Мудрый Юрист

Место и роль административного договора в системе административного права

Попов Александр Иванович, начальник кафедры государственно-правовых дисциплин и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены проблемы определения места и роли административного договора в системе административного права. Автором предпринята попытка осмысления феномена административного договора как части системы административного права. Делается обоснованный вывод о необходимости развития теории административного договора в рамках содержательной части теории механизма административно-правового регулирования, а административный договор выделяется в качестве его самостоятельного элемента, выступая разновидностью административного правоотношения.

Ключевые слова: административный договор, система административного права, механизм административно-правового регулирования, административно-договорное регулирование.

Place and Role of the Administrative Contract in the System of Administrative Law

A.I. Popov

Popov Alexander I., Head of the Department of State and Law Disciplines in Ryazan Branch of Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences.

The article considers the problem of determining the place and role of the administrative contract in the system of administrative law. The author attempts to comprehend the phenomenon of administrative contract as part of the system of administrative law. Is a reasonable conclusion about necessity of development of the theory of administrative contracts within the framework of a substantial part of the theory of the mechanism of administrative-legal regulation, and administrative contract is allocated as a separate element, acting as a sort of administrative relationship.

Key words: administrative contract, administrative law, the mechanism of administrative-legal regulation, administrative regulation.

Обращение к проблеме административного договора в условиях реформирования системы государственного управления особо актуально. Освобождение административного права от исключительно императивного метода позволяет говорить о востребованности договорного регулирования административных отношений в сфере государственного управления.

Поступательное реформирование в России государственного управления вызывает достаточно высокий интерес ученых-административистов к проблематике административного договора. Появление достаточного количества монографических работ, посвященных исследованию проблем административного договора, позволило расширить возможности использования договорных форм в сфере государственного управления. Однако говорить о сформированности в российской правовой системе теории административного договора пока преждевременно.

Исследовательская волна, затронувшая практически каждого ученого-административиста, обусловила всплеск интереса к административно-договорной проблематике. Только сейчас созданы предпосылки для построения методологически верного учения об административном договоре.

Проблема административных договоров в настоящее время уже не стоит во втором эшелоне административно-правовой науки, а выходит на передовые позиции. И это обусловлено не только различными социально-экономическими, политическими и иными общественно значимыми аспектами, но и потребностью административно-правовой науки определить место, функции и роль административного договора в системе административного права. Применение и использование административных договоров в сфере государственного управления имеет теснейшую связь с практикой государственного управления, которая ощущает потребность в соответствующем правовом регулировании. А, как известно, предпосылкой для формирования правовых основ являются определенные теоретические изыскания.

Современные тенденции в науке административного права позволяют говорить, что данная проблематика имеет не только теоретическое, но и прикладное значение, поскольку позволяет определить причины, в результате которых административный договор должен занимать то или иное место как в системе административного права, так и в системе государственного управления.

К сожалению, теоретики административного права традиционно рассматривают административный договор как одну из форм государственного управления. Так, Ю.Н. Старилов относит административный договор к одной из административно-правовых форм осуществления управленческих действий <1>. Большинство авторов современных учебников административного права России <2> административный договор также относит к одной из форм государственного управления.

<1> См.: Административное право России: учебник / под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма: Инфра-М, 2010. С. 401.
<2> См., напр.: Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005. С. 159 - 164; Административное право России: учебник для бакалавров / В.В. Альхименок, А.А. Выручаев, А.А. Гришковец и др.; отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Проспект, 2013. С. 142 - 148; Административное право России: учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 294 - 296; Административное право: учебник / Ю.А. Дмитриев, И.А. Рлянский, Е.В. Трофимов. М.: Эксмо, 2009. С. 263 - 266; Административное право: учебник / под общ. ред. А.И. Каплунова. М.: ДГСК МВД России, 2011. С. 155 - 158; и др.

