Мудрый Юрист

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как законодательная основа судебного контроля за реализацией дискреционных полномочий публичной администрации

Соловей Юрий Петрович, заслуженный юрист Российской Федерации, ректор Омской юридической академии, доктор юридических наук, профессор.

В статье с привлечением материалов судебной практики рассматриваются положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, составляющие законодательную основу судебного контроля за реализацией публичной администрацией дискреционных полномочий, и вносятся предложения по их совершенствованию.

Ключевые слова: публичная администрация, судебный контроль, административное усмотрение, дискреционные полномочия, административные акты, административное судопроизводство.

Code of Administrative Court Procedure of the Russian Federation as a Legislative Framework for Judicial Control of Implementation of Discretionary Powers of Public Administration

Y.P. Solovey

Solovey Yury P., Meritorious Lawyer of the Russian Federation, Head of Omsk Law Academy, Doctor of Law, Professor.

The article with the involvement of the judicial practice examines the provisions of the Code of Administrative Judicial Procedure of the Russian Federation, which presents itself as the legislative framework of the judicial control over the realization of discretionary powers by public administration, and makes proposals for their improvement.

Key words: public administration, judicial review, administrative discretion, discretionary powers, administrative acts, administrative judicial process.

Действенный судебный контроль за соблюдением органами и должностными лицами публичной администрации (далее - публичная администрация, административный орган) прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, соответствием административной деятельности требованиям закона и иных нормативных правовых актов, как давно уже известно, является одним из атрибутов правовой государственности.

В этой связи введение в действие с 15 сентября т.г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) следует расценивать как весьма важный шаг на пути формирования в России действительно правового, демократического государства.

Принятие КАС РФ актуализировало целый спектр проблем судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций от нарушений со стороны публичной администрации, среди которых особый интерес вызывает проблема судебного контроля за реализацией ее дискреционных (от лат. discretio - различение, разделение) полномочий (прав, обязанностей, правообязанностей), т.е. полномочий определять свое служебное поведение во взаимоотношениях с гражданами и организациями с той или иной степенью собственного усмотрения (дискреции).

Административные акты, выступающие результатом реализации публичной администрацией ее усмотрения, дискреционных (в отличие от так называемых связанных) полномочий, нередко содержат дефекты, выявление которых представляет для судебного контроля особую сложность. Ошибки допускаются не только публичной администрацией при реализации административного усмотрения, но и судами при оценке законности ее дискреционных актов.

Так, судья Верховного Суда Российской Федерации оставил без удовлетворения надзорную жалобу гр-ки Г. о незаконности предъявленного ей как водителю транспортного средства требования должностного лица органа, осуществляющего государственный контроль. Сотрудник полиции потребовал от водителя поднять передние боковые стекла автомобиля для проверки их светопропускания. За неповиновение указанному требованию гр-ка Г. была привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ. По мнению судьи, данное требование согласуется с положениями пунктов 39, 40, 63, 82, 83 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденного Приказом МВД России от 2 марта 2009 г. N 185 (далее - Административный регламент), а также пунктов 4.1, 4.2, 14.3, 14.3.10 наставления по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Приказом МВД России от 7 декабря 2000 г. N 1240 <1>.

<1> См.: Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 13 июня 2013 г. N 47-АД13-3 // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Между тем внимательное прочтение указанных положений, как и некоторых других относящихся к данной правоприменительной ситуации законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, подобный вывод исключает напрочь. Привлекать к ответственности за неповиновение водителя, предоставившего соответствующему должностному лицу транспортное средство для осмотра, но отказывающегося самостоятельно поднять для проверки стекла дверей своего автомобиля, как и, скажем, задержанное лицо, противодействие которого в ходе его личного досмотра сотрудником полиции выражается только в отказе самостоятельно выложить на стол содержимое карманов одежды, или других граждан, всего лишь не желающих по требованию публичной администрации выполнять какие-либо действия, четко "не прописанные" в нормативных правовых актах, действующее законодательство, на мой взгляд, не позволяет.

