. Поскольку эти принципы в полной мере либо отчасти являются нововведениями последнего ТК Украины, остановимся на них более детально.

Закрепление принципа упрощения законной торговли является ничем иным, как официальным признанием готовности Украины как члена ВТО применять на практике положения Рамочных стандартов безопасности и облегчения мировой торговли, одной из основных целей которых является сокращение барьеров для прохождения через границы государств законных торговых потоков. Средства, предлагаемые ВТО для достижения данной цели, в значительной степени сопряжены с ослаблением давления на бизнес, что в свою очередь достижимо лишь при кардинальном изменении "таможенно-правовой среды". Безальтернативность в поведении предпринимателей существенно повышает вероятность правонарушений, что, естественно, вызывает у государства желание принять ответные меры по ужесточению превентивных мероприятий, ответственности и т.д. Вряд ли это приведет к упрощению торговли. В то же время наличие нескольких законных вариантов поведения даст возможность выбрать наиболее подходящий и минимизирует неправомерные действия. Право выбора - основа диспозитивности в таможенном праве.

Принцип признания равенства и правомерности интересов всех субъектов хозяйствования независимо от формы собственности, на первый взгляд кажущийся аксиоматичным, не был закреплен ни в одном предшественнике действующего ТК Украины. Предоставление одинаковых возможностей различным субъектам внешнеэкономической деятельности, различающимся формой собственности (а равно и другими факторами), т.е. отсутствие каких-либо дискриминационных условий или, наоборот, дополнительных льгот и упрощений по указанным критериям, является проявлением конституционных принципов построения демократического правового государства в Украине, равенства и государственной защиты всех субъектов собственности и хозяйствования.

Поощрение добросовестности как принцип осуществления государственного таможенного дела Украины предполагает создание государством таких условий для всех без исключения участников таможенных правоотношений, которые если бы не исключали, то существенно минимизировали различного рода правонарушения, нежелательное поведение и прочие негативные явления в данной сфере. Характерным в данной связи является метод воздействия: в отличие от "кнута", который наиболее распространен в отраслях публичного права, в данном случае речь идет о "прянике", т.е. стимулировании правомерного поведения, надлежащего выполнения своих обязательств при помощи дополнительных благ и прочих положительных последствий для добросовестных субъектов. Иными словами, государство должно обеспечивать выгодность законопослушной, честной деятельности. На сегодняшний день с субъектами ВЭД, точнее с поощрением их добросовестности, все более или менее понятно. Пример тому - новый для украинского права институт уполномоченного экономического оператора, а вместе с ним и новый одноименный субъект, который наделяется правом пользоваться определенными упрощениями при выполнении таможенных формальностей. При этом уполномоченный экономический оператор должен отвечать установленным законом требованиям, касающимся в основном неукоснительного соблюдения таможенного, налогового законодательства и законодательства в сфере ВЭД и т.д. С другой стороны, остается не совсем понятным, каким образом на практике распространить действие описываемого принципа на должностных лиц таможенных органов, т.е. поощрять их добросовестность при выполнении своих профессиональных обязанностей. Безусловно, ТК Украины содержит ст. 554, посвященную поощрениям сотрудников таможенных органов за значительные достижения в служебной деятельности, активность и инициативность при выполнении своих обязанностей в виде медалей, нагрудных знаков, значков и грамот. Однако их эффективность вызывает большие сомнения.

