Мудрый Юрист

Конституция Российской Федерации как правовая основа противодействия коррупции

Богомолов Никита Сергеевич, доцент кафедры государственного, муниципального управления и таможенного дела Омского государственного технического университета, кандидат юридических наук.

В статье анализируется Конституция РФ как правовая основа противодействия коррупции, выявляются ее сильные и слабые стороны с точки зрения борьбы с коррупцией.

Ключевые слова: Конституция, коррупция, незаконное обогащение, разделение властей, Президент.

Constitution of the Russian Federation as a legal framework for combatting corruption

N.S. Bogomolov

Bogomolov Nikita S., Assistant Professor of the Department of State, Municipal Administration and Customs Affairs of Omsk State Technical University, Candidate of Legal Sciences.

The article analyzes the Constitution of the Russian Federation as the legal basis for anti-corruption, identifies its strengths and weaknesses in terms of fighting corruption.

Key words: Constitution, corruption, illicit enrichment, separation of powers, the President.

Проблема коррупции в России в последние годы приобрела особую остроту. Согласно рейтингу государств за 2014 г., составленному международной организацией Transparency international, по уровню восприятия коррупции Россия занимает 136 место, деля его с Камеруном, Ираном, Кыргызстаном, Ливаном и Нигерией <1>.

<1> См. Corruption perception index 2014: results [Электронный ресурс]. Интернет-сайт международной организации Transparency international. URL: http://www.transparency.org/cpi2014/results.

Большое внимание к данной проблеме подтверждается возрастающим количеством нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции, ростом общественных инициатив в этой области <2>, а также увеличением количества научных исследований. Однако все усилия, направленные на сокращение коррупции в России, не приводят к желаемому результату: объемы коррупции и степень поражения государственного аппарата существенно не снижаются.

<2> Прим. авт.: В качестве примера можно привести недавнее выдвижение общественной законодательной инициативы, собравшей свыше 100 000 подписей граждан, вопроса о ратификации статьи 20 Конвенции ООН против коррупции.

Как подчеркивается в преамбуле к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, коррупция представляет собой серьезную угрозу верховенству закона, демократии и правам человека, равенству и социальной справедливости, затрудняет экономическое развитие и угрожает надлежащему и справедливому функционированию рыночной экономики <3>.

<3> См.: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS N 174) [рус., англ.] // СПС "КонсультантПлюс".

Вышеупомянутые демократические ценности относятся к основам конституционного строя Российской Федерации, а значит, коррупция представляет собой угрозу конституционному строю Российской Федерации <4>. С другой стороны, согласно статье 2 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" Конституция РФ является одной из правовых основ противодействия коррупции.

<4> См. об этом: Ломцев И.В. Коррупция как угроза конституционному строю Российской Федерации // Юридическая мысль. 2009. N 4. С. 21 - 23.

В этой связи представляется актуальным проанализировать проблему коррупции и противодействия ей на самом высоком уровне правового регулирования - конституционном уровне. В рамках данной статьи предпринята попытка выявить конституционные нормы, позитивно влияющие на борьбу с коррупцией и препятствующие такой борьбе.

Для реализации заявленной цели сначала необходимо определиться в подходе к пониманию коррупции. Как отмечает Т.Я. Хабриева, в науке сложились два подхода к понятию коррупции: узкий и широкий. В узком понимании коррупция есть совокупность составов преступлений и иных правонарушений, которые совершаются должностными лицами в корыстных целях и в ущерб публичным интересам. В широком смысле коррупция - это негативное социальное явление, поразившее публичный аппарат управления <5>.

<5> См.: Хабриева Т.Я. Научно-правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. N 7. С. 7 - 14.

В контексте настоящей статьи, учитывая предмет конституционного регулирования, коррупция понимается в широком смысле, как искажение нормальной деятельности публичных институтов вследствие использования публичными лицами своего положения в корыстных целях. Иными словами, коррупция понимается ближе к значениям этого слова "порча, упадок, разложение, повреждение" <6>, а не только как "подкуп и взяточничество".

<6> Неретина С.С. Антология средневековой мысли: теология и философия европейского средневековья: в 2 т. СПб.: Изд-во Русского христианского гуманитарного института, 2001. Т. 2. С. 512.