В подобных ситуациях ничто не мешает представителям публичной администрации произвести необходимые (как правило, весьма простые) действия самостоятельно вместо адресата требования (так, в описанных выше случаях сотрудник органов внутренних дел спокойно мог сам поднять стекла дверей автомобиля или достать находящиеся в карманах одежды подвергаемого личному досмотру задержанного лица предметы). При этом, правда, надо отдавать себе отчет, что требование публичной администрации, неисполнение которого не может влечь применение юридической ответственности или иных мер государственного принуждения, требованием с юридической точки зрения не является. Речь здесь идет только о просьбе или предложении публичной администрации, не обязательных для исполнения гражданами и организациями.

Отмеченное в какой-то мере свидетельствует о том, насколько непросто провести в сфере административного усмотрения грань между законным и незаконным. Наряду с другими данное обстоятельство даже привело немецких юристов к выводу, что "усмотрение является одним из центральных понятий административного права вообще" <2>. И такой вывод не кажется мне преувеличением.

<2> Административно-процессуальный кодекс: концепция, модельный закон и комментирование. Берлин, 2014. С. 183.

Обязательным условием обеспечения эффективного судебного контроля за реализацией административного усмотрения выступает законодательное определение стандартов (критериев), с помощью которых суд может оценить дискреционный акт публичной администрации на предмет соответствия его закону или иному нормативному правовому акту. Действовавшее до 15 сентября 2015 г. отечественное законодательство - Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", а также подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" раздела II Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации - таких критериев не содержало.

В отличие от него ст. 1 КАС РФ прямо отнесла к предмету судебного контроля не только законность, но и обоснованность осуществления государственных или иных публичных полномочий. Более того, законодатель закрепил в числе принципов административного судопроизводства (ст. 6) "законность и справедливость (выделено мной. - Ю.С.) при рассмотрении и разрешении административных дел", обеспечиваемые судами "соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным (выделено мной. - Ю.С.) толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий..." (ст. 9). Подобная новация, очевидно, делает весьма шаткой позицию тех ученых, которые полагают, что "при проверке дискреционных административных актов суды по общему правилу не касаются вопросов их материальной справедливости и целесообразности" <3>.

<3> Зеленцов А.Б. Административная справедливость и административная юстиция // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 2013. Вып. 7. С. 383.

Вместе с тем КАС РФ присуща определенная непоследовательность: в части 8 ст. 226 "Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями" речь идет о проверке судом только законности их решений, действий (бездействия), в то время как в соответствии с воплощенным в предшествующих статьях КАС РФ подходом следовало бы вести речь о "законности и обоснованности" таких решений, действий (бездействия).

Рассматривая германский "институт проверки существа (правильности) решения административного органа", некоторые ученые делают вывод, что "этот стандарт оценки законности актов администрации неизвестен российскому административному праву" <4>. Между тем анализ практики отечественных судов, проверяющих, как того требует закон, не только законность, но и обоснованность оспариваемых административных актов, позволяет, на мой взгляд, оспорить подобный вывод. Соответствующая правоприменительная практика хотя и не отличается необходимыми единообразием и устойчивостью, но все же свидетельствует об использовании российскими судами в той или иной мере практически всех описанных в германской юридической науке стандартов оценки законности дискреционных административных актов, таких как неиспользование административного усмотрения, превышение его пределов, недостаточное взвешивание, ошибочное применение усмотрения или злоупотребление им, запрет излишества и др.

<4> Мельничук Г.В. Стандарты оценки дискреционных актов в административном праве Германии // Законодательство. 2011. N 10. С. 85.

Так, 15 сентября 2005 г. гр-н В. был остановлен сотрудниками ОМОН ГУВД по Челябинской области на Троицком стационарном контрольно-пропускном пункте милиции. По их требованию гр-н В. открыл двери кузова своего автомобиля Газель-3302 и предоставил для досмотра перевозимый на нем груз. На последовавшее далее в адрес В. требование сотрудника милиции извлечь товар из кузова для сверки с товарно-транспортными накладными В. ответил отказом, поскольку кузов автомобиля был загружен полностью, указанные сотрудником милиции наименования товаров находились в его передней части и добраться до них можно было только при условии полной разгрузки кузова автомобиля. Сотрудники милиции составили протокол личного досмотра В. и находившихся при нем вещей, доставили В. в Советский РОВД г. Челябинска, откуда он был отпущен по истечении двух с половиной часов в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Гр-н В. обратился в суд с заявлением о признании незаконным требования сотрудника ОМОН ГУВД по Челябинской области об извлечении товара из кузова автомобиля и о проведении сверки товаров с товарно-транспортными накладными.

