Мудрый Юрист

Административно-правовое регулирование экономических отношений в Российской Федерации

Саидов Заурбек Асланбекович, ректор Чеченского государственного университета, кандидат экономических наук, доцент.

Рассматриваются методы административно-правового регулирования экономики, раскрываются особенности данных методов, на основании чего формулируются предложения по их совершенствованию.

Ключевые слова: право, экономика, регулирование, доктрина, государство, право.

Administrative and Legal Regulation of Economic Relations in the Russian Federation

Z.A. Saidov

Saidov Zaurbek A., Head of Chechen State University, Candidate of Economical Sciences, Assistant Professor.

The article reviews methods of administrative and legal economic regulation, reveals features of these methods and, on this basis, outlines proposals on how to improve them.

Key words: law, economy, regulation, doctrine, state, right.

В России, как и в ряде государств, придерживающихся принципов демократической организации власти и верховенства права, именно право является основным регулятором общественных отношений, а также отношений индивида и государства. Конституция РФ подтверждает эту приверженность к принципу верховенства права: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" (п. 2 ст. 4). Как следствие, механизм регулирования экономики, как и любой сферы жизнедеятельности человека в Российской Федерации, является правовым.

Стоит отметить, что, несмотря на двусмысленность указанной формулировки Конституции РФ, именно последняя обладает верховенством, а законодательство носит по отношению к ней подчиненный характер, что явным образом следует из судебной практики Конституционного Суда РФ. Это, в частности, можно наблюдать на тех обязанностях законодателя в сфере экономики, которые в соответствии с судебной практикой наложены на него самой Конституцией. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя регулирование права собственности и связанных с ним отношений, должен действовать в рамках предоставленных ему Конституцией Российской Федерации дискреционных полномочий и руководствоваться требованиями ее статьи 55 (часть 3), согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства <1>.

<1> Постановление от 31 января 2011 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой, третьей и девятой статьи 115, пункта 2 части первой статьи 208 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и абзаца девятого пункта 1 статьи 126 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Недвижимость-М", общества с ограниченной ответственностью "Соломатинское хлебоприемное предприятие" и гражданки Л.И. Костаревой".

В науке выделяется так называемая экономическая конституция <2> РФ, которая представлена в первую очередь ст. 8 Конституции РФ, гарантирующей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Данное положение Конституции РФ, на наш взгляд, является лишь частью экономической конституции, расположенной в главе, посвященной основам конституционного строя российского государства. Другая часть "экономической конституции" РФ закреплена ст. 34 Конституции, которая, в свою очередь, расположена в главе, посвященной основным правам и свободам. Таким образом, "экономическая конституция" РФ представлена как основными принципами устройства государственной власти, так и конституционными правами и свободами граждан, что позволяет говорить об особой природе конституционных принципов экономического устройства и об ограничении вмешательства государства в деятельность экономических субъектов в связи с наделением последних правами на ее ведение и коррелятивным ограничением государства на вмешательство в их деятельность. Как пишет Гаджиев по данному вопросу, "государство, закрепляя в конституциях нормы о своих функциях в экономике, берет на себя новое конституционное обязательство, защищая основные экономические права, соблюдать разумную меру в применении ограничительных правовых средств" <3>. Аналогичные мнения выражаются и другими авторами <4>.

<2> Гаджиев Г.А. Экономическая Конституция. Конституционные гарантии предпринимательской (экономической) деятельности // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2009. N 1. С. 4.
<3> Там же.
<4> Так, напр., А.С. Буданова отмечает, что "ключевые принципы, закрепленные в основах конституционного строя, основных правах человека и гражданина, являются базисом для государственной экономической политики и государственного управления экономикой, допустимого вмешательства государства в предпринимательскую свободу". См.: Буданова А.С. Место предпринимательской свободы в конституционной модели экономики // Известия Саратовского университета (Серия "Экономика. Управление. Право"). 2014. Т. 14. Вып. 1. Ч. 1. С. 117.

Ограничения основных экономических прав в соответствии с Конституцией РФ (ст. 55) могут быть осуществлены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данный принцип ограничения основных прав и свобод является общим и применяется, конечно же, в отношении экономических конституционных прав и свобод.

