Мудрый Юрист

О развитии законодательства о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве

Романова Виктория Валерьевна, доктор юридических наук, заведующая кафедрой энергетического права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заведующая сектором энергетического права Института государства и права РАН.

В настоящей статье автор рассматривает тенденции развития законодательства о государственно-частном партнерстве, исследует положения принятого 13 июля 2015 г. Федерального закона N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в том числе о гарантиях прав и законных интересов частного партнера.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, объекты государственно-частного партнерства, соглашение о государственно-частном партнерстве, гарантии прав и законных интересов частного партнера.

On development of laws on public private partnership and municipal private partnership

V.V. Romanova

Romanova Victoria V., Doctor of Law, Head of the Department of Energy Law in Kutafin University (MSAL), Head of the Energy Law Sector in the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences.

In this article, the author reviews trends of development of laws on public private partnership and studies provisions of Federal Law dd. July 13, 2015 No. 224-ФЗ "On Public Private Partnership, Municipal Private Partnership in the Russian Federation and Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation" adopted in July 13, 1015, including provisions on guarantees of the private partner's rights and legitimate interests.

Key words: public private partnership, municipal private partnership, objects of public private partnership, agreement on public private partnership, guarantees of the private partner's rights and legitimate interests.

13 июля 2015 г. принят Федеральный закон N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>.

<1> Данный Закон вступает в силу с 1 января 2016 г. (за исключением ст. 46, которая вступила в силу со дня официального опубликования данного Федерального закона).

До этого специальные законодательные акты, регулирующие отношения в рамках государственно-частного партнерства, принимались на региональном уровне. На 1 марта 2015 г., по данным Министерства экономического развития Российской Федерации, в 68 регионах принят закон об участии субъектов Российской Федерации в государственно-частном партнерстве <2>.

<2> См. подробнее: Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации: Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства. URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/, см. также: Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2007. N 2; Закон Алтайского края от 06.05.2011 N 231 "Об участии Алтайского края в государственно-частном партнерстве" // Алтайская правда. 2011. N 139. 18 мая; Закон Московской области от 08.06.2011 N 80/2011-ОЗ "Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве" // Еженедельные новости. Подмосковье. 2011. N 104.

Правовая природа соглашения о государственно-частном партнерстве была предметом многих исследований <3>. В работах, проводимых еще до принятия Федерального закона, рассматривались и различные формы государственно-частного партнерства, включая предусмотренные ранее принятыми законодательными актами, в том числе Федеральным законом "О концессионных соглашениях". Проводились сравнительно-правовые исследования, анализировалась международная практика.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья О.А. Городова "Понятие, элементы и отраслевая принадлежность концессионного соглашения по праву России" включена в информационный банк согласно публикации - "Известия вузов. Правоведение", 2011, N 6.

<3> См. подробнее: Алпатов А.А., Пушкин А.В., Джапаридзе Р.М. Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации. Альпина Паблишерз, 2010; Городов О.А. Понятие, элементы и отраслевая принадлежность концессионного соглашения по праву России // Публично-частное партнерство в муниципальной сфере: германский и российский опыт / под ред. Е. Гриценко, Г. Манссена, А. Химмельрайха. М.: Инфотропик Медиа, 2014. С. 236 - 251; Попондопуло В.Ф. Публично-частное партнерство - значение, понятие и правовые рамки в России // Публично-частное партнерство в муниципальной сфере: германский и российский опыт / под ред. Е. Гриценко, Г. Манссена, А. Химмельрайха // М.: Инфотропик Медиа, 2014. С. 102 - 113; Попондопуло В.Ф. Концессионное соглашение - правовая форма государственно-частного партнерства // Правоведение. 2008. N 4; Романова В.В. Правовое регулирование строительства и модернизации энергетических объектов. М.: Юрист, 2012. С. 21 - 27.