Принцип ответственности всех участников отношений, урегулированных Таможенным кодексом Украины, не в полной мере является новеллой действующего Кодекса, хоть и не был закреплен в предыдущем. Во все времена ответственности лиц, перемещающих товары через таможенную границу Украины, уделялось значительное внимание, детально закреплялся процесс привлечения к такой ответственности. Совершено по-иному обстояли дела с ответственностью других участников таможенных правоотношений, в частности таможенных органов и их должностных лиц. В ТК Украины 2002 года упоминалось об ответственности последних лишь за отдельные неправомерные действия, например, за предоставление недостоверной информации в рамках информирования и консультирования по вопросам таможенного дела заинтересованных лиц. Кроме этого, таможенные органы, на складах которых хранились товары и транспортные средства, отвечали за их утрату и повреждение. И, наконец, последнее предусмотренное ТК Украины 2002 года основание для привлечения субъектов властных полномочий к ответственности - это разглашение должностными лицами таможенных органов информации, касающейся таможенной стоимости товаров, без разрешения ее собственника. Действующий ТК Украины, наряду с закреплением конкретных оснований для привлечения должностных лиц таможенных органов к ответственности за отдельные правонарушения, в ст. 30 установил общее положение, касающееся ответственности таможенных органов, их должностных лиц и иных сотрудников: "Должностные лица и другие работники таможенных органов, принявшие неправомерные решения, совершившие неправомерные действия или допустившие бездействие, в том числе в личных корыстных целях или в интересах третьих лиц, несут уголовную, административную, дисциплинарную и иную ответственность в соответствии с законом. Вред, причиненный лицам и их имуществу неправомерными решениями, действиями или бездеятельностью таможенных органов или их должностных лиц или других работников при исполнении ими своих служебных (трудовых) обязанностей, возмещается этими органами в порядке, определенном законом".

Сложно утверждать, что декларация данного принципа восстановит справедливость, тем более что реализация последнего положения весьма усложнена и имеет определенную специфику ввиду того, что таможенные органы являются государственными бюджетными учреждениями. Отсутствие подобного положения, безусловно, не означало бы невозможность привлечения должностных лиц таможенных органов к юридической ответственности. Однако его значение особенно важно как раз для граждан и субъектов ВЭД в качестве дополнительной гарантии соблюдения их прав и обеспечения законных интересов.

Несложно заметить, что три последних принципа в той или иной степени направлены на уравнивание субъектов таможенных правоотношений, пусть не в понимании, которое свойственно, например, гражданскому праву. Однако это все же очевидное проявление частноправового (диспозитивного) начала в публичной отрасли права.

Закрепление указанных принципов на законодательном уровне свидетельствует о качественно новом подходе к регулированию отношений в сфере государственного таможенного дела Украины, а также о пересмотре взаимоотношений таможенной администрации с предпринимательским сообществом с уклоном в партнерство, которое в традиционном понимании может существовать лишь между равноправными субъектами. Говорить об их юридическом равенстве, конечно, не ко времени, однако многие положения нового ТК Украины дают повод об этом задумываться.

В подтверждение данного тезиса можно привести ст. 521 ТК Украины, которая одним своим названием - "Компромисс в делах о нарушении таможенных правил" - рушит императивные устои института ответственности за такие правонарушения. Указанная статья устанавливает возможность прекращения производства по делу о нарушении таможенных правил при отсутствии признаков преступления путем компромисса. Компромисс предполагает заключение мирового соглашения между лицом, совершившим правонарушение, и соответствующим таможенным органом.

Мировое соглашение - термин, определенно заимствованный из гражданского процесса и означающий способ урегулирования спора между сторонами на основе взаимных уступок. Важнейшим принципом гражданского судопроизводства является диспозитивность, один из постулатов которого - возможность лица, участвующего в деле, распоряжаться своими правами относительно предмета спора по собственному усмотрению.

Отношения, возникающие в ходе производства по делам о нарушениях таможенных правил, являются публичными, одним из их участников выступает государство в лице уполномоченных органов. Последние инициируют данное производство, принимают ключевые процессуальные решения, в отличие от гражданских дел, рассматриваемых судом только по обращениям физических и юридических лиц, которые на любом этапе судопроизводства могут изменить его ход. Вместе с тем инициатива применения мирового соглашения в ходе производства по делам о нарушении таможенных правил может принадлежать только лицу, совершившему правонарушение, а не таможенному органу. Таким образом, в определенной степени диспозитивные начала также присущи данному юрисдикционному производству в рамках государственного таможенного дела Украины.

