Мудрый Юрист

К вопросу о понятии и содержании административного принуждения, применяемого сотрудниками фсин России

Гришин Дмитрий Александрович, начальник юридического факультета Академии права и управления ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются различные подходы к понятию и содержанию административного принуждения. По мнению автора, можно выделить административное принуждение в широком и узком смыслах. Рассматриваются специфические признаки, позволяющие идентифицировать административно-правовое государственно-властное воздействие среди всей системы мер государственного принуждения. Формулируются специфические признаки административно-правового принуждения, реализуемого в деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

Ключевые слова: административное принуждение, уголовно-исполнительная система, административная ответственность.

On the Concept and Scope of Administrative Enforcement Applied by Officers of the Federal Penitentiary Service of Russia

D.A. Grishin

Grishin Dmitry A., Head of the Faculty of Law in the Academy of Law and Management of the Federal Penitentiary Service of Russia, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article discusses various approaches to the concept and content of administrative coercion. According to the author can be identified in the administrative enforcement "broad" and "narrow" sense. We consider the specific characteristics that identify administrative and legal state-imperious impact among all of the measures of state coercion. Formulated specific features of administrative-legal coercion, implemented in the activities of agencies and bodies of the correctional system.

Key words: administrative enforcement, correctional system, administrative responsibility.

Проблеме применения должностными лицами правоохранительных и контролирующих органов мер государственного принуждения, в т.ч. принуждения административного, посвящено большое количество научных работ различных авторов <1>, что обусловлено рядом объективных обстоятельств, во-первых, динамичным развитием и совершенствованием российского административного законодательства, во-вторых, отсутствием однозначного и единого теоретического подхода к понятию и смысловому содержанию таких основополагающих категорий в данной области, как "государственное принуждение", "административно-правовое принуждение", "мера административного принуждения" и др. Хочется заметить, что правоприменительная деятельность сотрудников Федеральной службы исполнения наказаний сопряжена с необходимостью каждодневного применения тех или иных мер государственного принуждения как в отношении граждан и юридических лиц, так и в отношении осужденных и лиц, содержащихся под стражей. При этом практика применения мер государственного принуждения должностными лицами ФСИН России свидетельствует о том, что данный правовой институт нуждается сегодня, с одной стороны, в совершенствовании и корректировке отдельных его положений, с другой - в теоретической проработке и научном обосновании возможностей применения административного принуждения в отношении так называемого спецконтингента, содержащегося в учреждениях ФСИН России.

<1> См.: Виноградов О.В. Административное принуждение: основные черты и теоретические подходы к классификации системы мер // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. 2012. N 1 (14). С. 9 - 15; Каплунов А.И. О понятии административного принуждения как отраслевого вида государственного принуждения // Правоведение. 2004. N 3. С. 121; Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963; Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс: учебное пособие. Воронеж, 1993; Гришаков А.Г., Федяев Е.А. Меры административного принуждения в деятельности полиции // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2012. N 2 (23). С. 20 - 26.

Все это предопределяет актуальность рассмотрения в рамках данной работы вопросов применения должностными лицами уголовно-исполнительной системы (далее - УИС) мер административного принуждения.

Несмотря на разнообразие теоретических подходов к пониманию термина "административное принуждение", в науке административного права административное принуждение рассматривается как отраслевая разновидность правового государственного принуждения, регламентированная нормами административного и административно-процессуального законодательства <2>. Однако следует заметить, что административное принуждение в данном контексте так или иначе будет являться базовым доминирующим понятием по отношению к иным видам государственного принуждения, что объясняется достаточно широким спектром правовых отношений, регламентируемых нормами административного права. То есть фактически мерами административно-правового принуждения можно считать любые предусмотренные "статусными" нормативными правовыми актами меры принудительного воздействия на поведение участников правоотношений, реализуемые в пределах своих полномочий федеральными и региональными органами исполнительной власти и их должностными лицами вне зависимости от правовой природы и последствий применения данных мер. Все это позволяет говорить о понятии "административное принуждение" в широком смысле. Примером применения данного широкого подхода к трактовке понятия "административное принуждение" может служить отнесение предусмотренных Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации мер безопасности в отношении осужденных к мерам административно-правового принуждения. Являясь по своей сути самостоятельным институтом уголовно-исполнительного права, институт мер безопасности имеет все характерные признаки, присущие административному принуждению, т.к., во-первых, он реализуется в деятельности должностных лиц соответствующего федерального органа исполнительной власти (в сфере государственного управления), во-вторых, основания и порядок применения мер безопасности закреплены в административно-правовом акте (Законе РФ от 21.07.1993 N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"). В данном случае в основу отнесения мер принудительного государственного воздействия к мерам административного принуждения может быть положен такой критерий, как статус субъекта права, наделенного властно-распорядительными полномочиями (должностное лицо органа государственного управления). При этом правовой статус другого участника правоотношения может не учитываться. Представленный подход, как нам представляется, имеет комплексный характер и выходит за рамки административно-правового регулирования в чистом виде.