Международный опыт реализации программ ГЧП нашел отражение в Практическом руководстве по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, разработанном Европейской экономической комиссией ООН <4>. В данном Руководстве отмечается, что ГЧП сочетает в себе лучшее из "двух миров": частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор с его регулирующей деятельностью и защитой общественных интересов. В Руководстве определены ключевые особенности ГЧП, специфика управления в различных сферах; обращается внимание на главные трудности, предлагаются способы преодоления; приводятся конкретные примеры реализации ГЧП.

<4> См.: Европейская экономическая комиссия Организации Объединенных Наций: практич. руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк и Женева. 2008. URL: www.unece.org.ru.

В Руководстве отмечается, что одним из средств повышения эффективности процедур реализации ГЧП может быть введение государством практики стандартизации контрактов, что позволяет прийти к общему пониманию основных рисков, логично обосновать выбор того или иного проекта из множества других и сократить время и расходы на проведение переговоров. Приводится пример стандартизации контрактов в сфере частной финансовой инициативы в Великобритании <5>.

<5> Проекты стандартизированных контрактов размещены на сайте www.ppdatabase.co.uk.

В приложении к разделу 2.5 Руководства указываются различные меры поддержки и гарантии для ГЧП со стороны государственных органов власти, включающие в том числе: гарантии невмешательства государства в работу компании, реализующей проект; гарантии по курсам иностранных валют (гарантии конвертируемости прибыли в иностранную валюту, доступности любой иностранной валюты, требуемой для выполнения обязательств по обслуживанию иностранного долга, выплаты дивидендов в валюте и управления денежными поступлениями в иностранной валюте и перевода конвертированных сумм за границу); гарантии от экспроприации; освобождение или снижение ставки налога на недвижимость; освобождение или снижение ставки налога на импорт оборудования, сырья и строительных материалов; поддержку субсидиями и др. Вместе с тем в Руководстве отмечается, что основным препятствием для развития и расширения возможностей использования государственно-частного партнерства является недостаточная отработанность процессов, процедур и уполномоченных институтов.

В Федеральном законе от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закреплен достаточно подробный понятийный аппарат, включающий определения таких впервые закрепленных на уровне федерального закона понятий, как государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, соглашение о государственно-частном партнерстве, соглашение о муниципально-частном партнерстве, публичный партнер, частный партнер и др. В данном Федеральном законе предусматриваются особенности правового режима для объектов, которые могут быть объектами соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, особенности, характерные для порядка заключения и порядка прекращения соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, гарантии прав и законных интересов частного партнера и др.

Хотелось бы остановиться на особенностях правового режима объектов соглашения, которые предусмотрены в том числе ч. 2, 4, 5 ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Так, согласно ч. 2 ст. 7 объектом соглашения из перечня, закрепленного в ч. 1 ст. 7, может быть только имущество, в отношении которого законодательством Российской Федерации не установлены принадлежность исключительно к государственной, муниципальной собственности или запрет на отчуждение в частную собственность либо на нахождение в частной собственности. В соответствии с ч. 4 ст. 7 объект соглашения, подлежащий реконструкции, должен находиться в собственности публичного партнера на момент заключения соглашения. Указанный объект на момент его передачи частному партнеру должен быть свободным от прав третьих лиц. Согласно ч. 5 ст. 7 не допускается передача частному партнеру объекта соглашения (входящего в его состав имущества), который на момент заключения соглашения принадлежит государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения либо государственному или муниципальному бюджетному учреждению на праве оперативного управления.

В соответствии с ч. 12 ст. 12 государственная регистрация права собственности частного партнера на объект соглашения осуществляется после ввода объекта соглашения в эксплуатацию одновременно с государственной регистрацией обременения (ограничения) права собственности на указанный объект и недвижимое имущество.

Также следует учитывать, что согласно ч. 13 ст. 12 отчуждение частным партнером объекта соглашения, находящегося в собственности этого частного партнера, до истечения срока действия соглашения не допускается, за исключением замены частного партнера по соглашению в соответствии с данным Федеральным законом. При этом переход права собственности на объект соглашения о государственно-частном партнерстве, объект соглашения о муниципально-частном партнерстве от одного частного партнера к другому частному партнеру не является основанием для прекращения указанного в ч. 12 ст. 12 обременения (ограничения).