Рассмотрев дело, Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда в своем Определении от 5 августа 2008 г. по делу N 33-5979/2008 отметила, что ст. 27.7 КоАП РФ "не обязывает лицо, в отношении которого производится досмотр, принимать в нем активное участие и лично по требованию лица, осуществляющего досмотр, извлекать перевозимый в грузовом автомобиле груз". Кроме того, по мнению Судебной коллегии, указание в ст. 11 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" на то, что осмотр транспортных средств и грузов осуществляется с участием водителей, также "не свидетельствует об обязанности водителя при проведении сотрудниками милиции осмотра производить разгрузку перевозимого в его транспортном средстве груза".

В результате Судебная коллегия признала незаконным обращенное к В. требование сотрудника милиции об извлечении товара из кузова автомобиля. В то же время оснований для удовлетворения заявления гр-на В. в части признания незаконным требования сотрудника милиции о проведении сверки товаров с товарно-транспортными накладными Судебная коллегия не усмотрела, поскольку данных о том, что сотрудник милиции потребовал от водителя самому произвести сверку, в материалах дела нет, и гр-н В. на такое обстоятельство не указывал <5>.

<5> См.: Архив Челябинского областного суда за 2008 г. Дело N 33-5979/2008.

Очевидно, что, принимая решение по делу гр-на В., суд руководствовался таким стандартом оценки дискреционных актов, который в германской доктрине административного права называется превышением пределов административного усмотрения.

Наряду с многими другими приведенный пример свидетельствует о том, что российские суды вполне способны осуществлять действенный контроль за реализацией публичной администрацией предоставленных ей дискреционных полномочий. В целях повышения плотности такого контроля, обеспечения единообразия и устойчивости практики его осуществления и с учетом международного и зарубежного опыта формирования законодательной основы судебного контроля за реализацией публичной администрацией дискреционных полномочий следует, на мой взгляд, внести изменения в п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ "Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями", а также дополнить ч. 9 указанной статьи новым п. 5, изложив названную часть ст. 226 КАС РФ в следующей редакции (все новации выделены):

"9. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

  1. нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;
  2. соблюдены ли сроки обращения в суд;
  3. соответствует ли оспариваемое решение, совершенное оспариваемое действие (бездействие) требованиям нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) форму и порядок (процедуру) принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такие форма и порядок (процедура) установлены;

в) основания (условия) для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания (условия) предусмотрены нормативными правовыми актами;

  1. соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения;

5) принято ли оспариваемое решение, совершено ли оспариваемое действие (бездействие):

а) в целях, для достижения которых предоставлены соответствующие государственные или иные публичные полномочия;

б) обоснованно, то есть с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия);

в) беспристрастно (непредубежденно);

г) добросовестно;

д) разумно (рассудительно);

е) с соблюдением принципа равенства перед законом;

ж) пропорционально, то есть с соблюдением необходимого баланса между любыми неблагоприятными последствиями для прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций и целями, на достижение которых направлено оспариваемое решение, совершенное оспариваемое действие (бездействие);

з) с учетом права административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление, на участие в процессе принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия);

и) своевременно, то есть в течение разумного срока".

Одновременно с этим представляется необходимым дополнить ст. 226 КАС РФ новыми частями 10 и 11 (и, соответственно, считать части 10 - 13 указанной статьи ее частями 12 - 15) следующего содержания:

"10. При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд не вправе проверять оспариваемое решение, совершенное оспариваемое действие (бездействие) на предмет их целесообразности.

11. Оспариваемое решение, совершенное оспариваемое действие (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, может быть признано судом незаконным в случае несоответствия такого решения, действия (бездействия) хотя бы одному из требований, предусмотренных пунктами 3 - 5 части 9 настоящей статьи".

