Мудрый Юрист

Административные права граждан в сфере образования

Братановский Сергей Николаевич, профессор кафедры административного и финансового права Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова, доктор юридических наук, профессор.

Кочерга Светлана Александровна, проректор Московского государственного университета экономики, статистики и информатики, кандидат юридических наук, доцент.

В статье дается характеристика понятий "административно-правовой статус гражданина", "административные права в сфере образования". Обозначаются обстоятельства, которые определяют особый правовой режим существования этих прав. Анализируются особенности их реализации. Вносятся предложения по корректированию образовательного законодательства.

Ключевые слова: образование, система, управление, статус, права, административно-правовое регулирование, административно-правовой режим.

Administrative Rights of Citizens in the Sphere of Education

S.N. Bratanovsky, S.A. Kocherga

Bratanovsky Sergey N., Professor of the Department of Administrative and Financial Law in Plekhanov Russian University of Economics, Doctor of Law, Professor.

Kocherga Svetlana A., Vice Rector of Moscow State University of Economics, Statistics and Informatics, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

In the article the characteristic of the concepts "administrative legal status of the citizen", "administrative rights in education" is given. It is specified those circumstances which define a particular legal regime of existence of these rights. Features of their realization are analyzed. Offers on a correcting of the educational legislation are made.

Key words: education, system, management, the status, the rights, administrative and legal regulation, is administrative - a legal regime.

Реализация образовательных отношений предполагает не только потенциальное наличие различных групп прав граждан, но и возможность их использования на практике. Признавая образование в качестве особой сферы жизнедеятельности общества и государства, постоянного взаимодействия всех органов государственного и муниципального управления, направленного на совершенствование передачи и воспроизводства знаний, навыков, умений, а также накопления и сохранения культурного опыта поколений, Конституция РФ и Закон об образовании закрепляют право каждого человека на духовное и нравственное самоопределение, возможность индивидуального мышления, ориентации и выбора духовных ценностей. Законодатель тем самым сделал ставку на максимально широкий перечень прав в этой сфере, имеющий своей целью формирование социально активной личности как государственного и общественного потенциала, наделенного самостоятельностью в миропонимании и мироощущении, обладающего историческим и нравственным самосознанием.

Право граждан на образование не всегда было таким, как мы его представляем сегодня. Проведенные многочисленные демократические реформы в настоящее время сделали возможным максимальное удовлетворение образовательных потребностей граждан. Важной предпосылкой к этому стал принятый незадолго до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. Указ Президента РСФСР от 11 июля 1991 г. N 1 "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР" <1>, который предусмотрел ряд организационно-правовых мер, направленных на реализацию приоритетных для государства прав и свобод граждан в исследуемой области. В частности, в п. 1 этого нормативного акта, сохранившего свое действие и по сей день, отражена необходимость разработки и обеспечения выполнения комплексной программы "Дети России", разработки и введения комплекса гарантированных государством нормативов на обучение и содержание одного учащегося, воспитанника, студента для различных типов образовательных учреждений, введения индексации этих нормативов в соответствии с ростом инфляции, установления приоритетного государственного обеспечения учреждений образования материально-техническими ресурсами, и в первую очередь учреждений для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов и детей с отклонениями в развитии. Данный документ акцентирует внимание на обеспечение включения в госзаказ всех объектов капитального строительства системы образования, в т.ч. строительство жилья и общежитий, выделение в первоочередном порядке материально-технических ресурсов на строительство, ремонт и эксплуатацию учреждений системы образования, обеспечение издания в необходимых объемах учебной, справочной и учебно-методической литературы, разработку системы государственной поддержки учащихся и студентов.

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 31, ст. 1025.

Эти нормы в дальнейшем получили развитие в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и принятом на его базе Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Последний, в свою очередь, сделал права граждан в сфере образования более устойчивыми и широкоформатными.