Данный правовой режим отличается от правового режима объекта концессионного соглашения прежде всего тем, что если согласно положениям Федерального закона от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" право собственности на объект соглашения возникает у частного партнера, то согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О концессионных соглашениях" право собственности на объект концессионного соглашения будет принадлежать концеденту, т.е. либо Российской Федерации, либо субъекту Российской Федерации, либо муниципальному образованию <6>.

<6> См.: Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // Рос. газ. 2005. 26 июля.

В то же время следует отметить, что перечень энергетических объектов, которые могут быть объектом концессионного соглашения, шире перечня энергетических объектов соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве. Помимо объектов трубопроводного транспорта, объектов по производству, передаче и распределению электрической энергии, которые указаны в Федеральном законе от 13.07.2015 N 224-ФЗ, в перечень объектов концессионного соглашения согласно ст. 4 Федерального закона "О концессионных соглашениях" также включены объекты по производству, передаче и распределению тепловой энергии, объекты тепло-, газо- и энергоснабжения.

В рамках данной статьи хотелось бы уделить также внимание договорным отношениям, которые до этого не были предусмотрены на уровне федерального закона, - соглашениям о государственно-частном партнерстве, соглашениям о муниципально-частном партнерстве.

Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закрепляет положения об элементах соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, существенных условиях соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, порядке заключения, изменения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве.

Особое внимание следует обратить на определение соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве (далее также - соглашение) - гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером, заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Федеральным законом.

Гарантиям прав и законных интересов частного партнера посвящены положения ст. 15 данного Закона.

Особое внимание хотелось бы обратить на положение ч. 5 ст. 15, согласно которому:

в случае, если в течение срока действия соглашения в законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты были внесены и вступили в силу изменения, приводящие к увеличению совокупной налоговой нагрузки на частного партнера или ухудшению положения частного партнера, в том числе устанавливающие режим запретов и ограничений в отношении частного партнера, ухудшающих его положение по сравнению с положением до вступления в силу указанных изменений таким образом, что он лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении соглашения, публичный партнер обязан принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций частного партнера и получение им валовой выручки (дохода от реализации производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) в объеме не менее объема, изначально определенного соглашением.

В качестве мер, обеспечивающих окупаемость инвестиций частного партнера и получение им валовой выручки (дохода от реализации производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) в объеме не менее объема, изначально определенного соглашением, публичный партнер вправе:

Внесение таких изменений в соглашение осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования в порядке, установленном соглашением. Требования к качеству и потребительским свойствам объекта соглашения изменению не подлежат.

В частях 6 и 7 установлено, в каких случаях данное положение не применяется.

Так, согласно ч. 6 положения ч. 5 настоящей статьи не распространяются на изменение условий соглашения в связи с принятием федеральных законов в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с ч. 7 указанное в ч. 5 настоящей статьи положение об изменении условий соглашения не применяется в случае, если изменение вносится в технический регламент или нормативный правовой акт Российской Федерации, регулирующий отношения по охране недр, окружающей среды, здоровья граждан.

Перечень гарантий, предоставляемых частному инвестору, не является исчерпывающим.

В соответствии с ч. 9 ст. 15 соглашением могут быть установлены также иные гарантии прав частного партнера, не противоречащие настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, муниципальным правовым актам.

Следует также учитывать и огромное значение положения, закрепленного в ч. 10 ст. 15, согласно которой в ходе заключения, исполнения соглашения публичный партнер обязан оказывать частному партнеру содействие в получении обязательных для достижения целей соглашения разрешений федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления и (или) согласований указанных органов.

Вызывают интерес с правовой точки зрения положения Закона, предусматривающие обязанность публичного партнера рассматривать предложения частного партнера по изменению существенных условий соглашения в случае:

В соответствии с ч. 4 ст. 13 данного Федерального закона решение об изменении существенных условий соглашения, за исключением решений, указанных в ч. 6 настоящей статьи, принимается публичным партнером в течение тридцати дней после дня поступления предложения частного партнера на основании решения органа государственной власти или главы муниципального образования, принявших решение о реализации проекта.