Указанные принципы являются основными принципами "экономической конституции" РФ, которые тем не менее должны рассматриваться в неразрывной связи с другими положениями текста Основного Закона. Последние, как следствие, также можно отнести к "экономической конституции". Г.А. Гаджиев относит к ним также ст. 7 Конституции РФ, провозглашающую социальное государство, ст. 15 Конституции РФ, касающуюся значения общепризнанных норм и принципов международного права и норм, содержащихся в международных договорах; а также другие нормы, устанавливающие конституционный экономический публичный порядок <5>. Данный автор также относит к положениям Конституции, закрепляющим основы "экономической конституции": право выбирать род деятельности (ст. 37); право свободно передвигаться (ст. 27); право на объединение (ст. 30); право иметь имущество (ст. 35); право на защиту от монополизма (ст. 34). Если некоторые из данных конституционных прав можно лишь с натяжкой отнести к конституционным основам "экономической конституции" (например, право свободно передвигаться), то основными из списка являются, конечно же, конституционные гарантии права частной собственности, которая по вполне понятным причинам является основой свободного рынка.

<5> См.: Гаджиев Г.А. Экономическая Конституция // Конституционный вестник. 2008. N 1(19). С. 250.

Стоит отметить, что в практической реализации конституционных принципов, входящих в так называемую экономическую конституцию, довольно часто возникают проблемы и противоречия. Эти противоречия возникают как между этими принципами, так и между ними и другими конституционными принципами. Это требует согласования конституционных принципов, что реализуется на уровне законодательных актов, а раскрывается в судебной практике Конституционного Суда РФ. Последний не раз обращал внимание на противоречия между конституционными правами, свободами и принципами и на необходимость разрешения таких противоречий. Так, одним из таких примеров может служить столкновение свободы предпринимательской деятельности и защиты конкуренции. Конституционный Суд, в частности, отмечает, что "для проведения государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции федеральным законодателем в целях защиты прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью (хозяйствующих субъектов)" <6> могут быть приняты соответствующие федеральные законы, ограничивающие свободу предпринимательской деятельности. Другим примером является противопоставление свободы предпринимательства и прав потребителей, в отношении которого Конституционный Суд отметил, что "положения статьи 18 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" направлены на защиту прав потребителей в случае продажи им товара ненадлежащего качества и не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя" <7>. Наконец, необходимость согласования противоречивых интересов, защищенных конституционными нормами, была отмечена и в решении Конституционного Суда РФ, где было выявлено противоречие между свободой распоряжения собственностью (в данном случае муниципальной) и необходимостью защиты интересов малого и среднего предпринимательства <8>.

<6> Определение Конституционного Суда РФ от 29 января 2015 г. N 185-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Запрягаева Александра Борисовича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции" и положениями статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
<7> Определение Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2015 г. N 981-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Макова Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 7 Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и ст. 18 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей".
<8> Постановление от 20 декабря 2010 г. N 22-П по делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и ч. 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой администрации города Благовещенска.

Таким образом, в практической реализации принципов "экономической конституции" происходят конфликты как между ними, так и между ними и другими конституционными правами, свободами и принципами. Конституционный Суд РФ регулярно обращал внимание на необходимость их примирения в рамках процесса их конкретизации на уровне законодательных актов. В итоге если базу конституционно-правовых основ механизма административно-правового регулирования экономики составляют те конституционные нормы, которые в науке принято относить к "экономической конституции", то в регулировании экономики участвуют практически все положения Основного Закона.

Немаловажным значением в регулировании экономики обладает и международное право. Напомним, что в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" <9> "...международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы" (преамбула). Более того, Конституция РФ однозначно закрепляет верховенство международных договоров в национальном правопорядке: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (п. 4 ст. 15). Действие указанного принципа было подтверждено Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <10>: "Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации... имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти..." (п. 8).

<9> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
<10> Российская газета. 2003. 2 декабря.