О.С. Рогачева и Е.А. Кошеварова соотносят административный договор с формой государственного управления, которая позволяет регулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления субъектов административного права, добровольно согласившихся принять на себя определенные обязательства в целях достижения публичного блага <3>.

<3> См.: Рогачева О.С., Кошеварова Е.А. Административный договор как основание возникновения административно-договорного обязательства // Административное право и процесс. 2012. N 12. С. 42.

Безусловно, формы государственного управления играют важнейшую роль в механизме реализации полномочий органов государственной власти. Необходимо также учитывать, как справедливо отмечает Н.Г. Канунникова, что формы государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц определяются правом, закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих деятельность указанных органов. Следовательно, в государственном управлении государственные органы и их должностные лица обязаны использовать только те формы деятельности, которые устанавливаются нормами административного права <4>.

<4> См.: Канунникова Н.Г. Теоретические аспекты форм государственного управления // Административное право и процесс. 2013. N 5. С. 12.

Указанный автор, давая понятие форме государственного управления, утверждает, что это внешне выраженный вид действия органа государственного управления, наполняющий государственно-правовым содержанием исполнительную ветвь власти, представленный административно-правовыми актами, способствующими реализации целей, задач и функций государственного управления и порождающими правовые последствия <5>. Как следует из определения, административный договор не относится к внешней форме выражения действия органа государственного управления, что не является бесспорным.

<5> См.: Там же. С. 12.

В свою очередь, И.А. Остапенко, рассматривая вопрос о месте административного договора в системе договорного права, констатирует лишь тот факт, что административный договор представляет собой институт административного права <6>, не уделяя соответствующего внимания проблеме соотношения административного договора с другими институтами административного права и не указывая на его место среди других институтов.

<6> См.: Остапенко И.А. Место административного договора в системе договорного права (теоретический аспект исследования) // Вестник Евразийской академии административных наук. 2009. С. 39 - 40.

Существует также точка зрения относительно возможности отнесения административного договора к правовой форме выражения метода регулирования общественных отношений <7>. А.И. Стахов также рассматривает договор как специальное юридическое средство, направленное на обеспечение исполнения <8>.

<7> См.: Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных отношений в условиях социальных реформ (история и современные проблемы): монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 53 - 72.
<8> См.: Стахов А.И. Понятие и отличительные признаки административно-правового договора по обеспечению безопасности // Административное право и процесс. 2007. N 1. С. 23.

На наш взгляд, имеет место быть и такая интерпретация административного договора, поскольку предоставляется возможность говорить и о договорном методе как самостоятельном методе административно-правового регулирования управленческих отношений. Или же о договоре как о самостоятельном элементе административно-правового регулирования.

Таким образом, договорное регулирование проникает и в отрасль административного права, становясь самостоятельным правовым явлением, призванным быть вспомогательным способом регулирования общественных отношений в рамках исполнительно-управленческой деятельности.

В свою очередь, А.Ю. Мелехова справедливо отмечает, что в действующем российском законодательстве единая концепция административно-договорного регулирования пока отсутствует <9>. В развитие точки зрения указанного автора необходимо также подчеркнуть, что и в теории административного права отсутствует не только единое понимание административного регулирования, но устоявшееся мнение о возможности существования такого регулирования.

<9> См.: Мелехова А.Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс. 2011. N 4. С. 55.

С учетом изложенного представляется обоснованным вывод, что имеется как теоретическая, так и практическая потребность в комплексном исследовании, анализе и выявлении особенностей административного договора как части системы административного права.

Традиционно использование термина "договор" характерно для гражданского права. Однако в силу указанной выше возможности применения данной правовой категории в административном праве, а также значимости данного понятия для административно-правового регулирования использование отраслевого понятия "договора" к управленческой терминологии не вполне оправданно. С точки зрения осмысления данного термина в административном праве его необходимо адаптировать к управленческим отношениям.

