Мудрый Юрист

Состояние защищенности общества от противоправных посягательств (административно-правовой аспект)

Шевченко Юрий Павлович, доцент кафедры конституционного и административного права Омской юридической академии, кандидат юридических наук.

Косицин Игорь Алексеевич, доцент кафедры конституционного и административного права Омской юридической академии, кандидат юридических наук.

Рассматривается проблема защищенности общества от административных правонарушений ввиду отсутствия законодательного установления обязанности государственных органов выявления административных правонарушений и их раскрытия.

Ключевые слова: выявление, раскрытие, расследование, административное правонарушение, правоохранительные органы.

State of Protecting the Society against Unlawful Infringements

(Administrative and Legal Aspect)

Y.P. Shevchenko, I.A. Kositsin

Shevchenko Yury P., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law in Omsk Law Academy, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Kositsin Igor A., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law in Omsk Law Academy, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article concerns the problem of the protection of the society against administrative offences, in the absence of a law establishing the responsibility of bodies of state power for detection and solution of administrative offences.

Key words: detection, disclosure, investigation, administrative offence law enforcement agencies.

Российское государство объявляет своей обязанностью защиту личности, общества, государства от противоправных посягательств. Основанная на многих положениях Конституции Российской Федерации, наиболее ясно эта декларация сформулирована в Федеральном законе "О полиции". Во множестве законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность различных правоохранительных органов, этот норматив отражен менее рельефно. Полиция как универсальная правоохранительная система наиболее ориентирована на выполнение задачи защиты личности, общества, государства от неправомерных опасных деяний. Согласно указанному Закону она "незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств".

В чем же заключается защита от таких посягательств? Анализ множества нормативных правовых актов показывает, что такая защита (иногда обозначаемая как борьба с правонарушениями, противодействие им и т.п.) состоит в комплексе государственных властных мер: предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование правонарушений. Следует отметить, что в полной мере воздействие комплекса указанных мер осуществляется лишь в отношении преступлений. Иные же противоправные посягательства, предусмотренные административным, гражданским и другим (налоговым, бюджетным и пр.) законодательством, обеспечены государственной защитой в меньшей степени. К мерам, применяемым для борьбы с другими посягательствами, можно отнести лишь предупреждение, пресечение и расследование правонарушений. Выявление и раскрытие в полном объеме можно с уверенностью отнести только к борьбе с деяниями, предусмотренными уголовным законодательством. В настоящей статье мы рассмотрим правовые и организационные проблемы выявления и раскрытия административных правонарушений.

Выявление административных правонарушений является задачей для незначительного круга правоприменителей. Обязанность выявлять административные правонарушения возложена на законодательном уровне на государственные органы, осуществляющие государственный земельный надзор (ст. 71 Земельного кодекса РФ), Федеральную службу безопасности (п. "г.1" ст. 12 Федерального закона N 40-ФЗ от 3 апреля 1995 г. "О Федеральной службе безопасности"), таможенные органы (п. 8 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании", п. 8 ч. 1 ст. 6 Таможенного кодекса Таможенного союза), органы, осуществляющие государственную дактилоскопическую регистрацию (ст. 6 Федерального закона 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации"), кроме того, такая обязанность возложена даже на арбитражного управляющего в деле о банкротстве (ст. 20.3 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". На подзаконном уровне обязанность выявлять административные правонарушения возложена на ряд органов, осуществляющих государственный надзор в различных сферах: в области связи, в области охраны атмосферного воздуха, в области использования и охраны водных объектов, в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, пожарном надзоре в лесах, ветеринарном надзоре, горном надзоре (Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации").

Вместе с тем органы внутренних дел как наиболее универсальный и активный правоприменитель в сфере административной юрисдикции не имеют законодательной обязанности выявлять административные правонарушения. Следует отметить, что Федеральный закон "О милиции" предусматривал такую функцию только для милиции общественной безопасности. Пришедший ему на смену Федеральный закон "О полиции" не воспринял этого положения. При этом некоторые нормативные правовые акты МВД России все же предписывают выявление отдельных видов административных правонарушений, в частности нарушений правил дорожного движения (Приказ МВД России от 2 марта 2009 г. N 185). Органы внутренних дел совместно ФМС России выявляют административные правонарушения в области регистрационного учета (п. 18 Административного регламента исполнения ФМС, ее территориальными органами и МВД РФ и его территориальными органами государственной функции по контролю за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного Приказом ФМС России, МВД России от 1 августа 2013 г. N 338/587).