Ученые не ограничиваются лишь законодательно закрепленной возможностью применения компромисса при производстве по делам о нарушении таможенных правил, а считают, что специфика таможенного дела, которое реализуется при помощи применения как диспозиции, так и санкции правовых норм, допускает различные формы (правовые и организационные) достижения компромисса между участниками внешнеэкономической деятельности и таможенными органами <4>. Так, например, уже упоминаемый институт уполномоченного экономического оператора построен на компромиссных нормах, которые гарантируют сторонам определенные преимущества при выполнении ими ряда условий. Субъекты ВЭД, к примеру, получают право на применение упрощенных таможенных процедур, а таможенные органы - уверенность в законности внешнеэкономической операции, экономию времени на осуществление таможенных формальностей.

<4> Прокопенко В.В. Компромiс у митнiй справi // Митна справа. 2008. N 4. С. 16.

Заметим, что такой диспозитивный подход к установлению правомочности субъектов общественных отношений в целом довольно широко используется в таможенном праве Украины - публичной отрасли. Как мы уже отмечали, понятие диспозитивности в теории права означает возможность лиц осуществлять принадлежащие им права по своему усмотрению. Так, никто не может быть лишен права или ограничен в праве на ввоз в Украину и на вывоз из нее товаров и транспортных средств, за исключением случаев, установленных законодательными актами. Таможенный кодекс предоставляет лицам, которые перемещают товары через таможенную границу, право выбора любого таможенного режима. По желанию лица один таможенный режим может быть заменен другим. Лицо (физическое или юридическое), перемещающее товары и транспортные средства коммерческого назначения через таможенную границу Украины, может осуществлять декларирование и иные таможенные формальности самостоятельно или посредством уполномоченных лиц, в т.ч. профессиональных посредников - таможенных брокеров. Кроме того, по желанию декларанта или уполномоченного им лица таможенные органы принимают предварительные решения о применении отдельных положений таможенного законодательства Украины, в частности по вопросам классификации товаров согласно Украинской классификации товаров внешнеэкономической деятельности, определения страны происхождения товаров, а также выдачи в определенных случаях разрешений на помещение товаров в некоторые таможенные режимы. Это позволяет сократить время осуществления таможенных формальностей, а также избежать при этом спорных ситуаций.

Такой метод регулирования поведения лиц, перемещающих товары через таможенную границу, используемый в Таможенном кодексе Украины, называется методом общих дозволений и является проявлением гражданско-правового метода регулирования. Хотя последний используется в таможенном праве скорее как вспомогательный <5>, присущий ему административно-правовой метод как единственный способ воздействия на общественные отношения уже не соответствует современным реалиям сегодняшнего дня.

<5> Кивалов С.В. Таможенная политика и таможенное право в Украине. О.: Юрид. л-ра, 2006. С. 47.

Изменение взглядов на характер и стиль регулирования в этой сфере связывается не только с трансформацией содержательного элемента таможенных правоотношений, но и с расширением круга их субъектов, которые привнесли с собой новые принципы построения взаимоотношений с другими участниками таможенного дела, не характерные ранее принципы реализации своих полномочий. Уполномоченный экономический оператор, таможенный редукцион, гарант - новые субъекты таможенного права, потенциальные участники таможенных правоотношений, которые если еще не внесли (ввиду отсутствия надлежащей нормативно-правовой базы), то обязательно внесут существенные коррективы в привычную за двадцать лет таможенно-правовую модель.

Так, согласно ст. 45 ТК Украины взаимоотношения между Государственной фискальной службой Украины и гарантами, обеспечивающими выполнение физическими и юридическими лицами обязательств по уплате таможенных платежей, регулируются на основании заключенных соглашений. Статья 243 ТК Украины устанавливает, что реализация товаров, от которых декларант отказался в пользу государства, или товаров, которые по иным причинам переходят в государственную собственность и находятся во владении у таможенных органов, осуществляется последними на таможенных аукционах, редукционах или по договорам комиссии.