Этот факт порождает необходимость оперирования значительным числом категорий, не характерных для административного права, отражающих сущность гражданско-правовых отношений, выходящих за пределы административно-правового регулирования. Особенности административно-правового регулирования в различных сферах и отраслях государственного управления требуют использования специальных терминов и понятий, а также разъяснения этих терминов. Все вышеперечисленное в своей совокупности вызывает определенные трудности исследователей-административистов.

Однако, как показывает опыт административно-правовых исследований, отдельные административно-правовые категории и понятия проникли из других отраслей как публичного, так и частного права. В связи с этим следует согласиться с точкой зрения Ю.Е. Аврутина о том, что затруднительно дать даже приблизительный перечень понятий, пришедших в административное право из других отраслей права <10>.

<10> См.: Аврутин Ю.Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административно-правовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. N 9. С. 5.

В рамках административного права невозможно безоговорочно принимать цивилистическую доктрину за основу при исследовании категории "административный договор". Безусловно, необходимо обращаться к гражданско-правовым исследованиям договора, но нецелесообразно применять разработанные в рамках частноправового регулирования концепции. Нельзя в этой связи поддержать точку зрения И.А. Остапенко о том, что для заключения и исполнения административных договоров целесообразно использовать, хоть и в конкретных пределах, устанавливаемые гражданским законодательством общие требования договорного права <11>.

<11> См.: Остапенко И.А. Указ. соч. С. 37.

Данный автор также указывает, что административный договор в системе правовых связей занимает промежуточное место между административным актом и договором частноправового характера. При этом на административные договоры распространяются общие принципы договорного права с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования <12>. Однако не совсем понятно, к какой отраслевой принадлежности тяготеет договорное право. Если с точки зрения цивилистики, то применение общих положений представляется нецелесообразным.

<12> См.: Там же. С. 39 - 40.

По нашему же убеждению, при рассмотрении административного договора необходимо опираться на исследования, проводимые в рамках общей теории права, определяющие место и роль договора в системе правового регулирования в целом.

Необходимо отметить, что в науке административного права наблюдается определенный хаос, обусловленный существованием различных концепций, научных идей, суждений, учений, представлений, а также взглядов на природу административного договора. Однако единой теории административного договора не существует. Указанные формы представлений о понятии и сущности административного договора весьма близки друг к другу по содержанию, поскольку фундаментально опираются на идеи двух-трех ученых, высказанных еще в начале 90-х гг. XX в. И в последующих исследованиях концепции формулируются посредством дополнения существующих взглядов фактическим материалом. Терминологическое многообразие дефиниций административного договора обусловлено отсутствием легального закрепления данного понятия в действующем законодательстве.

За последние годы появилось достаточное количество работ, посвященных рассмотрению отдельных проблем административного договора. Это указывает на положительную динамику и позволяет говорить о трансформации представлений об административном договоре в процессе их предметного исследования.

Однако, по нашему субъективному мнению, пожалуй, только диссертационное исследование Л.В. Щербаковой, посвященное административно-договорному обязательству <13>, существенно обогатило административно-правовую науку, хотя исследованию была подвергнута лишь одна сторона административно-договорной теории.

<13> См.: Щербакова Л.В. Административно-договорное обязательство: правовая природа и теоретико-прикладные проблемы исполнения: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2013.

Предпринимаемые попытки со стороны научного сообщества по предложению законодательного закрепления единых положений об административных договорах <14> не привели к появлению реальных нормативных правовых актов. Это обусловлено, на наш взгляд, недостаточной проработкой теоретических аспектов теории административного договора.

<14> См., напр.: Курчевская С.В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 209 - 214.

Нормативной базой административно-договорной практики в настоящее время выступают нормы административного права, содержащиеся, как правило, в различных источниках.

Следует согласиться с точкой зрения Л.В. Щербаковой, что в российское законодательство, по сути, перенесена европейская модель административно-договорных обязательств с минимальным уровнем адаптации к отечественным правовым реалиям, что не позволяет развивать и обогащать теоретическую базу административного договора <15>.