Предвижу, что предлагаемые новеллы могут стать объектом критики с позиций принципа разделения властей. На это можно возразить, что если такие новеллы и будут влечь в какой-то мере подмену публичной администрации судом, то она не настолько выражена, чтобы вести речь о нарушении указанного принципа. Будущая ситуация зеркальна той, которая имеет место в настоящее время: разве не подменяет публичная администрация суд, реализуя возложенные на нее законом функции по самостоятельному рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях? Особых возражений такая ситуация не вызывает, и это при том, что в отличие от суда, уполномоченного проверять правильность реализации административного усмотрения только по жалобам соответствующих лиц, публичная администрация вправе осуществлять административно-юрисдикционную деятельность в отношении граждан и организаций по собственной инициативе.

Иначе говоря, лучшим способом отстаивания публичной администрацией своего статуса как самостоятельной ветви государственной власти выступает не критика предложений об увеличении плотности судебного контроля за издаваемыми ею дискреционными административными актами, а соблюдение публичной администрацией прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, естественным образом сводящее количество их обращений в суд за защитой этих прав, свобод и законных интересов и, соответственно, возможное вмешательство суда в деятельность публичной администрации до минимума.

Нельзя не подчеркнуть, что логике законодательного обеспечения действенного судебного контроля за реализацией публичной администрацией дискреционных полномочий соответствовали бы разработка и принятие наряду с КАС РФ, ограничивающимся лишь перечислением стандартов судебной оценки законности дискреционных актов, федерального закона об административных процедурах или административном производстве, нормы которого, в особенности те, которые посвящены принципам административных процедур (административного производства, администрирования), раскрывали бы содержание указанных стандартов. Именно по такому пути идут некоторые постсоветские государства <6>.

<6> См., напр.: Закон Азербайджанской Республики об административном производстве (2005 г.) // Сборник законодательных актов по административным процедурам. Алматы, 2013. С. 54 - 56; Закон Республики Армении об основах администрирования и административном производстве (2004 г.) // Там же. С. 84 - 86; Закон Литовской Республики о публичном администрировании (1999 г.) // Там же. С. 287 - 288; Закон об административном производстве Эстонской Республики (2001 г.) // Там же. С. 416 - 417.

Подобное законодательное регулирование в полной мере соответствует международно-правовой практике нормирования деятельности органов (должностных лиц) публичной администрации. В качестве примера здесь можно привести Рекомендацию (80)2 Комитета министров Совета Европы от 11 марта 1980 г. "Об осуществлении дискреционных полномочий административными органами" (Recommendation N R (80) 2 of the Committee of Ministers of the Council of Europe concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities (adopted on 11 March 1980), которая предусматривает, что "административный орган, осуществляя дискреционные полномочия:

  1. Не преследует цели, противоречащие тем, для достижения которых предоставлены данные полномочия.
  2. Соблюдает объективность и беспристрастность, принимая во внимание только факты, имеющие значение для дела.
  3. Соблюдает принцип равенства всех перед законом, избегая несправедливой дискриминации.
  4. Обеспечивает надлежащий баланс между любыми неблагоприятными последствиями решения, ущемляющими права, свободы или интересы лиц, и целью, которую он преследует.
  5. Принимает решение в течение времени, которое является разумным с учетом особенностей рассматриваемого вопроса..." <7>.
<7> URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=678043.

В более развернутом виде указанные принципы осуществления дискреционных полномочий закреплены в Европейском кодексе надлежащего административного поведения <8>, принятом Резолюцией C5-0438/2000 - 2000/2212 (COS) Европейского парламента от 6 сентября 2001 г. по инициативе Европейского омбудсмена (European Parliament Resolution of 6 September 2001 (C5-0438/2000 - 2000/2212 (COS)).

<8> В ряде источников указанный документ переводится как "Европейский кодекс хорошего административного поведения".

Названный Кодекс содержит следующие положения:

"Статья 5. Отсутствие дискриминации

  1. При рассмотрении поступающих от общественности <9> заявлений и при принятии решений служащий заботится о том, чтобы соблюдался принцип равенства в обращении. Представители общественности, находящиеся в одинаковом положении, подвергаются одинаковому обращению.
<9> Под "общественностью" в Кодексе понимаются физические и юридические лица.
  1. В случае неравенства в обращении служащий заботится о том, чтобы оно было обосновано уместными объективными чертами рассматриваемого дела.
  2. Служащий, в частности, избегает любой необоснованной дискриминации между представителями общественности по признакам гражданства, пола, расы, цвета кожи, этнического или социального происхождения, генетических черт, языка, религии или убеждений, политических или любых иных взглядов, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации.