Проанализировав текст Конституции РФ, можно выделить четыре разновидности норм, влияющих на борьбу с коррупцией:

Согласно статье 2 Конституции РФ 1993 г. Российская Федерация - это демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В контексте борьбы с коррупцией данная норма является одной из важнейших. В демократическом государстве чиновники и иные публичные лица подотчетны и подконтрольны народу. Контроль власти может осуществляться как непосредственно гражданами, в том числе посредством выборов, референдумов, отзывов выборных должностных лиц, так и через различные демократические институты - представительные органы власти всех уровней (парламенты), независимые суды, средства массовой информации, общественные организации и т.п. В атмосфере прозрачности государственной власти и ее ответственности перед народом почва для развития коррупции отсутствует.

Характеристика Российской Федерации как правового государства также несовместима с наличием системной коррупции. Правовое государство подразумевает господство принципов законности, справедливости и неотвратимости ответственности за правонарушения. Данные принципы закреплены в статье 3 Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

К сожалению, пока данные нормы не стали реальностью, но являются теми целями, к которым должно стремиться российское общество и государство.

Коллизионные нормы, закрепленные в статье 15 Конституции РФ, определяют структуру российской правовой системы, а значит, и структуру антикоррупционного законодательства. Следует отметить особую роль общепризнанных принципов и норм международного права в данной области.

Так, Российской Федерацией ратифицированы основные международные договоры в сфере противодействия коррупции:

Став участницей данных Конвенций, Российская Федерация должна приводить в соответствие с международными требованиями свое внутреннее законодательство. Во многом становление и развитие антикоррупционного законодательства в Российской Федерации обусловлено участием России в международных договорах.

К коллизионным нормам также относится и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области противодействия коррупции. Ни в статьях 71 - 73, ни в других статьях Конституции РФ не сказано прямо, к чьей сфере ведения относится антикоррупционное законодательство. Однако провести такое разграничение все же возможно, исходя из анализа наиболее связанных с противодействием коррупции сфер.

Так, к федеральному ведению отнесены пункты "г", "о", "т" статьи 71 Конституции РФ. К совместному ведению отнесены пункты "к" и "н" статьи 72 Конституции РФ. Таким образом, можно сделать вывод, что противодействие коррупции относится как к ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Важную роль в деле борьбы с коррупцией играет закрепление в Конституции РФ принципов взаимоотношений человека, гражданина, общества и государства. Принцип признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина является универсальным и закреплен дополнительно в статье 3 Федерального закона "О противодействии коррупции". Применительно к сфере противодействия коррупции данный принцип означает, что все органы публичной власти и публичные должностные лица должны в своей деятельности руководствоваться в первую очередь интересами обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, даже в процессе борьбы с коррупцией нельзя забывать о правах и свободах человека и гражданина.

К числу фундаментальных основ антикоррупционной политики следует отнести следующие конституционные гарантии:

Отдельного внимания заслуживает соотношение такой гарантии, как презумпция невиновности, и статьи 20 Конвенции ООН против коррупции об уголовной ответственности за незаконное обогащение. По мнению российских органов власти, эта статья не соответствует статье 49 Конституции РФ, а потому незаконное обогащение в Российской Федерации не может быть криминализировано. Однако такие признанные специалисты в области конституционного права, как В.Д. Зорькин и В.Е. Чиркин, полагают, что ратификация статьи 20 Конвенции ООН против коррупции является необходимой мерой для эффективной борьбы с коррупцией <7>.

<7> См.: Зорькин В.Д. Проблемы конституционно-правового развития России (к 20-летию Конституции Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 2. С. 1 - 9; Чиркин В.Е. К вопросу о ценности российской Конституции 1993 г. // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 12. С. 1517 - 1522.

Думается, что состав преступления "незаконное обогащение" при определенном желании вполне можно сформулировать таким образом, чтобы это не вступало в формальное противоречие со статьей 49 Конституции РФ. Например, возможна такая формулировка: "Незаконное обогащение, то есть значительное увеличение должностным лицом своих активов за счет доходов или имущества, в отношении которых установлена невозможность их получения законным путем".

Конфликта вышеуказанных норм не будет, если понимать, что презумпция невиновности начинает действовать с момента возбуждения уголовного дела. При этом до возбуждения уголовного дела чиновник должен объяснить, откуда у него появилось имущество, которое он никак не мог приобрести на свои доходы. Обязанность разумным образом обосновать внезапное существенное увеличение активов должностного лица вытекает из его правового статуса и лежит не в плоскости уголовного преследования, а в плоскости отношений государственной или иной публичной службы (эта обязанность логически вытекает из иных обязанностей, запретов и ограничений, налагаемых на государственного служащего). И только если должностное лицо не может выполнить эту обязанность, то есть не способно разумно объяснить внезапное существенное увеличение активов, должно быть возбуждено уголовное дело по статье "незаконное обогащение". После этого начинает действовать презумпция невиновности и органы предварительного следствия должны доказать наличие в действиях должностного лица состава преступления. Сам подозреваемый (обвиняемый) после возбуждения уголовного дела уже не должен доказывать свою невиновность.