Список международно-правовых актов, оказывающих влияние на правовое регулирование экономики, в национальном масштабе широк. К ним в первую очередь можно отнести соглашения об избежании двойного налогообложения, которые применяются в том числе и в отношении хозяйствующих субъектов - юридических лиц <11>. Среди международных соглашений, непосредственно оказывающих влияние на национальную экономику, можно также назвать ряд межправительственных соглашений о сотрудничестве в области туризма <12>; межправительственных соглашений о сотрудничестве в сфере инвестиционной деятельности <13>; межправительственных соглашений о сотрудничестве в сфере рыбного хозяйства <14> и т.п.

<11> См.: Климентьева В.Г. Финансово-правовое регулирование устранения двойного налогообложения прибыли организаций в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 216 с.
<12> См., напр.: Соглашение о санаторно-курортном лечении и организованном отдыхе военнослужащих и членов их семей государств - участников СНГ, 4 июня 1999 г. Текст // Бюллетень международных договоров. 2000. N 10. С. 6.
<13> Соглашение о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности // Дипломатический вестник. 1994. N 1/2.
<14> Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о сотрудничестве в области рыбного хозяйства от 29 июня 1999 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Одним из наиболее серьезных и актуальных в данном плане стало вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО), которое произошло вследствие ее присоединения к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации <15>. Данное присоединение России к указанному Соглашению имеет серьезное значение для регулирования экономики, т.к. оно касается тарифов и сборов, налагаемых государствами при осуществлении внешнеэкономического товарооборота. Сущностью данного Соглашения является отмена тарифных и нетарифных барьеров на ввоз продукции из других государств - членов ВТО, что, в частности, достигается сокращением или отменой таможенных пошлин на ввоз товаров из-за рубежа. Как следствие, ратификация Протокола о присоединении России к ВТО выводит конкуренцию между российскими хозяйствующими субъектами с национального на международный уровень, т.к. внутренний производитель оказывается незащищенным в отношении своих зарубежных конкурентов <16>. Иначе говоря, конкретными последствиями подписания данного Соглашения является невозможность государства в рамках своего правопорядка свободно устанавливать пошлины и ограничения экономического характера на ввоз на его национальную территорию зарубежных товаров, которые могут представить угрозу национальному производителю.

<15> Федеральный закон от 21 июля 2012 г. "О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г." // Российская газета. 2012. 23 июля.
<16> См.: Павлов П.В. Особые административно-правовые режимы осуществления внешнеторговой деятельности (теоретико-прикладной аспект): дис. ... д-ра юрид. наук. Люберцы, 2012. 491 с.

Аналогичной природой обладают и обязательства России, взятые на себя в рамках Евразийского экономического союза <17>. Более того, уровень взаимных обязательств государств-членов здесь более объемен, а их взаимозависимость позволяет даже определить данные отношения как интеграционные <18>, т.к. здесь существует не только ограничение таможенных пошлин и экономических ограничений во взаимном товарообороте, но и установление единых таможенных пошлин и тарифов и даже обеспечение свободного передвижения товаров, услуг и капиталов на территории всего Союза. Такая наднациональная природа <19> указанных обязательств не позволяет проводить автономную экономическую политику в национальных рамках; экономическая политика теперь является объектом наднационального регулирования, в рамках которого меры национального уровня согласуются с другими государствами - членами Союза, либо прямо устанавливаются на наднациональном уровне. Одним из наиболее характерных примеров последнего является Таможенный кодекс Таможенного союза <20>.

<17> См.: Федеральный закон Российской Федерации от 22 декабря 2014 г. N 420-ФЗ "О ратификации Договора о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года".
<18> См.: Морозова М.С. Совершенствование административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации в условиях интеграции в Единое экономическое пространство: дис. ... канд. юрид. наук. Люберцы, 2013. 178 с.
<19> По данному вопросу см., например: Ерохин А.Н. Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана // Московский журнал международного права. 1996. N 1. С. 184.
<20> Таможенный кодекс Таможенного союза (Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17) // СПС "КонсультантПлюс".