В отношении основного массива административных правонарушений действующие нормативные правовые акты не предусматривают обязанность их выявления. В то же время существует определенная категория нарушений, совершаемых в условиях неочевидности и естественной латентности <1>, в отношении которых, если данные нарушения имеют общественную значимость, целесообразно осуществлять активную целенаправленную деятельность по их выявлению. Именно к такой категории относятся правонарушения, по которым установлена обязанность государственных органов выявлять их, а точнее, выявлять событие (деяние), содержащее признаки административного правонарушения.

<1> Косицин И.А., Кизилов В.В. Длящиеся или латентные административные правонарушения? // Актуальные вопросы публичного права. 2012. N 8. С. 68 - 80.

Существование латентных, т.е. не выявленных, либо не прошедших государственный учет и регистрацию административных правонарушений некоторые авторы считают негативным явлением <2>. На наш взгляд, установление для органов административной юрисдикции обязанности выявлять все административные правонарушения в пределах своей компетенции видится излишним. Реализация данной обязанности представляется невозможной в силу экономических и организационных причин.

<2> Дерюга А.Н., Мотрович И.Д. Причины латентности административных правонарушений // Административное право и процесс. 2013. N 7. С. 57 - 61.

По некоторым оценкам, количество выявленных и латентных административных правонарушений соотносится как один к трем <3>. Грубый подсчет говорит о том, что при реализации задачи по выявлению всех правонарушений потребуется увеличить ресурсы и средства государства в той же пропорции.

<3> Лунеев В.В. Юридическая статистика: учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 324.

Подлежит ли административное правонарушение, совершенное в условиях неочевидности, раскрытию? Закон однозначно не устанавливает этого. Если законодатель предусматривает применение государственных мер в отношении преступлений, то всегда возлагает их реализацию на правоохранительный орган, в чью компетенцию входит борьба с ними, которому и предписывается их раскрытие (полиция (МВД России), ФСБ России, наркополиция (ФСКН России), ФСИН России, таможенные органы). Когда же речь заходит о противодействии административным правонарушениям, в нормативных правовых актах задача их раскрытия не ставится.

Тем не менее имеют место единичные нормативные предписания, предусматривающие некую деятельность, отдаленно напоминающую процедуру раскрытия правонарушения. Так, согласно п. 4 Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы, утвержденного совместным Приказом МВД России и ФАС России от 30 декабря 2004 г. N 878/215, сотрудники органов внутренних дел по запросам и обращениям органов ФАС России принимают меры по установлению местонахождения нарушителей антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе и их доставлению в антимонопольные органы для привлечения к административной ответственности, оказывает практическую помощь ФАС России в сборе и закреплении доказательств нарушений антимонопольного законодательства. Кроме того, Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" наделяет органы ФАС России полномочиями по обращению в установленном законодательством Российской Федерации порядке в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Отсюда можно сделать вывод, что органы ФАС России прибегают к помощи иных правоохранительных органов в целях раскрытия правонарушений антимонопольного и иного (о естественных монополиях, о рекламе) законодательства, а именно уголовных преступлений и административных правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию ФАС России. Некоторые авторы, исследующие проблемы правоприменительной антимонопольной деятельности, предлагают наделить ФАС России функциями оперативно-розыскной деятельности в целях раскрытия правонарушений (в т.ч. административных) <4>. На наш взгляд, если уж и говорить о раскрытии нарушений законодательства, то надо иметь в виду лишь уголовные преступления. Но и эти полномочия органов внутренних дел противоречат ч. 2 ст. 12 Федерального закона "О полиции", поскольку они не предусмотрены в перечне обязанностей полиции.

<4> Кинев А.Ю. Административно-правовая защита конкуренции: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2014. С. 15.

Под раскрытием преступления понимается установление события преступления и лиц, его совершивших. Расследование преступления - деятельность, направленная на собирание доказательств по установлению факта события преступления и лиц, его совершивших <5>.

<5> Практика применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Актуальные вопросы судебной практики, рекомендации судей Верховного Суда РФ по применению уголовно-процессуального законодательства на основе новейшей судебной практики / В.А. Давыдов, В.В. Дорошков, Н.А. Колоколов и др.; под ред. В.М. Лебедева. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. 824 с.

На наш взгляд, под раскрытием следует понимать широкий комплекс предусмотренных законом мероприятий исследовательского, поискового, разведывательного характера, проводимых с целью выявления обстоятельств, позволяющих привлечь конкретных лиц к уголовной ответственности либо признать в соответствии с регистрационной процедурой конкретное преступление раскрытым.