<15> См.: Щербакова Л.В. Пролегомены к концепции административно-договорного обязательства: кауза административного договора // Вестник Воронежского государственного университета. 2012. N 1(12). С. 288.

Единого доктринального подхода к определению места и роли административного договора нет. Поэтому, как нам представляется, необходимо в первую очередь направить усилия ученых-административистов и перейти от рассуждений к предложению реальных дефиниций, которые впоследствии возможно было бы легально закрепить. Только таким образом получится устранить определенный разрыв, образовавшийся между административно-правовой наукой и практикой.

Однако, как ни стараются ученые-административисты, в поле зрения остается в основном только сам договор. Как нам представляется, расширение предмета поставленной проблемы позволит всесторонне исследовать правовую природу административного договора.

С другой стороны, следует указать и на тот факт, что большинство основных административно-правовых категорий также являются достаточно дискуссионными до настоящего времени.

Как справедливо отмечает Ю.Е. Аврутин, интерес к понятийному аппарату административно-правовой науки достаточно высок и направлен на осмысление перспектив консолидации доктринальных суждений в легальную интерпретацию в нормативные правовые акты <16>.

<16> См.: Аврутин Ю.Е. Указ. соч. С. 6 - 7.

Также в юридической литературе отмечается, что отношения по поводу заключения, исполнения и расторжения административного договора регулируются материальными и процессуальными нормами, совокупность которых необходимо рассматривать в качестве самостоятельного института административного права <17>. И в очередной раз подчеркнем, что ничего не говорится о месте данного института в системе административного права.

<17> См.: Мелехова А.Ю. Указ. соч. С. 55 - 56.

Более того, отдельные авторы <18> проблему административного договора переносят в административно-процессуальную плоскость, говоря об особой административно-договорной процедуре. Необходимо в связи с этим указать, что, безусловно, процессуальный аспект административного договора имеет место быть, но выводить его за рамки материального права, без точного определения его места и роли в системе административного права, на наш взгляд, не вполне оправданно, опираясь при этом на западноевропейскую модель административно-процессуального законодательства.

<18> См.: Административное право России: учебник / под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма: Инфра-М, 2010. Глава 14.

Также не вполне понятно место административно-договорного производства (или процедуры) в рамках административного процесса в целом. Это касается проблем рассмотрения споров, которые могут возникнуть на основе заключенных административных договоров. Критикуя концепцию административно-договорного производства (процедуры), справедливо говорить о том, что такие категории, как заключение, изменение и расторжение административного договора, шире, чем понятие "административное производство", поскольку в содержание данного производства должна быть включена и динамика административного договора. А в рамках административного производства или административной процедуры излагаются исключительно процессуальные действия, не отражающие сущность договорного обязательства. Следует только оговориться, что и наша позиция по данному вопросу не является бесспорной.

Многочисленные и достаточно динамично развивающиеся представления об административном договоре говорят нам о достаточно высоком интересе к данной проблематике. Однако, как нами отмечалось ранее, данный факт лишь констатирует актуальность, а о достаточной проработанности данной проблемы говорить преждевременно.

Критический взгляд на существующие идеи о месте и роли административного договора в системе административного права может привести к выводу, что данный вопрос с теоретической точки зрения не решен.

Таким образом, административный договор имеет сложную правовую природу. Его зачастую рассматривают как форму государственного управления и как метод государственно-правового воздействия. Однако это только внешние выражения административного договора. Но нельзя также забывать, что административный договор - это в первую очередь комплексное правоотношение, в основе которого в отличие от административного акта лежит двустороннее волеизъявление сторон.

Современные тенденции позволяют говорить о том, что теория административного договора развивается в рамках теоретических проблем форм и методов государственного управления. Данные направления, по нашему глубокому убеждению, имеют право на существование, но не являются вполне оправданными, поскольку не дают полноценного объяснения существу административных договоров.

