Мудрый Юрист

Проблемы морального осуждения муниципальных служащих за нарушение требований служебного поведения и коррупционные правонарушения

Чикирева Ирина Павловна, доцент кафедры трудового права и предпринимательства Тюменского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье анализируются проблемы правового регулирования морального осуждения муниципальных служащих за нарушение требований служебного поведения и коррупционные правонарушения. Обосновывается необходимость определения правового статуса морального осуждения, а также формы его вынесения, пределов, срока действия и правовых последствий.

Ключевые слова: противодействие коррупции, правовое регулирование, обязанности муниципальных служащих, моральное осуждение муниципальных служащих, психологическое преследование на работе (моббинг).

Problems of moral condemnation of municipal officials for violation of professional conduct and corruption offenses

I.P. Chikireva

Chikireva Irina P., Assistant Professor of the Department of Labor Law and Entrepreneurship in Tyumen State University, Candidate of Legal Sciences

The article is devoted problems of legal regulation of the disciplinary responsibility and moral condemnation of municipal employees for corruption offences. Necessary to define legal status of moral condemnation, a form of its removal, limits, validity period and as to concretize legal consequences of moral condemnation.

Key words: counteraction of corruption, legal regulation, duties of municipal employees, moral condemnation of municipal employees, psychological prosecution at work (mobbing).

Государства - участники Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (2003 г.), будучи обеспокоены серьезностью порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности общества, что подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку, будучи убеждены в том, что всеобъемлющий и многодисциплинарный подход необходим для эффективного предупреждения коррупции и борьбы с ней, учитывая принципы надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, справедливости, ответственности и равенства перед законом и необходимость обеспечения честности и неподкупности, а также содействия формированию культуры, отвергающей коррупцию, согласились с тем, что целью правового регулирования противодействия коррупции является содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней, поощрение, облегчение и поддержку международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом <1>.

<1> См.: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. URL: http://base.garant.ru.

В научных исследованиях отмечается, что коррупция наносит вред всем общественным отношениям. С.Н. Хорунжий и С.М. Бекетова подчеркивают, что "коррупция приводит к разрушению государственного строя, подрыву политической, экономической, социальной системы, нарушению порядка управления в органах государственной власти и на уровне местного самоуправления. Борьба с коррупцией остается одним из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел" <2>.

<2> Хорунжий С.Н., Бекетова С.М. Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 4. С. 37 - 39.

В субъектах Российской Федерации проводятся комплексные мероприятия по противодействию коррупции. Например, по данным Правительства Нижегородской области "О ходе реализации мер по противодействию коррупции на территории Нижегородской области в 2013 году", выявлены нарушения требований к достоверности и полноте сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в 64 случаях, требований к служебному поведению муниципальных служащих Нижегородской области в 4 случаях, требований об урегулировании конфликта интересов в 10 случаях. К дисциплинарной ответственности привлечено 75 муниципальных служащих <3>. В 2013 г. прокуратурой Ставропольского края в ходе проведения проверок соблюдения законодательства о противодействии коррупции выявлено более 5000 нарушений. На муниципальной службе прокурорами выявлено более 1000 нарушений, более 800 - в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, более 600 - о государственной службе. В 2013 г. правоохранительными органами края выявлено более 700 преступлений коррупционной направленности <4>.

<3> См.: О ходе реализации мер по противодействию коррупции на территории Нижегородской области в 2013 году / Официальный сайт Правительства Нижегородской области [Электронный ресурс]. URL: http://government-nnov.ru.
<4> См.: О состоянии законности в сфере противодействия коррупции и результатах реализации органами прокуратуры мероприятий Национальной стратегии противодействия коррупции и Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы / Прокуратура Ставропольского края. URL: http://proksk.ru/about/info/news_ind/1097/.

Совершенствованию организационных основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации содействует Указ Президента Российской Федерации N 226 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы" от 11 апреля 2014 г. Он направлен на обеспечение исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции в соответствии с Национальной стратегией противодействия коррупции, активизацию антикоррупционного просвещения граждан и проведение научных исследований <5>.

<5> См.: Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. N 226 "О национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru; СЗ РФ. 2014. N 15. Ст. 1729.