Следует признать, что эти права являются одним из предметов пристального исследования ученых-конституционалистов и достаточно основательно изученной и раскрытой наукой конституционного права юридической категорией <2>. Предметом нашего исследования выступают административно-правовые аспекты реализации образовательных прав, проявляющиеся во взаимоотношениях обучающихся с органами государственного и муниципального управления образованием, а также с администрациями образовательных учреждений. Административные права граждан в данной сфере, по нашему мнению, обладают элементами субъективности по отношению к незыблемым и всеобщим правам граждан на получение различных видов образования, установленных и гарантированных Конституцией РФ <3>. В данном случае мы исходим из того, что административные права граждан в сфере образования основываются на конституционных положениях, более того, они вытекают не только из ст. 43 Основного Закона, устанавливающей общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, но и иных многочисленных конституционных норм. В их числе ст. 39, гарантирующая социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; ст. 37, определяющая право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; ст. 29, гарантирующая каждому свободу мысли и слова и предоставляющая право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; ст. 44, в соответствии с которой каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания и право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям и т.д.

<2> См., напр.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007; Конституционное право России: учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М.: Юрист, 2003; Стрекозов В.Г. Конституционное право России: учебник. М.: Юрайт-Издат, 2013 и др.
<3> См.: Братановский С.Н., Кочерга С.А. Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России. М.: Директ-Медиа, 2014. С. 34.

Административные права гражданина в сфере образования выступают важнейшим элементом в структуре административно-правового статуса обучающегося и, по сути, определяют его содержание. Отличительной особенностью данных прав является необходимость их активного осуществления и обязательного использования в образовательном процессе. Неиспользование прав автоматически влечет их утрату. Так, например, если школьник, студент не пользуются правом посещения учебных занятий, они могут быть отчислены из образовательного учреждения <4>.

<4> Отдельными учеными подобное право рассматривается одновременно и как обязанность. См., напр.: Управление качеством образования / под ред. М.М. Поташника. М.: Педагогическое общество России, серия "Образование XXI века", 2012. С. 188; Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М.: Готика, 2002. С. 67; Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. Правовые основы развития народного образования. Алма-Ата: Наука, 1983. С. 82.

Федеральный закон N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в ст. 33 содержит достаточно широкий перечень лиц, которые наделены административными правами в анализируемой сфере. К ним отнесены:

  1. воспитанники - лица, осваивающие образовательную программу дошкольного образования, лица, осваивающие основную общеобразовательную программу с одновременным проживанием или нахождением в образовательной организации;
  2. учащиеся - лица, осваивающие образовательные программы начального общего, основного общего или среднего общего образования, дополнительные общеобразовательные программы;
  3. студенты (курсанты) - лица, осваивающие образовательные программы среднего профессионального образования, программы бакалавриата, программы специалитета или программы магистратуры;
  4. аспиранты - лица, обучающиеся в аспирантуре по программе подготовки научно-педагогических кадров;
  5. адъюнкты - лица, проходящие военную или иную приравненную к ней службу, службу в органах внутренних дел, службу в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в адъюнктуре по программе подготовки научно-педагогических кадров;
  6. ординаторы - лица, обучающиеся по программам ординатуры;
  7. ассистенты-стажеры - лица, обучающиеся по программам ассистентуры-стажировки;
  8. слушатели - лица, осваивающие дополнительные профессиональные программы, лица, осваивающие программы профессионального обучения, а также лица, зачисленные на обучение на подготовительные отделения образовательных организаций высшего образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом;
  9. экстерны - лица, зачисленные в организацию, осуществляющую образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, для прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации.