<2> См.: Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: теория и практика: монография / под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004. С. 83.

Можно выделить и другой подход к пониманию содержания административного принуждения, рассмотрев данный институт исключительно в рамках административно-правового регулирования. В данном случае в основу разграничения административного принуждения и других видов государственно-правового принуждения должны быть положены два базовых критерия: первый - правовое положение лица (субъекта права), в отношении которого применяется соответствующая мера публичного принуждения, второй - сфера правового регулирования, в рамках которой реализуется государственно-властное воздействие на соответствующих участников правоотношений. Исходя из этого, административным принуждением будет являться лишь правоохранительная и правоприменительная деятельность соответствующих органов исполнительной власти и их должностных лиц, которая реализуется исключительно в отношении граждан, не обладающих особым правовым статусом (осужденные, подозреваемые, обвиняемые и др.), либо организаций, нарушающих законодательство в сфере государственного управления. Порядок, основания и правовые последствия применения данного принуждения регламентируются нормами материального и процессуального административного законодательства. Представленный подход позволяет нам говорить об административном принуждении в узком смысле, где наряду с административным выделяются такие виды государственного принуждения, как:

Продолжая начатую дискуссию о понятии и содержании административного принуждения, хотелось бы остановиться на специфических признаках, позволяющих идентифицировать данный вид государственно-властного воздействия среди всей системы мер государственного принуждения. Следует согласиться с мнением О.В. Виноградова, который выделил следующие особенности (характерные признаки) административно-правового принуждения:

<3> Виноградов О.В. Административное принуждение: основные черты и теоретические подходы к классификации системы мер // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. 2012. N 1 (14). С. 10.

Применительно к деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы можно выделить следующие признаки административно-правового принуждения:

  1. Меры административного принуждения, применяемые сотрудниками уголовно-исполнительной системы, реализуются в большинстве своем на территории учреждения ФСИН России и прилегающей к учреждению территории, на которую распространяются режимные требования.
  2. Основанием их применения является либо необходимость обеспечения безопасности объектов УИС, в т.ч. при наступлении особых условий функционирования учреждения, обеспечивающего изоляцию граждан от общества, вызванных явлениями и процессами природного, техногенного и социального характера, либо противоправное поведение лица, к которому они применяются.
  3. Применение мер административного принуждения в УИС направлено на выявление и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере обеспечения общественной безопасности, предупреждения правонарушений, обеспечения безопасности личности, а также на минимизацию вреда, который может быть причинен в результате противоправных действий человека, действий факторов природного или техногенного характера.
  4. Их применение, как правило, отражается в конкретных правоприменительных актах должностных лиц ФСИН России, предусмотренных правовыми нормами, которые обеспечивают соблюдение установленных запретов или ограничений, либо юрисдикционных актах, обеспечивающих реализацию санкций правовых норм, предусмотренных законодательством об административной ответственности.
  5. Субъектами, в отношении которых возможно применение административного принуждения сотрудниками уголовно-исполнительной системы, являются либо граждане, находящиеся на территории учреждения ФСИН России и не являющиеся осужденными, либо организации, осуществляющие свою деятельность в границах учреждения УИС (в т.ч. режимной территории).

Большое внимание учеными в области административного права уделяется классификации мер административного принуждения.

Так, А.Е. Лунёв подразделил меры административного принуждения на меры взыскания и пресечения, выделив в группе мер административного пресечения специальную подгруппу "административные меры предупредительного характера" <4>. М.И. Еропкин предложил подразделить меры административного принуждения на три группы: а) административные взыскания; б) меры административного пресечения; в) административно-предупредительные меры <5>. Д.Н. Бахрах считает, что существует три типа последних: административные взыскания (наказания), меры административного пресечения, восстановительные меры <6>. И.И. Веремеенко в своей работе указывает, что все меры административного принуждения в первой фазе классификации необходимо расчленить на две группы: меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением, и иные меры административного принуждения, или административно-предупредительные меры" <7>. В.В. Гущин считает, что все меры административного принуждения можно подразделить на четыре группы: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; меры обеспечения административного производства (административно-процессуальные меры); меры административного взыскания <8>. Аналогичной позиции придерживается А.П. Коренев: "Исходя из целей использования, способов обеспечения правопорядка и общественной безопасности, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей применяемых мер административного принуждения, последние подразделяются на четыре группы: меры административного предупреждения (административно-предупредительные меры); меры административного пресечения (административно-пресекательные меры); меры административно-процессуального обеспечения; меры административного взыскания" <9>. Сегодня в административно-правовой науке данная четырехзвенная классификация является наиболее распространенной.

