Мудрый Юрист

Место органов самоуправления граждан в системе публичного управления в узбекистане

Реймова Зухра Абатбаевна, доцент кафедры "Правоведение" Каракалпакского государственного университета им. Бердаха, кандидат юридических наук.

В работе исследуются политико-правовые признаки органов самоуправления граждан Республики Узбекистан как управляющей системы, проводится анализ теоретических основ понятий "управление" и "самоуправление". Проведен сравнительно-правовой анализ правовых основ трех институтов системы управления: органов самоуправления граждан, местных органов государственной власти и негосударственных некоммерческих организаций. Выявлена юридическая природа органов самоуправления граждан и установлено их место в системе публичного управления.

Ключевые слова: публичная власть, управление, самоуправление, юридическая природа.

Place of Citizens' Self-Governance Bodies in the System of Public Administration in Uzbekistan

Z.A. Reymova

Reymova Zukhra A., Assistant Professor of the Department of Jurisprudence in Berdakh Kara-Kalpak State University, Candidate of Legal Sciences.

The article investigates the political and legal features of citizens' self-government institutions of the Republic Uzbekistan as a system of administration, and analyses the theoretical aspects of concepts such as administration and self-governance. The comparative-legal analysis of legal bases of three administrative institutions was conducted: citizens' self-government institutions, local public authorities and nongovernmental, noncommercial organizations. Juridical nature of the citizens' self-government institutions is ascertained and their place in the state (public) administration system is established in the article.

Key words: public authorities, administration, self-government, the legal nature.

В статье 8 Закона Республики Узбекистан "Об органах самоуправления граждан" (новая редакция) говорится: "Органы самоуправления граждан не входят в систему органов государственной власти и осуществляют предоставленные им законом полномочия на соответствующей территории" <1> (такая же формулировка содержится в п. 4 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ <2>).

<1> Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2013. N 17. Ст. 219.
<2> См.: URL: http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/57_6.html.

Мы тоже задались вопросом: насколько ст. 8 Закона "Об органах самоуправления граждан" юридически корректна и обоснованна? На наш взгляд, с юридической точки зрения в статье Закона кроется серьезный казус. И до тех пор, пока не будет достигнута ясность в столь важном концептуально-теоретическом вопросе о месте ОСГ в системе управления.

О существовании подобной научно-правовой проблемы в Узбекистане, а также в России Н.Л. Пешин пишет: "Отдельные исследователи сравнивают, сопоставляют те или иные стороны местного самоуправления с теми или иными сторонами системы государственного управления, но в целом системный, комплексный подход к организации государственного управления и местного самоуправления как единой системы управления, осуществляемой в рамках функционирования единой публичной власти в России, до сих пор не сформирован" <3>. Далее он же отмечает: "Местное самоуправление было включено в систему государственной власти, формально (фиктивно) оставаясь самостоятельным в соответствии с нормами Конституции" <4>.

<3> Пешин Н.Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 7. С. 38.
<4> Там же. N 4. С. 39.

Для того чтобы найти правильный ответ на столь важный концептуальный вопрос: к какой системе управления относятся ОСГ - к государственной (публичной) или негосударственной (общественной), необходимо провести анализ теоретических и практических аспектов общих и отличительных признаков юридической природы ОСГ и органов государственной власти (далее - ОГВ).

Так, прежде всего необходимо разобраться в соотношении понятий "местное управление" и "местное самоуправление".

По нашему мнению, более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как части и целого. Следует признать, что местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который может включать как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы власти (т.е. органы местного самоуправления). Таким образом, понятие "местное управление" охватывает как прямое государственное управление на местах (назначаемые центром и подчиняющиеся ему чиновники), так и местное самоуправление (деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом).

Анализ практических аспектов общих и отличительных признаков юридической природы ОСГ, ОГВ и ННО показывает следующее:

<5> См.: Ведомости палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 2013. N 4. Ст. 96.
<6> См.: Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1994. N 5. Ст. 125.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов самоуправления граждан и их должностных лиц влечет ответственность в соответствии с законом";

Как видно из анализа общих и отличительных признаков между ОСГ, ОГВ и ННО, ОСГ обладают всеми признаками ОГВ. Исходя из этого представляются необоснованными утверждения о том, что ОСГ есть ННО. Как отмечает Н.С. Тимофеев: "Местное самоуправление вряд ли когда сможет преодолеть свою государственную природу. Последнее подтверждается современными тенденциями развития местного самоуправления, в том числе в государствах с устоявшимися демократическими тенденциями" <7>.

<7> Тимофеев Н.С. Государственное, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9. С. 4.

Вместе с тем необходимо выяснить государственную природу ОСГ и отсюда его соотношение с институтами гражданского общества (далее - ИГО). Так, следует выявить два основных признака, которые могли бы наиболее объективно определить соотношение ОСГ с ИГО, а именно: первое - к какой ветви власти относятся ОСГ, второе - какова дистанционность ОСГ к объекту управления (населению), т.е. их место в системе вертикали внутри своей ветви власти - представительных органов государственной власти.