Приведенный выше перечень свидетельствует о пристальном внимании законодателя к различным категориям лиц, пользующихся образовательными услугами. Указанная норма, по сути, классифицирует обучающихся в зависимости от их возраста, типов и видов образовательных учреждений, в которых осуществляется обучение, а также от объема и содержания образовательных программ, дает основания для определения специфики реализации тех или иных прав в сфере образования. Ее аналогов в утратившем ныне силу Законе РФ N 3266-1 "Об образовании" не имелось. С одной стороны, правовое закрепление отмеченных категорий является положительным решением, поскольку создает основу для дальнейшего структурированного нормотворчества органов ведомственного регулирования образовательных отношений всех уровней и принятия локальных управленческих актов администрациями образовательных учреждений. Но с другой - с учетом некоторых важных аспектов, отраженных в Законе N 273-ФЗ, легальное установление этого перечня представляется излишним. В п. 15 ст. 2 закреплено общее и собирательное понятие обучающегося: это физическое лицо, осваивающее образовательную программу. В нем отсутствует привязка к каким-либо особенностям образовательного процесса. По факту любое лицо, получающее знания, умения и навыки в рамках реализуемой в установленном законом порядке образовательной программы, признается обучающимся. Статья 16 допускает реализацию образовательных программ с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий. О том, как называются граждане, получающие образование в подобных формах, в ст. 33 не говорится. Согласно этой норме неясно административно-правовое положение лиц, занимающихся самообразованием по образовательным материалам, в свободном порядке предоставляемым образовательными организациями (например, на интернет-сайтах). В ней также не отражена категория граждан, обучающихся в образовательных организациях духовного профиля. Кроме того, постоянно развивающиеся образовательные отношения делают возможным получение знаний в иных не отраженных в Законе формах. Если в данном случае следовать логике законодателя, то с учетом этого обстоятельства в дальнейшем потребуется закрепление ст. 33 иных категорий, что впоследствии может привести к слишком частому изменению Закона N 273-ФЗ и негативно отразится на его стабильности и устойчивости в отечественной правовой системе. К этому добавим, что наличие в Законе этой нормы никак не влияет на его содержание, положения ст. 33 практически не связаны с иными статьями и в целом не отражают каких-либо особенностей индивидуального административно-правового статуса обучающихся.

Далее, в тексте исследуемого нормативного акта содержится ст. 34, озаглавленная "Основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования". Подвергая критике такую формулировку, отметим, что использование термина "основные" по отношению к данным правам не является обоснованным. Как мы уже отметили, основные права граждан в этой сфере закреплены в Конституции РФ. Согласно сформированной в России иерархии нормативных актов Закон N 273-ФЗ стоит ниже Конституции РФ, поэтому не совсем понятно, о каких в данном случае основных правах идет речь. Подобная трактовка позволяет неоправданно рассуждать о существовании "дополнительных", "отраслевых", "особых", "специальных" правах обучающихся. Базирующиеся на Конституции РФ права закреплены не только в этом Законе, они присутствуют и в иных законодательных актах. Так, к примеру, согласно ч. 1 ст. 9 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" <5> граждане имеют право на бесплатную консультацию, бесплатное получение информации и услуг, которые связаны с профессиональной ориентацией, в органах службы занятости в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, возможности прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования. Статья 5 Федерального закона от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" <6> предусматривает право граждан на получение образования на русском языке в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. В свою очередь, ст. 10 Федерального закона от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" <7> говорит о том, что граждане РФ, относящие себя к определенным этническим общностям, имеют право на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения в рамках возможностей, предоставляемых системой образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Получается, что указанные и иные права граждан в образовательной сфере, зафиксированные в иных федеральных законах и законах субъектов Федерации по отношению к обозначенным в Законе N 273-ФЗ общим правам, являются отраслевыми. Но такой вывод является необоснованным, поскольку, как уже отмечалось, любые права граждан в исследуемой области основываются на Конституции РФ. В локальных управленческих актах образовательных учреждений также закреплены подобные права. Например, в п. п. 6.2 - 6.3 Правил для учащихся МБОУ "Олинская СОШ", утвержденных Приказом директора муниципального бюджетного образовательного учреждения "Олинская средняя общеобразовательная школа" N 8 от 24 февраля 2010 г. <8> (Астраханская область, Лиманский район, с. Оля), обозначено, что совместно с родителями учащиеся имеют право выбирать факультативы, предметы по выбору, элективные курсы, профили обучения в пределах возможностей учебного плана для бесплатного получения дополнительных знаний. Кроме того, все обучающиеся имеют право на получение дополнительных, в том числе платных, образовательных услуг, предоставляемых школой на законных основаниях. Все обучающиеся могут свободно выражать собственные взгляды, убеждения и мнения; выступать на собраниях, обращаться к учителям, классным руководителям и администрации, Управляющему совету школы с предложениями, пожеланиями по улучшению режима работы школы, по организации учебно-воспитательного процесса. Взглядам учащегося уделяется должное внимание в соответствии с его возрастом и зрелостью. Подобные права вытекают из общего толкования Закона N 273-ФЗ, в котором не содержится именно такой формулировки. Говорить о том, что данные права являются специальными, было бы ошибкой, поскольку их содержание определяется индивидуальным административно-правовым статусом образовательного учреждения. Эти права по юридической силе приравниваются к правам граждан в сфере образования, закрепленным в ч. 1 ст. 34 Закона N 273-ФЗ.