Проблемы, возникающие при привлечении муниципальных служащих к ответственности за нарушение требований служебного поведения и коррупционные правонарушения, свидетельствуют о необходимости совершенствования правового регулирования. В связи с этим следует отметить проблему применения морального осуждения за нарушение муниципальным служащим положений Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, предусматривающего обязанности соблюдения не только правил этики и служебного поведения, но и противодействия коррупции.

В пункте 29 данного Типового кодекса этики и служебного поведения предусмотрено, что нарушение муниципальным служащим положений Типового кодекса подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов", а в случаях, предусмотренных федеральными законами, нарушение положений Типового кодекса влечет применение к государственному (муниципальному) служащему мер юридической ответственности <6>.

<6> См.: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих: одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол N 21) // Официальные документы в образовании. 2011. N 36.

Возникает вопрос о том, какой правовой статус имеет моральное осуждение. К дисциплинарному взысканию согласно ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации оно не относится <7>.

<7> См.: Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 N 197-ФЗ: по сост. на 4 ноября 2014 г. // СЗ РФ. 2002. N 1. Ч. 1. Ст. 3.

В пункте 4 ст. 6 и п. 3 ст. 9 Федерального закона "О противодействии коррупции" содержится положение об альтернативной ответственности в виде увольнения или применения иных мер юридической ответственности в отношении лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, за непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и за невыполнение обязанности уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений <8>. Но нарушение Типового кодекса этики и служебного поведения не упомянуто в качестве основания привлечения к иным мерам юридической ответственности. И можно ли вообще к ним относить моральное осуждение? Или это особый способ воздействия на муниципального служащего?

<8> См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции": по сост. на 28 декабря 2013 г. // Рос. газ. 2008. 30 дек.

Само понятие "моральное осуждение" не может не вызывать дискуссий. То, что оно именуется "моральным", свидетельствует об оценочном характере, так как отношение к морали является исключительно субъективным. Н.И. Крюкова отмечает, что "мораль формируется, как правило, под влиянием авторитетов и внутреннего самоконтроля, а также права, закрепленного в законах. Причина коррупции - размывание в обществе вообще и в управленческих структурах таких норм нравственности, как порядочность, честность, ответственность, исполнительность. Коррупция возникает из моральных принципов и поведения каждого из нас" <9>.

<9> Крюкова Н.И. Сущность коррупции, ее причины и влияние на правопорядок // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 2. С. 29 - 34.

Слово "осуждение", по новому словарю русского языка Т.Ф. Ефремовой, имеет значение "неодобрение, порицание, признание виновности подсудимого, вынесение ему обвинительного приговора" <10>. Значение слова "осуждение" по словарю Ушакова - "строгое неодобрение, порицание, обвинительный судебный приговор кому-нибудь" <11>. Согласно Толковому словарю русского языка С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой осудить - значит "выразить неодобрение кому или чему-нибудь, признать плохим, приговорить к какому-нибудь наказанию" <12>. Таким образом, "осуждение" происходит от слова "суд", что несет соответствующую смысловую нагрузку и, возможно, свидетельствует о необходимости замены термина на "порицание".

<10> Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Русский язык, 2000.
<11> Толковый словарь Д.Н. Ушакова. Репринтное издание. М., 1995; М., 2000.
<12> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка (П-Р). Издательство "Азъ", 1992.

Внимание следует обратить и на то, что моральное осуждение влечет за собой негативные правовые последствия, так как в п. 29 Типового кодекса этики и служебного поведения указано, что соблюдение муниципальными служащими положений Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий.

Таким образом, моральное осуждение является законодательно не определенной, но в то же время допустимой мерой воздействия на муниципальных служащих за нарушение положений Типового кодекса этики и служебного поведения. Возникают вопросы: во-первых, каков правовой статус самого морального осуждения и нормативного акта, который его вводит, - Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол N 21)? Во-вторых, в какой форме может быть вынесено моральное осуждение (устной или письменной), можно ли его оспорить? В-третьих, оценочный характер самой меры "моральное осуждение", его характер, пределы, последствия, срок действия и т.д.

В качестве способа борьбы с коррупцией моральное осуждение навряд ли приемлемо, так как к ответственности не относится, а коррупционный проступок должен повлечь за собой привлечение виновного к ответственности. В качестве меры воздействия за нарушение правил этики и служебного поведения моральное осуждение является не определенным с точки зрения правового регулирования, что может порождать негативные последствия.