Понятие "раскрытие преступления" подробно разъяснено в Приказе Генпрокуратуры N 39, МВД России N 1070, МЧС России N 1021, Минюста России N 253, ФСБ России N 780, Минэкономразвития N 353, ФСКН России N 399 от 29 декабря 2005 г. "О едином учете преступлений". В Едином журнале учета преступлений, лиц, их совершивших, и движения уголовных дел, в разделе "Сведения о раскрытии преступления (дата и конкретные основания)", преступление считается раскрытым после направления прокурором уголовного дела в суд в порядке ст. 222, 226 УПК РФ, либо если дело прекращено по нереабилитирующим основаниям, либо вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям. Таким образом, раскрытым признается противоправное деяние, по которому установлено событие этого деяния и лицо, его совершившее, а также доказаны все обстоятельства, достаточные для направления дела в суд либо для прекращения дела. Подобная процедура учета административных правонарушений и, в частности, учета сведений о раскрытии административных правонарушений в нормативных правовых актах, регламентирующих регистрацию и разрешение материалов об административных правонарушениях, принципиально отсутствует <6>.

<6> Приказ МВД России от 29 августа 2014 г. N 736 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях" // Российская газета. 2014. 14 ноября.

Документы, принятые в государственных органах, в чью компетенцию входит возбуждение дел об административных правонарушениях, а именно журналы учета материалов об административных правонарушениях (МВД России) <7>, журналы учета дел об административных правонарушениях (МЧС России, Ростехнадзора и др.) <8>, предусматривают обязательную графу "лицо, в отношении которого возбуждено дело" и, наоборот, не содержат графы о раскрытии этого правонарушения. То есть подлежат учету только правонарушения, совершенные в так называемых условиях очевидности и в случаях, когда личность лица, привлекаемого к ответственности, установлена.

<7> Приказ МВД России от 29 августа 2014 г. N 736 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях" // Российская газета. 2014. 14 ноября.
<8> Приказ МЧС России от 26 июня 2012 г. N 359 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // Российская газета. 2012. 8 августа; Приказ Ростехнадзора от 26 декабря 2006 г. N 1130 "Об утверждении и введении в действие Порядка формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 13.

Раскрытие преступлений осуществляется посредством трех видов государственной публично-правовой деятельности - уголовно-процессуальной, оперативно-розыскной и административной деятельности. Для этого в органах, осуществляющих раскрытие преступлений (преимущественно в полиции), созданы подразделения предварительного следствия, дознания, оперативные службы и иные, чьи функции составляют преимущественно административную деятельность.

Работа по противодействию административным правонарушениям может заключаться только в административной деятельности правоохранительных органов.

В настоящее время усматривается утрата государственного интереса к развитию и поддержанию системы противодействия административным правонарушениям. Снижение интереса отчетливо заметно на примере уголовно-процессуального законодательства. Так, УПК РСФСР предусматривал полномочия лица, осуществляющего предварительное следствие, совершать определенные действия при обнаружении признаков административного правонарушения (ст. 113 и 209 УПК РСФСР). Действующий УПК РФ совершенно не упоминает об административных правонарушениях. Более того, Приказ МВД России от 5 мая 2012 г. N 403 "О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию" не предоставляет прав по составлению протоколов об административных правонарушениях сотрудникам следственных подразделений, в отличие от Приказов от 21 августа 2002 г. N 803 "О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание" и от 2 июня 2005 г. N 444 "О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию", в соответствии с которыми указанным сотрудникам было предоставлено право составления протоколов об административных правонарушениях. Также не перешла из Таможенного кодекса РФ в действующее таможенное законодательство процедура предварительной (до возбуждения дела о нарушении таможенных правил) проверки информации. Наличие такой процедуры в Таможенном кодексе РФ 1993 г. свидетельствовало о явном использовании при привлечении к административной ответственности элементов уголовного процесса <9> и заметном государственном интересе к противодействию нарушениям таможенных правил.

<9> Косицина Л.А. Возбуждение дела об административном правонарушении в области таможенного дела, совершенном юридическим лицом // Полицейское право. 2006. N 1. С. 88.