<5> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. N 18, ст. 566.
<6> СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2199.
<7> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.
<8> Текст документа размещен на официальном сайте школы. URL: http://30olya.edusite.ru/ (дата обращения: 10.12.2014).

Что же касается мер социальной поддержки, то укажем, что они являются неотъемлемой частью права на образование. Не требует доказательств вывод о том, что без социального стимулирования и государственной поддержки граждане не смогут реализовать право на образование. По сути, подобные меры (например, отраженные в п. п. 1 - 4 ч. 2 ст. 34 полное государственное обеспечение, в том числе обеспечение одеждой, обувью, жестким и мягким инвентарем, в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, обеспечение питанием в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, обеспечение местами в интернатах, предоставление в соответствии с настоящим Федеральным законом и жилищным законодательством жилых помещений в общежитиях, транспортное обеспечение в соответствии со ст. 40 настоящего Федерального закона) выступают одновременно гарантиями этого права и включены в обязанности органов государственного и муниципального управления, а также образовательных организаций. Обучающиеся имеют право на меры социальной поддержки согласно ст. 39 Конституции РФ. Таким образом, все положения ч. 2 ст. 34, в которой перечисляются данные меры, можно полностью причислить к административным правам граждан в сфере образования. В этом аспекте юридическое разделение прав обучающихся (ч. 1 ст. 34) и мер их социальной поддержки и стимулирования (ч. 2 ст. 34) на две категории не является логичным и обоснованным и затрудняет понимание этого нормативного акта. На наш взгляд, в целях недопущения споров и разногласий необходимо изменить название ст. 34 на "Административные права граждан в сфере образования" и объединить под эгидой этих прав все перечисленные в ней меры социальной поддержки граждан, пользующихся образовательными услугами.