<4> См.: Лунёв А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 94.
<5> См.: Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 62.
<6> См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 34.
<7> Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 66.
<8> См.: Гущин В.В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект: учебное пособие. М., 1996. С. 39 - 40.
<9> См.: Коренев А.П. Административное право России: учебник. В 3-х частях. Ч. 1. М., 1996. С. 192.

Однако, по нашему мнению, обозначенные виды мер административного принуждения в рамках представленной четырехзвенной классификации не являются однозначными и требуют дальнейшей научной проработки. Например, считаем абсолютно оправданной позицию Б.В. Россинского, который утверждает, что меры административно-процессуального обеспечения искусственно выделены из большого числа административно-пресекательных мер, ибо любые действия, осуществляемые после совершения правонарушения, не могут не способствовать обеспечению производства, если они облечены в процессуальную форму <10>. Как нам представляется, меры административно-процессуального обеспечения и меры административного взыскания (наказания) являются единой логически связанной организационно-правовой конструкцией, направленной на решение задач законодательства об административных правонарушениях, закрепленных в ст. 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Применение к правонарушителю той или иной предусмотренной законом меры административно-процессуального обеспечения возможно исключительно в связи с совершением данным субъектом конкретного административного правонарушения. При этом меры административно-процессуального обеспечения выступают в качестве важной, но факультативной стадии административно-юрисдикционного процесса, конечная цель которого состоит в привлечении виновного лица к административной ответственности, выражающейся в конкретном административном наказании. В этой связи считаем возможным в рамках классификации мер административного принуждения выделить такой самостоятельный вид государственно-властного воздействия, как меры административного принуждения, предусмотренные законодательством об административной ответственности.

<10> Россинский Б.В. Некоторые проблемы совершенствования производства по делам об административных правонарушениях // Государство и право. 1999. N 10. С. 24.

Анализ содержания и особенностей применения данных мер сотрудниками ФСИН России уже становился предметом нашего самостоятельного исследования <11>.

<11> См.: Гришин Д.А., Кутякин С.А. Государственное регулирование противодействия организованной преступности в уголовно-исполнительной системе России: монография. Рязань: Академия ФСИН России, 2013. С. 96 - 108; Гришин Д.А. Некоторые вопросы правового регулирования и механизма реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях должностными лицами УИС // Человек: преступление и наказание. 2012. N 2. С. 92 - 95; Гришин Д.А. Совершенствование законодательства об административных правонарушениях, регламентирующего деятельность уголовно-исполнительной системы // Административное право и процесс. 2010. N 6. С. 18 - 20.

Вторая группа мер административного принуждения - это административно-предупредительные меры, реализуемые сотрудниками уголовно-исполнительной системы на территории учреждения ФСИН России и прилегающей к учреждению территории, на которую распространяются режимные требования.

Как известно, существенное влияние на организацию деятельности сотрудников ФСИН России оказывает складывающаяся в исправительном учреждении оперативная обстановка. В зависимости от ее состояния выделяют управление в условиях нормальной, сложной оперативной обстановки и при чрезвычайных обстоятельствах. В соответствии с данными видами управления считаем возможным предложить классификацию мер административного предупреждения в зависимости от состояния оперативной обстановки исправительного учреждения (СИЗО):

  1. Административно-предупредительные меры, обусловленные режимными требованиями учреждения уголовно-исполнительной системы в условиях нормальной оперативной обстановки.
  2. Административно-предупредительные меры в особых условиях функционирования учреждения ФСИН России.

Рассмотрим первую группу мер, применяемых в учреждениях и органах УИС:

Административно-предупредительные меры, обусловленные режимными требованиями учреждения уголовно-исполнительной системы в условиях нормальной оперативной обстановки

Данную группу административно-предупредительных мер составляют:

  1. патрулирование территории сотрудниками учреждения либо совместное патрулирование с сотрудниками органов внутренних дел, в т.ч. с использованием служебных собак;
  2. обеспечение исполнения запретов и ограничений хозяйственной и иной деятельности граждан на режимной территории, в том числе:
  1. временное ограничение или запрещение движения транспорта, недопущение граждан на режимную территорию или запрещение ее оставления;
  2. осуществление досмотра и обыска лиц, их вещей, транспортных средств, а также изъятие запрещенных вещей и документов, перечень которых устанавливается законодательством Российской Федерации и правилами внутреннего распорядка учреждений.