Пример Таможенного кодекса Таможенного союза симптоматичен в вопросе расширения правовых основ регулирования экономики, т.к. он имеет прямое действие в рамках национального правопорядка и, более того, обладает верховенством в национальном правопорядке <21>. Такое развитие источников права является новинкой для российского правопорядка и, стоит отметить, несколько искажает принципы народного суверенитета, т.к. отныне в рамках внутреннего правопорядка действуют нормативные акты, не созданные демократически избранными национальными органами власти, а созданные наднациональными органами власти. Такой порядок дел характерен для ускорившихся современных процессов глобализации, когда процессы региональной интеграции стали рассматриваться как способ защиты государств отдельного региона от негативных глобализационных явлений. Глубина таких интеграционных процессов достигла уровня, при котором правовые основы механизма регулирования экономики уже не ограничиваются национальными правовыми актами. Таким образом, на современном этапе развития участники механизма правового регулирования экономики руководствуются в своей деятельности не только национальными правовыми актами, но и используют наднациональный нормативный материал. Иначе говоря, изменение по отношению к прежнему положению дел очевидно, т.к. если ранее классическое международное право действовало в рамках национального правопорядка опосредованно - международные обязательства действовали во внутреннем правопорядке посредством их имплементации, которая чаще всего осуществлялась с помощью ратификации, то сегодня они являются неотъемлемой частью национального правопорядка в отсутствие каких-либо дополнительных действий или актов со стороны национальных органов власти.

<21> См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 8 ноября 2013 г. N 79 "О некоторых вопросах применения таможенного законодательства".

Наиболее важными - как минимум с количественной точки зрения - правовыми основами механизма административно-правового регулирования, конечно же, являются законодательные и подзаконные акты. Это связано с многогранностью и многоаспектностью экономики, которая включает в себя как аспекты собственно экономического регулирования, так и аспекты социального регулирования. Так, например, законодательные и подзаконные акты, которые можно отнести к налоговому и трудовому праву, очевидно, касаются как экономической, так и социальной сферы, а по большей части - последней, и отделить действие одной сферы жизнедеятельности от другой крайне сложно. Указанные отрасли права влияют на деятельность хозяйствующих субъектов, но в то же время являются и инструментами социального регулирования, т.к. налоговое право (в совокупности с бюджетным правом) касается вопросов перераспределения доходов и защиты социально не обеспеченных слоев населения, тогда как трудовое право в первую очередь касается защиты прав работника, но обе отрасли права оказывают непосредственное влияние на экономику. В данном отношении Ю.А. Тихомиров отмечал, что "экономика - это не механическое соединение отраслей, производств и хозяйствующих субъектов, а целостный социально-экономический организм, развивающийся гармонично в масштабах страны" <22>. Соглашаясь с данным утверждением, мы можем сказать, что довольно сложно найти в правопорядке акт, который бы не затрагивал в той или иной мере вопросы экономики.

<22> См.: Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение экономики - территориальный аспект // Законодательство и экономика. 2002. N 10. С. 12.

На уровне законодательных актов, как, впрочем, и других актов правопорядка, мы можем обнаружить правовые основы механизма регулирования экономики практически в любом из них. Действительно, если отдельные законодательные акты напрямую направлены на регулирование вопросов экономики и, как следствие, усомниться в том, что их можно отнести к правовым основам механизма регулирования экономики, невозможно, то другие законодательные акты косвенно также оказывают на нее свое влияние. Таким образом, законодательные акты второй категории могут быть также частично отнесены к правовым основам механизма административного регулирования экономики.

К первой категории законодательных актов, т.е. тех из них, которые непосредственно оказывают влияние на экономику и, как следствие, очевидным образом содержат правовые основы механизма регулирования экономики, мы можем, безусловно, отнести: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" <23>; Федеральный закон от 24 июля 2007 г. "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" <24>; Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" <25> и ряд других. Отличительной чертой данных актов, на наш взгляд, является их общеэкономическая направленность, т.е. они направлены на регулирование экономики в целом или отдельных ее аспектов без привязанности к отдельному, конкретному сектору экономики.

<23> Российская газета. 2006. 27 июля.
<24> Российская газета. 2007. 31 июля.
<25> Российская газета. 2014. 31 декабря. N 6571.