При детальном анализе этой нормы отметим, что рассматриваемые права излагаются законодателем бессистемно и в хаотичном порядке. Так, в п. 5 ч. 1 отражено, что обучающиеся имеют право на выбор факультативных (необязательных для данного уровня образования, профессии, специальности или направления подготовки) и элективных (избираемых в обязательном порядке) учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей) из перечня, предлагаемого организацией, осуществляющей образовательную деятельность (после получения основного общего образования). Далее, в п. 6 ч. 1 обозначено право обучающихся на освоение наряду с учебными предметами, курсами, дисциплинами (модулями) по осваиваемой образовательной программе любых других учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), преподаваемых в организации, осуществляющей образовательную деятельность, в установленном ею порядке, а также преподаваемых в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность, учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), одновременное освоение нескольких основных профессиональных образовательных программ. Исходя из смыслового содержания, вторая норма является продолжением первой и наоборот, однако в Законе они закреплены отдельно друг от друга и, следовательно, являются самостоятельными. Аналогичным образом можно рассматривать п. 13 ч. 1, дающий право на перевод для получения образования по другой профессии, специальности и (или) направлению подготовки, по другой форме обучения в порядке, установленном законодательством об образовании, и п. 15 ч. 1 ст. 34, закрепляющий право на перевод в другую образовательную организацию, реализующую образовательную программу соответствующего уровня, в порядке, предусмотренном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Укажем, что далее по тексту Закона имеются нормы, также посвященные исследуемым правам, при этом в ст. 34 отсутствуют положения, которые их закрепляют. Так, в ст. 37 обозначено, что организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Расписание занятий должно предусматривать перерыв достаточной продолжительности для питания обучающихся (ч. 1, 2). Подобная формулировка не позволяет исчерпывающим образом определиться в вопросе, имеют ли учащиеся право на получение питания в образовательных учреждениях. О том, что таким правом обладают воспитанники дошкольных и учащиеся средних и высших образовательных учреждений, свидетельствуют Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. N 1118 "О порядке предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях" <9>, Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Министерства образования и науки РФ от 11 марта 2012 г. N 213н/178 "Об утверждении методических рекомендаций по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений" <10>, письмо Министерства образования и науки РФ от 12 апреля 2012 г. N 06-731 "О формировании культуры здорового питания обучающихся, воспитанников" <11> и т.д. При этом в ч. 3 ст. 37 Закона об образовании отражено, что обучающиеся федеральных государственных образовательных организаций, реализующих образовательные программы по специальностям и направлениям подготовки в области обороны и безопасности государства, в области подготовки плавательных составов морских судов, судов внутреннего водного плавания, судов рыбопромыслового флота, летного состава воздушных судов, авиационного персонала, персонала, обеспечивающего организацию воздушного движения, а также общеобразовательных и профессиональных образовательных организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы, имеющие целью подготовку несовершеннолетних граждан к военной или иной государственной службе, обеспечиваются питанием по нормам и в порядке, которые определяются учредителями указанных федеральных государственных образовательных организаций. В ч. 4 этой статьи обозначено, что обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления. Указанное является наглядной иллюстрацией легитимации права на получение питания учащимися определенных категорий через законодательное закрепление обязанностей компетентных органов власти и образовательных учреждений по организации его предоставления. Подобные правовые конструкции используются в Законе N 273-ФЗ многократно. По данной схеме реализуются не отраженные в ч. 1 ст. 34 право на предоставление жилых помещений в общежитиях (ст. 39), право на транспортное обеспечение (ст. 40), право на получение первичной медико-санитарной помощи (ч. 3 ст. 41), право обучающихся, испытывающих трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации на получение психолого-педагогической и социальной помощи (ст. 42), право на участие в целевом приеме в образовательные учреждения высшего профессионального образования (ст. 56), право на получение документов об образовании, обучении, квалификации (ст. 60), право на прекращение образовательных отношений (ст. 61) и т.д.

<9> СЗ РФ. 2011. N 2. Ст. 310.
<10> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "Гарант".
<11> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "Гарант".

В целом следует признать, что посвященные анализируемым правам нормы рассредоточены по всему тексту Закона N 273-ФЗ и в отдельных случаях трудно понять, являются ли они административными правами в чистом виде или же выступают в качестве форм, гарантирующих широкий круг прав граждан в образовательной сфере, закрепленных в иных нормативных актах всех отраслей права.

Литература

  1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007.
  2. Братановский С.Н., Кочерга С.А. Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России. М.: Директ-Медиа, 2014.
  3. Братановский С.Н., Кочерга С.А., Братановская М.С. Субъекты административного права. М.: Директ-Медиа, 2014.
  4. Конституционное право России: учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М.: Юрист, 2003.
  5. Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. Правовые основы развития народного образования. Алма-Ата: Наука, 1983.
  6. Стрекозов В.Г. Конституционное право России: учебник. М.: Юрайт-Издат, 2013.
  7. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М.: Готика, 2002.
  8. Управление качеством образования / под ред. М.М. Поташника. М.: Педагогическое общество России, серия "Образование XXI века", 2012.