С первого взгляда может показаться, что административный договор необходимо рассматривать как форму выражения деятельности участников управленческих отношений, возникающих в связи с реализацией ими субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления. В полном объеме согласиться с таким подходом не представляется возможным по ряду причин.

Во-первых, в юридическом смысле следует говорить о договоре как форме облечения тех или иных отношений, т.е. к разновидности административного правоотношения, в основе которого лежит взаимное волеизъявление сторон.

Во-вторых, административный договор может быть охарактеризован как правоотношение, имеющее регулятивный характер.

И, наконец, в-третьих, административный договор можно назвать комплексным административно-правовым отношением, имеющим сложную юридическую природу, характеризующуюся возможностью правового регулирования различными отраслями публичного права.

Нам представляется, что теория административного договора должна развиваться в рамках содержательной части теории механизма административно-правового регулирования, а административный договор, соответственно, может являться его самостоятельным элементом, выступая в качестве разновидности административного правоотношения.

Существуют серьезные предпосылки к тому, чтобы определить институт административного договора как комплексный правовой институт, который требует системного исследования с точки зрения различных подходов.

Таким образом, изложенные в рамках данной статьи тезисы позволяют прийти к обоснованному выводу о том, что место и роль административного договора будут определены только при решении следующих блоков вопросов:

  1. определена правовая природа административного договора;
  2. установлено место административного договора в механизме административно-правового регулирования;
  3. исследованы регулятивные свойства административного договора;
  4. определено содержание административного договора;
  5. выяснены процедурно-процессуальные аспекты административно-договорного воздействия;
  6. установлена правовая природа споров, вытекающих из административных договоров;
  7. выявлены особенности ответственности сторон административного договора за неисполнение или ненадлежащее исполнение административно-договорных обязательств.

Приведенный перечень вопросов, безусловно, не является исчерпывающим. Однако, только имея обоснованные выводы по каждому из них, можно будет говорить о том или ином месте административного договора в системе административного права, а также его роли в системе государственного управления.

Литература

  1. Аврутин Ю.Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административно-правовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. N 9. С. 5.
  2. Административное право России: учебник / под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма: Инфра-М, 2010.
  3. Административное право и процесс: полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. / Ю.А. Тихомиров. М., 2005.
  4. Административное право России: учебник для бакалавров / В.В. Альхименок, А.А. Выручаев, А.А. Гришковец и др.; отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Проспект, 2013.
  5. Административное право России: учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010.
  6. Административное право: учебник / Ю.А. Дмитриев, И.А. Рлянский, Е.В. Трофимов. М.: Эксмо, 2009.
  7. Административное право: учебник / под общ. ред. А.И. Каплунова. М.: ДГСК МВД России, 2011.
  8. Канунникова Н.Г. Теоретические аспекты форм государственного управления // Административное право и процесс. 2013. N 5. С. 12.
  9. Курчевская С.В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002.
  10. Мелехова А.Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс. 2011. N 4. С. 55.
  11. Остапенко И.А. Место административного договора в системе договорного права (теоретический аспект исследования) // Вестник Евразийской академии административных наук. 2009.
  12. Рогачева О.С., Кошеварова Е.А. Административный договор как основание возникновения административно-договорного обязательства // Административное право и процесс. 2012. N 12. С. 42.
  13. Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных отношений в условиях социальных реформ (история и современные проблемы): монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003.
  14. Стахов А.И. Понятие и отличительные признаки административно-правового договора по обеспечению безопасности // Административное право и процесс. 2007. N 1. С. 23.
  15. Щербакова Л.В. Пролегомены к концепции административно-договорного обязательства: кауза административного договора // Вестник Воронежского государственного университета. 2012. N 1(12).
  16. Щербакова Л.В. Административно-договорное обязательство: правовая природа и теоретико-прикладные проблемы исполнения: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2013.