Но все же у отдельных государственных правоохранительных органов, имеющих в качестве основной задачи борьбу с административными правонарушениями, возникает потребность в раскрытии отдельных административных правонарушений (установлении лица) <10>. В таких случаях они изыскивают юридические возможности применения деятельности по раскрытию. Например, в письме Минздравсоцразвития РФ и Роспотребнадзора от 30 марта 2010 г. N 01/4556-0-32 "О применении норм КоАП при проведении административного расследования в связи со вступлением в силу Федерального закона N 380-ФЗ" прямо указывается возможность возбуждения производства по делу об административном правонарушении в форме административного расследования по ст. 6.3 - 6.7, 6.14, 8.2 КоАП РФ при наличии сведений о факте нарушения конкретного требования действующих санитарных правил и гигиенических нормативов даже без указания на то, кем, когда и где такое нарушение совершено. Определение места и/или времени совершения нарушения, выяснение первичных сведений о лице, совершившем данные нарушения, сбор и оценка доказательств наличия состава административного правонарушения и будут являться целями административного расследования.

<10> Шарафутдинов А.Ш. Возбуждение дела об административном правонарушении в отношении неустановленных лиц // Евразийский юридический журнал. 2014. N 9 (76).

Приморский межрайонный природоохранный прокурор Постановлением от 30 марта 2011 г. N 7-4-46-2011 возбудил производство по делу об административном правонарушении по ст. 8.2, ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ по фактам несоблюдения экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, нарушения требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, в отношении неустановленного лица <11>.

<11> URL: http://forum.yurclub.ru/index.php?s=854ad73f246ac06e5f1fe1422bc15678&app=core&module=attach&section=attach&attach_id=73834.

9 июня 2009 г. произошло дорожно-транспортное происшествие, участник которого нарушил Правила дорожного движения с признаками ст. 12.24 КоАП РФ, при этом лицо, подлежащее привлечению к административной ответственности, не установлено, поскольку данный водитель "скрылся". По этому факту возбуждено дело об административном правонарушении в отношении неустановленного лица, и поскольку для установления личности этого лица требовалось проведение розыскных мероприятий, в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ возбуждено административное расследование. В результате проведенных мероприятий лицо, совершившее правонарушение, было установлено <12>.

<12> URL: http://www.gai.net.ru/forums/archive/index.php/t-24716.html.

Защита личности, общества, государства от противоправных посягательств закономерно предполагает все виды государственного противодействия как преступлениям, так и другим правонарушениям. Следовательно, имеет право на существование процедура раскрытия административных правонарушений, т.к. во многих случаях лица, пострадавшие от административных правонарушений, не имеют ни физической, ни юридической, ни какой-либо иной возможности защитить свои права самостоятельно без помощи государства.

Так, лицо может потерпеть материальный ущерб от мелкого хулиганства (ст. 20.1 КоАП РФ), ущерб здоровью и имуществу в результате ДТП (ст. 12.24 КоАП РФ), уничтожения и повреждения чужого имущества (ст. 7.17 КоАП РФ), мелкого хищения (ст. 7.27 КоАП РФ). На наш взгляд, в подобных случаях со стороны государства должна быть предусмотрена законодательная обязанность и организационное обеспечение оказания помощи потерпевшему. Такая помощь может заключаться в пресечении и раскрытии правонарушения. Естественно, процедура такого раскрытия может существенно отличаться от аналогичной по уголовным преступлениям, т.е. быть проще и экономичней, без использования средств, способов и приемов оперативно-розыскной деятельности. Более того, она может быть установлена выборочно - не по всем категориям правонарушений, а лишь по тем, которые значительно затрагивают права и интересы граждан и организаций.

Литература

  1. Давыдов В.А. Практика применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Актуальные вопросы судебной практики, рекомендации судей Верховного Суда РФ по применению уголовно-процессуального законодательства на основе новейшей судебной практики / В.А. Давыдов, В.В. Дорошков, Н.А. Колоколов [и др.]; под ред. В.М. Лебедева. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013.
  2. Дерюга А.Н., Мотрович И.Д. Причины латентности административных правонарушений // Административное право и процесс. 2013. N 7. С. 57 - 61.
  3. Кинев А.Ю. Административно-правовая защита конкуренции: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2014.
  4. Косицин И.А., Кизилов В.В. Длящиеся или латентные административные правонарушения? // Актуальные вопросы публичного права. 2012. N 8.
  5. Косицина Л.А. Возбуждение дела об административном правонарушении в области таможенного дела, совершенном юридическим лицом // Полицейское право. 2006. N 1.
  6. Лунеев В.В. Юридическая статистика: учебник. М.: Юристъ, 1999.
  7. Шарафутдинов А.Ш. Возбуждение дела об административном правонарушении в отношении неустановленных лиц // Евразийский юридический журнал. 2014. N 9 (76).