Самое слабое место российской Конституции с точки зрения противодействия коррупции - это ее организационная основа. Модель устройства высших органов власти, установленная Конституцией РФ, представляется достаточно коррупциогенной.

Как отмечают некоторые исследователи, сама по себе президентская форма правления (а в России она более чем президентская) сильнее подвержена коррупции, нежели парламентская <8>. Так, согласно анализу данных Transparency international за 2008 г. <9>, проведенному А.И. Кулябиным, среднее место в рейтинге восприятия коррупции для стран Нового Света составило:

<8> См.: Кулябин А.И. История президентских республик: коррупция // История государства и права. 2012. N 8. С. 24 - 27.
<9> Прим. авт.: За 2014 г. ситуация по данным странам принципиально не изменилась.

Однако сама по себе форма правления если и влияет на уровень коррупции, то незначительно. Например, президентская республика Франция в рейтинге восприятия коррупции за 2014 г. стоит на 26-м месте, а парламентская республика Италия - на 69-м месте <10>.

<10> См.: Corruption perception index 2014: results [Электронный ресурс]. Интернет-сайт международной организации Transparency international. URL: http://www.transparency.org/cpi2014/results.

Важней, на наш взгляд, существование в стране принципа разделения властей, наличие системы "сдержек и противовесов", создание сильной и независимой судебной власти, контроль власти со стороны гражданского общества, наличие свободных средств массовой информации, а также другие элементы демократического политического режима.

Однако принцип разделения властей, который должен являться важной антикоррупционной гарантией, в Конституции РФ не выдержан. Баланс властей смещен в пользу Президента РФ и исполнительной власти - ветви власти, наиболее подверженной коррупции. Парламент РФ согласно Конституции РФ - орган политически слабый, неспособный сколько-нибудь серьезно сдерживать и контролировать исполнительную власть. Слитая воедино исполнительно-законодательная власть вполне способна "подмять" под себя власть судебную. Подтверждением этому является упразднение по инициативе Президента РФ Высшего арбитражного суда.

Как результат, нарушение принципа разделения властей ведет к созданию авторитарного режима, в котором чиновники действуют не по принципу соблюдения закона, а по принципу лояльности к руководству страны, а те демократические ценности и конституционные гарантии, которые закреплены в Конституции РФ и могли бы быть эффективными антикоррупционными механизмами, не работают.

На данную причинно-следственную связь обращают внимание известные ученые. Например, Ю.А. Тихомиров пишет, что усиление авторитарных режимов ведет к отрыву власти от народа, а концентрация права принятия решений в руках узкой группы связанных между собой лиц усиливает разрыв нормальных отношений в обществе. Коррумпированность власти заменяет ее конституционные институты и легальные действия и позволяет обогащаться чиновникам и их покровителям <11>.

<11> См.: Тихомиров Ю.А. Правовое государство: модели и реальность // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 5 - 20.

По мнению М.А. Краснова, изначально заложенный в Конституции РФ дисбаланс властей в конечном счете ведет к разложению публично-властных институтов и искажению смысла Конституции <12>.

<12> См.: Краснов М.А. Искажение смысла российской Конституции - следствие несбалансированной системы власти // Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции, 28 - 30 марта 2012 г. М.: Изд-во МГУ, 2012. С. 30 - 41.

Сам автор теории разделения властей Шарль Монтескье указывал на обусловленность политических свобод отсутствием злоупотреблений власти и на неизбежность злоупотреблений властью при ее концентрации в руках одного лица или группы лиц <13>.

<13> Цит. по: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для вузов. 17-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2013.

Конечно, возможны и исключения из общего правила, когда и авторитарное государство может успешно бороться с коррупцией. В качестве примера зачастую приводят успехи антикоррупционной политики Ли Куан Ю в Сингапуре. Однако вряд ли можно сравнивать Сингапур с Россией. В условиях крошечного островного города-государства авторитарные методы борьбы с коррупцией могут быть эффективными. Но в масштабах России это маловероятно.