Статья 6. Пропорциональность

  1. При принятии решений служащий заботится о том, чтобы принимаемые меры соответствовали преследуемой цели. Он, в частности, избегает ограничений прав граждан или возложения на них обязанностей, когда эти ограничения или обязанности не соответствуют цели осуществляемого мероприятия.
  2. При принятии решений служащий соблюдает справедливый баланс между интересами частных лиц и общим публичным интересом.

Статья 7. Отсутствие злоупотребления полномочиями

Полномочия осуществляются исключительно в тех целях, для которых они были предоставлены соответствующими положениями. Служащий, в частности, избегает использования этих полномочий в целях, которые не имеют под собой правовой основы или которые не мотивированы публичным интересом.

Статья 8. Беспристрастность и независимость

  1. Служащий является беспристрастным и независимым. Он воздерживается от любых произвольных действий, которые наносят ущерб представителям общественности, а также от любого привилегированного обращения по каким бы то ни было основаниям.
  2. Поведение служащего никогда не направляют личные, семейные или национальные интересы либо политическое давление. Служащий не участвует в принятии решения, в котором он или кто-либо из его близких имеет финансовую заинтересованность.

Статья 9. Объективность

При принятии решений служащий учитывает уместные факторы и взвешивает их надлежащим образом в решении, исключая при этом любые аспекты, не относящиеся к делу.

Статья 10. Законное доверие, последовательность и советы

  1. Служащий является последовательным в своем административном поведении, а также по отношению к административной деятельности института. Он соблюдает обычную административную практику института, если только не возникает законных оснований для отступления от этой практики в особых случаях. Данные законные основания регистрируются в письменной форме.
  2. Служащий соответствует законным и разумным ожиданиям представителей общественности в свете предшествующего поведения института...

Статья 11. Справедливость

Служащий действует беспристрастно, справедливо и разумно" <10>.

<10> URL: http://cor.europa.eu/en/documentation/Documents/ca182952-c8f4-4518-89e5-e842e47adff0.pdf.

Нетрудно заметить, что названные положения в какой-то мере созвучны требованиям к служебному поведению гражданского служащего, предусмотренным ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", и общим принципам служебного поведения государственных служащих, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 <11>.

<11> См.: СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196; 2007. N 13. Ст. 2009; N 29. Ст. 3658.

В целях усиления судебного контроля за законностью дискреционных актов публичной администрации, укрепления судебных гарантий защиты прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций представляется целесообразным использовать приведенный опыт международно-правового и национального законодательного регулирования при совершенствовании КАС РФ и разработке федерального закона об административных процедурах (административном производстве).

И еще одно обстоятельство. Нельзя не заметить, что КАС РФ выступает, если так можно выразиться, процессуальной формой жизни материальных административно-правовых норм. Судебные решения, принятые в ходе административного судопроизводства, в особенности те, которые дают оценку законности дискреционных актов публичной администрации, фактически формируют, так сказать, реальное административное право. Думается, уже только по одной этой причине преподавание в образовательных организациях юридического профиля учебной дисциплины "Административное судопроизводство" должно осуществляться на тех же кафедрах, где читаются курсы административного права и административного процесса. Закрепление указанной учебной дисциплины за кафедрами гражданского и (или) арбитражного процессов, на мой взгляд, будет препятствовать правильному уяснению сущности и особенностей общественных отношений, регулируемых нормами КАС РФ.

Литература

  1. Административно-процессуальный кодекс: концепция, модельный закон и комментирование. Берлин, 2014. 206 с.
  2. Зеленцов А.Б. Административная справедливость и административная юстиция // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 2013. Вып. 7. С. 379 - 390.
  3. Мельничук Г.В. Стандарты оценки дискреционных актов в административном праве Германии // Законодательство. 2011. N 10. С. 84 - 88.