Согласно ч. 5 указанной статьи в случае, если в течение тридцати дней после дня поступления предложения частного партнера публичный партнер не принял решение об изменении существенных условий соглашения, не уведомил частного партнера о начале рассмотрения вопроса в рамках подготовки соответствующего проекта закона (соответствующего решения) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период или не представил частному партнеру мотивированный отказ, частный партнер вправе приостановить исполнение соглашения до принятия публичным партнером решения об изменении существенных условий соглашения или до представления мотивированного отказа.

Согласно ст. 47 данного Закона нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства подлежат приведению в соответствие с положениями настоящего Федерального закона до 1 июля 2016 г. С 1 июля 2016 г. указанные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты применяются в части, не противоречащей положениям настоящего Федерального закона.

К соглашениям, заключенным в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, применяются положения указанных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов. Такие соглашения действуют до окончания срока их действия на условиях, на которых они были заключены.

В случае если в результате осуществленных в соответствии с ч. 1 настоящей статьи изменений нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства, сфере муниципально-частного партнерства изменяются указанные в ч. 2 настоящей статьи условия (в том числе сроки) соглашений, применяются положения Федерального закона от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Поскольку, как уже отмечалось выше, развитие законодательства о государственно-частном партнерстве до принятия Федерального закона от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" осуществлялось на уровне законодательства субъектов Российской Федерации, необходимо обратить внимание на нормы принятого Федерального закона, касающиеся принятых региональных законов и заключенных соглашений о государственно-частном партнерстве.

Согласно ч. 1 ст. 47 принятого Федерального закона нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства подлежат приведению в соответствие с положениями данного Федерального закона до 1 июля 2016 г. С 1 июля 2016 г. указанные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты применяются в части, не противоречащей положениям принятого Федерального закона. К соглашениям, заключенным в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными актами в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства до дня вступления в силу Федерального закона от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", применяются положения указанных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов. По общему правилу, закрепленному в ч. 2 ст. 47, такие соглашения действуют до окончания срока их действия на условиях, на которых они были заключены. При этом согласно ч. 3 ст. 47 в случае, если в результате осуществленных в соответствии с ч. 1 ст. 47 изменений нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства, сфере муниципально-частного партнерства изменяются указанные в ч. 2 ст. 47 условия (в том числе сроки) соглашений, применяются положения принятого Федерального закона.

О том, насколько активно будут использоваться соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, пока говорить преждевременно, поскольку Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" вступает в силу с 1 января 2016 г., но в любом случае данный Федеральный закон предоставляет правовые условия для привлечения инвестиций, в том числе в сфере энергетики. Представляется, что многие вопросы государственно-частного партнерства будут являться предметом дальнейших правовых исследований.

Литература

  1. Алпатов А.А., Пушкин А.В., Джапаридзе Р.М. Государственно-частное партнерство: механизмы реализации / М.: Альпина Паблишерз, 2010.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья О.А. Городова "Понятие, элементы и отраслевая принадлежность концессионного соглашения по праву России" включена в информационный банк согласно публикации - "Известия вузов. Правоведение", 2011, N 6.

  1. Городов О.А. Понятие, элементы и отраслевая принадлежность концессионного соглашения по праву России // Публично-частное партнерство в муниципальной сфере: германский и российский опыт / под ред. Е. Гриценко, Г. Манссена, А. Химмельрайха. М.: Инфотропик Медиа, 2014. С. 236 - 251.
  2. Попондопуло В.Ф. Публично-частное партнерство - значение, понятие и правовые рамки в России // Публично-частное партнерство в муниципальной сфере: германский и российский опыт / под ред. Е. Гриценко, Г. Манссена, А. Химмельрайха. М.: Инфотропик Медиа, 2014. С. 102 - 113.
  3. Попондопуло В.Ф. Концессионное соглашение - правовая форма государственно-частного партнерства // Правоведение. 2008. N 4.
  4. Романова В.В. Правовое регулирование строительства и модернизации энергетических объектов / М.: Юрист, 2012. С. 21 - 27.