Помимо общих законодательных актов, регулирующих различные аспекты экономики в целом, существует и то, что можно определить как секторальное законодательство в сфере экономики. Так, например, Федеральный закон от 26 марта 2003 г. "Об электроэнергетике" <26> устанавливает "правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики" (ст. 1). В свою очередь, Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. "О развитии сельского хозяйства" устанавливает "правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции" (п. 2 ст. 1). Наконец, Федеральный закон Российской Федерации от 31 декабря 2014 г. "О промышленной политике в Российской Федерации" <27> является актом, содержащим основы "правового регулирования в сфере промышленной политики" (ст. 2).

<26> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.
<27> Российская газета. 2015. 12 января.

Помимо законодательных актов, непосредственно направленных на регулирование экономики - как экономики в целом, так и отдельных ее отраслей, существует и ряд актов, не направленных напрямую на регулирование экономики, но опосредованно оказывающих влияние на нее. Как следствие, частично их можно также отнести к правовым основам механизма регулирования экономики. Среди них:

<28> Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. "О таможенном регулировании в Российской Федерации" // Российская газета. 2010. 29 ноября.
<29> Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" // СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
<30> Федеральный закон от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Российская газета. 2002. 13 июля.
<31> Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. "Об обращении лекарственных средств" // СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1815.
<32> Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" // Российская газета. 2011. 23 ноября.
<33> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
<34> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" // Российская газета. 2013. 30 декабря.
<35> См.: Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" // Российская газета. 2003. 18 декабря.

Многочисленные примеры законодательства различных сфер жизнедеятельности человека, не имеющие, на первый взгляд, отношения к экономике, при более пристальном анализе демонстрируют серьезное влияние на нее. Подтверждение данному выводу мы можем обнаружить в необходимости анализа влияния правовых актов на экономику в рамках законопроектной деятельности. Действительно, при разработке проектов законодательства в сфере здравоохранения, налогообложения, социального обеспечения и т.п. учитывается их влияние на экономику государства. Как свидетельствует подп. "в" п. 27 Постановления Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" <36>, большинство законопроектов (не только тех из них, которые непосредственно касаются сферы экономики) представляется в Правительство в сопровождении (в том числе) "финансово-экономического обоснования". Как указывается, проведение финансово-экономического обоснования является "...описанием экономического эффекта от реализации проекта акта, основывающимся на содержащихся в пояснительной записке к проекту акта финансовом, экономическом и (или) статистическом анализе текущей ситуации по решениям, предлагаемым к принятию проектом акта, прогнозе экономических и иных последствий реализации таких решений..." <37>.

<36> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2346.
<37> П. 53 Постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 8 июня.

Это свидетельствует, на наш взгляд, о том, что практически любой законодательный акт оказывает влияние на экономику и соответствующий бюджет, что, как следствие, позволяет утверждать, что правовые основы механизма регулирования экономики могут быть обнаружены практически в любом законодательном акте. Иначе говоря, проще идентифицировать законодательные акты, которые невозможно отнести к правовым основам механизма административного регулирования экономики, чем идентифицировать те из них, которые их содержат.

Подобные выводы делаются и в науке административного права. Действительно, в науке административного права отмечается, что "...правовое регулирование в сфере экономических отношений осуществляется нормами публичного и частного права" <38>. Иначе говоря, правовые основы механизма регулирования экономики включают в себя не только массу императивных административно-правовых норм, но и регуляторов, характеризующихся, по большей части, диспозитивным характером (например, Гражданским кодексом РФ). Если ограничить данные выводы примерами законодательных актов, то можно смело утверждать, что практически все из них в той или иной мере оказывают влияние на деятельность хозяйствующих субъектов и, как следствие, могут рассматриваться как правовые основы механизма административного регулирования экономики.

<38> См.: Аврутин М.Ю. Административно-правовое регулирование в электроэнергетической отрасли экономики Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 44.

Существенную роль в регулировании экономики играют акты Президента России. Акты Президента России (в частности, указы) играют высокую политическую роль и служат импульсом для деятельности Правительства РФ, а также всех органов государственной власти. Таким образом, реализуясь в актах других органов государственной власти, они принимают непосредственное участие в формировании правовых основ регулирования экономики.