В указанных выше случаях таможенные органы являются стороной в договорных отношениях, природа которых существенно отличается от управленческих отношений, свойственных сфере государственного таможенного дела. Роль договора как регулятора общественных отношений в этой сфере постепенно возрастает, и это отчетливо демонстрирует анализ последних законодательных реформ.

В этой связи уместно вспомнить и такую важную составляющую деятельности любого органа исполнительной власти, в т.ч. и таможенного, как оказание административных услуг. Это не новый институт в таможенном праве, однако он находится в состоянии перманентной эволюции, претерпевая качественные и количественные изменения. Предоставление подобных услуг таможенными органами принципиально отличается от их более привычной контрольно-распорядительной деятельности, поскольку инициируется заинтересованными физическими и юридическими лицами, направлено не на обеспечение наполнения государственного бюджета, противодействие правонарушениям и т.д., а призвано обеспечить реализацию прав, свобод и законных интересов этих лиц.

Интересным представляется сравнение подобных административных правоотношений с обязательственными правоотношениями в сфере регулирования гражданского права, сделанное профессором В.Б. Аверьяновым. Ученый отмечает, что все "публично-сервисные" ("обслуживающие") отношения предполагают не одностороннее воздействие уполномоченного субъекта на подчиненный объект, а их двустороннее взаимодействие, подобно взаимоотношениям должника и кредитора в обязательстве. Наиболее ярко это проявляется именно в отношениях по поводу предоставления так называемых административных (или управленческих) услуг <6>.

<6> Авер'янов В.Б. Нова доктрина адмiнiстративного права: концептуальнi // Право . 2006. N 5. С. 14.

Подобные тенденции в таможенном деле, на наш взгляд, положительно влияют на эффективность правового регулирования и в целом на качество реализации отдельных составляющих государственного таможенного дела, поскольку, помимо достижения сугубо публичных целей, обеспечивают интересы физических и юридических лиц в данной сфере, что, собственно, является основой функционирования любого демократического государства.

Стоит напомнить, что на договорных началах осуществляет свою деятельность целый ряд субъектов государственного таможенного дела, среди которых таможенные брокеры, владельцы складов временного хранения и таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли, грузовых таможенных комплексов и свободных таможенных зон коммерческого и сервисного типов. Поэтому с уверенностью можно утверждать: договорное регулирование, основанное на принципах диспозитивности, прочно заняло свою нишу в рамках таможенного регулирования общественных отношений, возникающих в связи с перемещением товаров и транспортных средств коммерческого назначения через таможенную границу Украины.

Подводя итог, можно сделать очевидный вывод о том, что, несмотря на публично-правовой характер отрасли таможенного права, она с успехом использует принцип диспозитивности, характерный для частноправовых отраслей. Как мы могли убедиться, его применение не ограничено классическими договорными отношениями между субъектами таможенного права, а распространяется и на традиционные таможенно-правовые отношения с участием субъектов властных полномочий - таможенных органов. Диспозитивный подход в таможенном праве выражается в предоставлении, где это допустимо, субъектам возможности согласования отдельных условий и порядка реализации своих прав и законных интересов в таможенных правоотношениях. Это в очередной раз подтверждает наличие прогрессирующей тенденции либерализации и демократизации государственного таможенного дела Украины.

Литература

  1. Авер'янов В.Б. Нова доктрина адмiнiстративного права: концептуальнi // Право . 2006. N 5. С. 11 - 17.
  2. Правовi основи справи в // Митна справа. 2004. N 5. С. 6 - 18.
  3. Кивалов С.В. Таможенная политика и таможенное право в Украине. О.: Юрид. л-ра, 2006. 360 с.
  4. Кормаков Г.А. Источники гражданско-правового регулирования отношений в области таможенного дела // Правосудие в Поволжье. 2007. N 2.
  5. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. 353 с.
  6. Прокопенко В.В. Компромiс у митнiй справi // Митна справа. 2008. N 4. С. 16 - 19.