При этом первые три обозначенные меры напрямую вытекают из должностных обязанностей соответствующих сотрудников исправительного учреждения (СИЗО) и не требуют специального документационного сопровождения в случае добровольного выполнения гражданами предъявляемых сотрудниками ФСИН России требований либо невыявления должностными лицами УИС нарушений действующего законодательства. Четвертая административно-предупредительная мера реализуется сотрудниками ФСИН России в строгом соответствии с требованиями ведомственных нормативных правовых актов и КоАП РФ и в обязательном порядке документируется. В случае выявления у лица, подвергаемого личному досмотру, досмотру транспортного средства, запрещенных предметов данная административно-предупредительная мера реализуется по правилам законодательства об административных правонарушениях либо уголовно-процессуального законодательства и "переходит" в категорию "мера, предусмотренная законодательством об административной ответственности".

Административно-предупредительные меры в особых условиях функционирования учреждения ФСИН России

Правовой режим особых условий характеризуется применением сотрудниками ФСИН России мер административного предупреждения режимного характера, однако интенсивность их применения возрастает, что обусловливается рядом причин:

Третью группу мер административного принуждения составляют административно-пресекательные меры. Среди основных признаков мер административного пресечения, осуществляемого сотрудниками Федеральной службы исполнения наказаний, можно выделить следующие:

Административно-пресекательные действия сотрудников ФСИН России осуществляются в форме обычных служебных актов в ходе выполнения возложенных на них задач и функций.

Основную группу мер административного пресечения составляют меры безопасности в уголовно-исполнительной системе, т.е. физическая сила, специальные средства и оружие.

Необходимо отметить, что применяемые в отношении осужденных (подозреваемых и обвиняемых) меры принуждения не могут рассматриваться в качестве административно-пресекательных мер, применяемых сотрудниками ФСИН России, что обусловливается тем, что данные меры применяются в качестве средств обеспечения режима отбывания наказания и являются по своей сути мерами уголовно-исполнительного принуждения.

Следующей мерой административного пресечения, реализуемой должностными лицами ФСИН России, является вынесение обязательных к исполнению предписаний в целях прекращения нарушений действующего законодательства (например, нарушение юридическими и физическими лицами норм санитарно-эпидемиологического законодательства, законодательства о промышленной безопасности и др.), за неисполнение которых возможно применение мер административной ответственности.

В заключение хочется остановиться на некоторых проблемных аспектах, связанных с применением мер административного принуждения должностными лицами ФСИН России:

Для решения обозначенных проблем требуется корректировка отдельных положений действующего законодательства, регламентирующего порядок применения сотрудниками ФСИН России административного принуждения, а также внесение изменений в отдельные формы ведомственной статистической отчетности ФСИН России.

Литература

  1. Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 34.
  2. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 66.
  3. Виноградов О.В. Административное принуждение: основные черты и теоретические подходы к классификации системы мер // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. 2012. N 1 (14). С. 9 - 15.
  4. Гришаков А.Г., Федяев Е.А. Меры административного принуждения в деятельности полиции // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2012. N 2 (23). С. 20 - 26.
  5. Гришин Д.А., Кутякин С.А. Государственное регулирование противодействия организованной преступности в уголовно-исполнительной системе России: монография. Рязань: Академия ФСИН России, 2013. С. 96 - 108.
  6. Гришин Д.А. Некоторые вопросы правового регулирования и механизма реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях должностными лицами УИС // Человек: преступление и наказание. 2012. N 2. С. 92 - 95.
  7. Гришин Д.А. Совершенствование законодательства об административных правонарушениях, регламентирующего деятельность уголовно-исполнительной системы // Административное право и процесс. 2010. N 6. С. 18 - 20.
  8. Гущин В.В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект: учебное пособие. М., 1996. С. 39 - 40.
  9. Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 62.
  10. Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: теория и практика: монография / под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004. С. 83.
  11. Каплунов А.И. О понятии административного принуждения как отраслевого вида государственного принуждения // Правоведение. 2004. N 3. С. 121.
  12. Коренев А.П. Административное право России: учебник. В 3-х частях. Ч. 1. М., 1996. С. 192.
  13. Лунёв А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 94.
  14. Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс: учебное пособие. Воронеж, 1993.
  15. Россинский Б.В. Некоторые проблемы совершенствования производства по делам об административных правонарушениях // Государство и право. 1999. N 10. С. 24.