На международном уровне и в отдельных странах особое внимание уделяется защите от психологического насилия на работе - моббинга. В соответствии п. 26 ч. I Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 г. все работники имеют право на защиту своего достоинства в период работы. В ст. 26 Хартии в целях реализации данного права предписано содействовать предотвращению явно враждебных и оскорбительных действий, направленных против отдельных работников на их рабочем месте или в связи с их работой, и принимать все необходимые меры для защиты работников от такого поведения <13>.

<13> См.: Европейская социальная хартия от 3 мая 1996 г. (пересмотренная) [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru.

С.А. Дружилов отмечает, что "термин "моббинг" употребляется, когда речь идет о притеснениях, унижении и травле человека в трудовом коллективе. Традиционно выделяют два вида моббинга: 1) вертикальный - "боссинг" (bossing - от англ. boss - хозяин, шеф), когда психологический террор в отношении работника исходит от начальника; 2) горизонтальный - когда психологический террор исходит от коллег. ...Российская практика свидетельствует, что кроме указанных выше вертикального и горизонтального моббинга имеет место и так называемый институциональный моббинг, под которым понимается моральное преследование работников с использованием таких институтов, как аттестация персонала, квалификационные экзамены... Применительно к деятельности персонала потенциально к институциональному моббингу может быть отнесен прежде всего конкурсный отбор" <14>.

<14> Дружилов С.А. Психологический террор (моббинг) на кафедре вуза как форма профессиональных деструкций [Электронный ресурс] // Психологические исследования: электрон. науч. журн. 2011. N 3 (17). URL: http://psystudy.ru.

Следует отметить, что моббинг нередко применяется для "показательной воспитательной работы" в целях стимулирования работы окружающих коллег.

Несмотря на то, что Трудовой кодекс Российской Федерации прямо не предусматривает определенного Европейской социальной хартией предписания содействовать предотвращению явно враждебных и оскорбительных действий, направленных против отдельных работников на их рабочем месте или в связи с их работой, и принимать все необходимые меры для защиты работников от такого поведения, в его ст. 1 указано, что одной из основных задач трудового законодательства является создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений. В ст. 2 Трудового кодекса в числе основных принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации признается обеспечение права работников на защиту своего достоинства в период трудовой деятельности.

Пункт 21 Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих предусматривает, что государственный (муниципальный) служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным (муниципальным) служащим, должен быть для них образцом профессионализма, безупречной репутации, способствовать формированию в государственном органе либо его подразделении (органе местного самоуправления либо его подразделении) благоприятного для эффективной работы морально-психологического климата. В п. 26 отмечено, что в служебном поведении государственный (муниципальный) служащий воздерживается от грубости, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, предъявления неправомерных, незаслуженных обвинений, угроз, оскорбительных выражений или реплик, действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение, государственные (муниципальные) служащие должны быть вежливыми, доброжелательными, корректными, внимательными и проявлять терпимость в общении с гражданами и коллегами.

В то же время моральное осуждение на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов носит характер публичного осуждения и может приводить к возникновению у работника стресса, психологической подавленности. Следовательно, законодательное разрешение морального осуждения в условиях его правовой неопределенности может привести к увеличению запрещенного международным законодательством психологического насилия на работе (моббинга).

Таким образом, в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих целесообразно предусмотреть, что моральное осуждение применяется с учетом требований указанного Кодекса этики. Правовая неопределенность морального осуждения свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования, определения его правового статуса, а также формы вынесения, пределов, срока действия и правовых последствий.

Литература

  1. Дружилов С.А. Психологический террор (моббинг) на кафедре вуза как форма профессиональных деструкций [Электронный ресурс] // Психологические исследования: электрон. науч. журн. 2011. N 3 (17). URL: http://psystudy.ru.
  2. Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Русский язык, 2000.
  3. Крюкова Н.И. Сущность коррупции, ее причины и влияние на правопорядок // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 2. С. 29 - 34.
  4. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка (П-Р). Издательство "Азъ", 1992.
  5. Толковый словарь Д.Н. Ушакова. Репринтное издание. М., 1995; М., 2000.
  6. Хорунжий С.Н., Бекетова С.М. Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 4. С. 37 - 39.