Вывод о несовершенстве конституционной модели организации власти с точки зрения борьбы с коррупцией подтверждается также в результате проведения антикоррупционного анализа Конституции РФ с применением Методики проведения антикоррупционной экспертизы (далее - Методика), утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 <14>.

<14> См.: Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (с изм. и доп.) // Система ГАРАНТ; URL: http://base.garant.ru/197633/#ixzz3VHbJ3Pue.

При анализе всего текста Конституции РФ коррупциогенные факторы выявлены в основном в главах 4 и 6, касающихся полномочий Президента РФ. Первый такой фактор - это широта дискреционных полномочий. Так, Президент РФ, не являясь формально главой исполнительной власти, фактически единолично формирует весь состав Правительства РФ и может по своему усмотрению без каких-либо оснований отправить в отставку Правительство РФ и любого его члена.

Второй коррупциогенный фактор - дублирование полномочий. С учетом того, что Президент РФ фактически осуществляет руководство исполнительной властью, наличие у Президента РФ собственной администрации с неопределенным конституционно-правовым статусом, являющейся неким "дублером" Правительства РФ <15>, сомнительно с точки зрения борьбы с коррупцией.

<15> Прим. авт.: Наличие дублирующих подразделений в составе Администрации Президента РФ и в Правительстве РФ, как, например, Управление Президента РФ по научно-образовательной политике и Министерство образования РФ, Управление Президента РФ по внешней политике и Министерство иностранных дел РФ, Управление Президента РФ по внутренней политике и Министерство внутренних дел РФ и т.п.

Третий коррупциогенный фактор - определение компетенции по формуле "вправе". Такая формулировка применительно к полномочиям Президента РФ употребляется два раза - в пункте 2 статьи 85 и пункте 3 статьи 117 Конституции РФ.

Четвертый коррупциогенный фактор - отсутствие или неполнота процедур. Например, в Конституции РФ упоминается о прекращении полномочий Президента РФ по состоянию здоровья, однако порядок засвидетельствования неспособности Президента РФ осуществлять свои полномочия ни Конституцией РФ, ни законодательством РФ не определен.

Как отмечает М.А. Краснов, в статусе Президента РФ изначально заложено противоречие между двумя его основными ролями: с одной стороны, Президент РФ - это гарант Конституции РФ, а с другой - фактически глава исполнительной власти <16>. Данное противоречие можно рассматривать также и как "конфликт интересов". Проявлением такого конфликта является, например, внесение Президентом РФ законопроекта о поправках к Конституции РФ, предусматривающего увеличение сроков полномочий Президента РФ с 4 до 6 лет.

<16> См.: Краснов М.А. Искажение смысла российской Конституции - следствие несбалансированной системы власти // Конституционное право и политика: сб. матер. международ. науч. конф., 28 - 30 марта 2012 г. М.: Изд-во МГУ, 2012. С. 30 - 41.

Подводя итог вышесказанному, можно констатировать, что Конституция РФ 1993 г. содержит ряд норм, которые могли бы сделать эффективной борьбу с коррупцией. Однако установленная Конституцией РФ несбалансированная система власти не только препятствует этому, но и создает дополнительные коррупционные риски.

Литература

  1. Зорькин В.Д. Проблемы конституционно-правового развития России (к 20-летию Конституции Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 2. С. 1 - 9.
  2. Краснов М.А. Искажение смысла российской Конституции - следствие несбалансированной системы власти // Конституционное право и политика: сб. матер. международ. науч. конф., 28 - 30 марта 2012 г. М.: Изд-во МГУ, 2012. С. 30 - 41.
  3. Кулябин А.И. История президентских республик: коррупция // История государства и права. 2012. N 8. С. 24 - 27.
  4. Ломцев И.В. Коррупция как угроза конституционному строю Российской Федерации // Юридическая мысль. 2009. N 4. С. 21 - 23.
  5. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для вузов. 17-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2013. 520 с.
  6. Неретина С.С. Антология средневековой мысли: теология и философия европейского средневековья: в 2 т. СПб.: Изд-во Русского христианского гуманитарного института, 2001. 539 с.
  7. Тихомиров Ю.А. Правовое государство: модели и реальность // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 5 - 20.
  8. Хабриева Т.Я. Научно-правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. N 7. С. 7 - 14.
  9. Чиркин В.Е. К вопросу о ценности российской Конституции 1993 г. // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 12. С. 1517 - 1522.