В частности, по первому признаку, так как ОСГ являются выборными органами, то их по юридической природе следует относить к системе представительных органов государственной власти, реализующих народное представительство. Именно этот признак главным образом позволяет причислять ОСГ к ОГВ (в широком смысле), наиболее близко расположенных (дистанция) к ИГО.

По второму признаку, касательно их дистанции, - ОСГ являются представительными органами государственной власти, наиболее близко расположенными к населению.

Таким образом, говоря о месте ОСГ в системе управления (в широком смысле), можно считать, что они относятся к системе ОГВ, а внутри ее - к системе представительных органов государственной власти и являются его самым низшим звеном.

При этом неправомерно утверждать, что признаки самоуправления не воплощены на республиканском, областном, районном и городском уровнях государственной власти. На всех этих уровнях реализуются признаки самоуправления: на республиканском - через Олий Мажлис, областном, районном и городском - через соответствующий областной, районный и городской Кенгаши народных депутатов. Точно так же самоуправление реализуется на уровнях поселков, кишлаков, аулов и махаллей.

В итоге следует, что в любой демократической стране имеется вертикаль органов самоуправления от высшего (республиканского), регионального (областных) до местного (районных, городских, кишлачных, поселковых, аульных, махаллинских) звеньев. Здесь можно говорить лишь о том, какие задачи представительные органы власти призваны решать, каждый на своем уровне.

При этом в деле выполнения задачи по внедрению в систему управления механизмов самоуправления главное - необходимо учитывать содержание двух важных принципов:

Поэтому между органами управления, осуществляющими публичную власть, нельзя поставить четкую грань разделения, можно лишь говорить, насколько в них, в силу вышеуказанных двух принципов, объективно воплощены признаки самоуправления, т.е. степень самоуправляемости.

В связи с этим не случайно, что ни в одном законе не определяется статус ОСГ как ННО, а также в самом Законе об ОСГ не решается вопрос о полном приравнивании статуса ОСГ к статусу ННО (в вопросах регистрации, финансирования, правового регулирования организационно-правовых основ их деятельности). Это правильно и не случайно, ибо на практике также есть убедительное проявление того, что ОСГ сегодня воплощают многие функции районных, городских органов власти. Здесь происходит передача полномочий в системе публичной власти: от органа общей компетенции районного, городского уровня органам общей компетенции нижестоящего уровня - кишлачным, поселковым, аульным и далее махаллинским сходам граждан.

При этом в отличие от ОСГ ННО не обеспечивает реализацию общих вопросов, а нацелен на удовлетворение интересов какой-либо отдельной социальной группы граждан в конкретной плоскости их интересов.

Глава государства также правильно ставит вопрос о необходимости передачи полномочий от государства к ОСГ. Однако здесь он имеет в виду полномочия в широком (полноценном) смысле, а именно необходимость передачи не только полномочий в узком смысле (только полномочий), но вместе с ними, в "комплекте", необходимых для их реализации прав и финансовых средств.

Поэтому и здесь, применяя принципы поэтапности и последовательности реформ, по мере повышения у граждан способности (как качественно, так и количественно) к участию в управлении, т.е. в работе ОСГ, необходимо адекватно передавать им функции государства (в вопросах самостоятельной организации своей работы, финансирования, реализации прав, ответственности и т.п.).

Резюмируя вышеизложенные высказывания, можно сделать вывод, что местные ОГВ и ОСГ являются звеньями единой системы публичной власти и можно лишь говорить о степени наличия (соотношения) в них признаков управления и самоуправления. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. При этом система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости ОСГ в решении местных дел - в тех пределах, которые устанавливает государственное законодательство.

К такому же выводу приходит Н.Л. Пешин, который отмечает: "Итак, как представляется, норму ст. 12 Конституции Российской Федерации о признании и гарантированности местного самоуправления следует понимать не как государственное указание на существующий отдельно от государства институт власти, но как фиксацию многоуровневой системы публичной власти, частью которой выступает система местного самоуправления, качественно отличающаяся от других частей государственной системы Российской Федерации" <8>.

<8> Пешин Н.Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 7. С. 41.

Касательно того, что можно ли институт ОСГ относить к ИГО, то можно сделать вывод о том, что ОСГ есть институт публичной власти, однако наиболее близко расположенной к ИГО. Созвучно мнение С.А. Авакьяна: "Думается, местное самоуправление никак не может быть важнейшей основой гражданского общества, поскольку в местном самоуправлении заложен общинно-локальный принцип организации, а гражданское общество - всеобщая структура, характерная для всей страны; кроме того, местное самоуправление - территориальная форма публичной власти, в то время как гражданское общество - внетерриториально, строится на охвате всех граждан, и если уж говорить об элементах власти, наличествующей в гражданском обществе, это должна тогда быть общественная власть" <9>.

<9> Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8. С. 6.

Литература

  1. Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1994. N 5. Ст. 125.
  2. Ведомости палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 2013. N 4. Ст. 96.
  3. Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2013. N 17. Ст. 219.
  4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/57_6.html.
  5. Пешин Н.Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 7. С. 38.
  6. Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4. С. 39.
  7. Тимофеев Н.С. Государственное, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9. С. 4.