Подтверждением того, что акты Президента играют роль импульса в политике, а также того, что вопросы экономики получили особую актуальность именно сегодня, являются так называемые майские указы Президента. Действительно, в них Правительству РФ поручается принять меры, направленные на реализацию определенных целей в той или иной сфере жизнедеятельности, но в то же время не содержится конкретного нормативного материала. Как следствие, данные указы невозможно напрямую отнести к правовым основам механизма регулирования (в т.ч. экономики); они скорее являются руководством, т.е. служат импульсом для создания таких правовых основ.

В списке майских указов, которые касаются всех сфер политики и жизнедеятельности (от социальной политики, здравоохранения и культуры до вопросов межнационального согласия и внешней политики), первый из указов касается именно вопросов экономики <39>. Как следствие, можно утверждать, что сегодня вопросы экономики занимают главенствующее значение как с политической, так и с юридической точки зрения. Это вполне объяснимо, т.к. экономика представляется как упорядоченная хозяйственная деятельность, осуществляемая в целях производства и распределения материальных благ, необходимых для обеспечения социальной жизнедеятельности <40>, и посему оказывает непосредственное влияние на все сферы жизнедеятельности.

<39> Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. "О долгосрочной государственной экономической политике" // Российская газета. 2012. 9 мая.
<40> См.: Экономическая энциклопедия. М., 1999. С. 720.

Помимо такого опосредованного формирования правовых основ механизма административного регулирования экономики невозможно отрицать и прямую роль Президента России в их формировании. Так, в частности, мы знаем, что он участвует как на стадии законопроектной деятельности, так и на стадии обнародования законов (ст. 84 Конституции РФ), что свидетельствует о том, что он непосредственно принимает участие в разработке правовых основ административного регулирования экономики.

Как и в случае с законодательными актами, мы можем идентифицировать среди актов Президента РФ те из них, которые очевидным образом содержат правовые основы механизма регулирования экономики, и те из них, которые их содержат менее очевидным образом. Так, к первой категории актов мы можем отнести, например, Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. "О долгосрочной государственной экономической политике" <41>. Ко второй категории актов, т.е. тех из них, в которых идентифицировать правовые основы механизма регулирования экономики, на первый взгляд, сложно, мы можем, например, отнести Указ Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. "О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации" <42>, а также Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" <43>. Об интенсивности работы Президента России в части формирования правовых основ механизма административного регулирования экономики свидетельствует и такая структура, как Совет при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию России <44>.

<41> Российская газета. 2012. 9 мая.
<42> Российская газета. 2012. 8 августа.
<43> Российская газета. 2012. 9 мая.
<44> Указ Президента Российской Федерации от 18 июня 2012 г. "О Совете при Президенте Российской Федерации по модернизации экономики и инновационному развитию России" // Российская газета. 2012. 21 августа.

Акты Правительства России, без преувеличения, составляют основную массу источников правовых основ механизма регулирования экономики. Действительно, Правительство России, как и любого другого современного государства, осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по широкому спектру вопросов управления, о чем свидетельствует его коллегиальный характер. Действительно, как свидетельствует Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" <45>, необходимость коллегиальности данного органа власти объясняется широким, практически неограниченным, набором полномочий (ст. 13), а также серьезным объемом работы, который позволяет утверждать, что основная нагрузка работы исполнительной ветви власти ложится именно на плечи Правительства РФ.

<45> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Именно коллегиальность является следствием необходимости распределения. Специализация деятельности на уровне министров и в рамках министерств и ведомств также свидетельствует о большом количестве работы Правительства. Как следствие, с количественной точки зрения основной объем правовых основ регулирования экономики, как и правовых основ регулирования любой сферы жизнедеятельности, приходится на акты Правительства РФ и федеральных министерств. Более того, правовые основы регулирования экономики, которые мы можем обнаружить в актах Правительства РФ, а также в актах федеральных министерств и ведомств, являются наиболее конкретизированными или детализированными.

Многогранность и многоаспектность феномена экономики проявляется в правовых основах ее регулирования, а также на уровне субъектов, ответственных за ее регулирование. Так, например, Положение Правительства РФ "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" от 5 июня 2008 г. <46> довольно объемным образом излагает функции Министерства экономического развития: "...выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развитие предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Таким образом, осуществление функций Министерства экономического развития предполагает подготовку нормативного и правового материала, который образует правовые основы регулирования экономики и который распространяется на множество различных сфер экономики и социальной политики.

<46> Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" // Российская газета. 2008. 5 июня.

В то же время механизм правового регулирования экономики является межотраслевым правовым феноменом и ни в коем случае не исчерпывается деятельностью только Министерства экономического развития. Иначе говоря, на механизме правового регулирования и его правовых основах отражается комплексный межотраслевой характер экономики, а правовые основы этого механизма можно обнаружить и на уровне нормативной деятельности других профильных министерств, а также подведомственных им агентств и ведомств.

Так, например, Положение "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" <47> от 12 июня 2008 г. предусматривает, в частности, что одной из функций Министерства сельского хозяйства является "выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование... рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевой и перерабатывающей промышленности... в сфере промышленного рыбоводства (аквакультуры)..." (п. 1) и т.п. Другим примером может служить Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации <48>, где также устанавливается ряд полномочий, непосредственно имеющих отношение к экономике (например, "правила формирования, применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации" (п. 5.2.2)). Примером также может служить и Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации <49>, а также подобные нормативные акты, касающиеся других министерств.

<47> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" // Российская газета. 2008. 16 августа.
<48> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 10 августа.
<49> Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации" // Российская газета. 2012. 26 июня.

Таким образом, любое министерство призвано принять участие в выработке и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере экономики, т.е. разработке правовых основ механизма регулирования экономики. Их действительное участие в регулировании экономики варьируется от одного министерства к другому, а нормативные документы, регулирующие их деятельность и функционирование, свидетельствуют о том, что все они в той или иной мере принимают непосредственное участие в разработке правовых основ механизма регулирования экономики. Более того, подотчетные министерствам агентства и ведомства также принимают участие в разработке правовых основ механизма регулирования экономики <50>. Как следствие, совокупность федеральных органов исполнительной власти в той или иной мере принимает участие в разработке правовых основ механизма административно-правового регулирования экономики.

<50> Так, напр., Положение о Федеральном агентстве по сельскому хозяйству в качестве функций последнего устанавливает "регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность". См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по сельскому хозяйству" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1475.

В итоге можно отметить, что, понимая экономику в широком смысле слова, можно смело утверждать, что практически любой правовой акт правопорядка является правовой основой механизма регулирования экономики. Стоит напомнить, что такое широкое понимание экономики и правовых основ ее регулирования не раз подтверждалось даже в позитивном праве. Так, например, еще на рубеже формирования правовых основ рыночной экономики мы могли обнаружить в ряде нормативных актов свидетельства о том, что прямое отношение к экономике имеют нормативные акты различных отраслей права. Действительно, п. 3 Постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. "О правовом обеспечении экономической реформы" <51> относит к таковым нормативные акты по вопросам "банковской, финансовой, налоговой, внешнеэкономической деятельности, деятельности по вопросам отношений собственности, в том числе и собственности на землю и природные ресурсы", а также "по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов". Иначе говоря, правовые основы административного регулирования разбросаны по различным правовым актам правопорядка и содержатся практически во всех из них.

<51> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1456.

Литература

  1. Аврутин М.Ю. Административно-правовое регулирование в электроэнергетической отрасли экономики Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
  2. Буданова А.С. Место предпринимательской свободы в конституционной модели экономики // Известия Саратовского университета (Серия "Экономика. Управление. Право"). 2014. Т. 14. Вып. 1. Ч. 1.
  3. Гаджиев Г.А. Экономическая Конституция. Конституционные гарантии предпринимательской (экономической) деятельности // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2009. N 1.
  4. Гаджиев Г.А. Экономическая Конституция // Конституционный вестник. 2008. N 1(19).