Мудрый Юрист

Проблема моногородов России: теоретические и практические аспекты решения

Сабанчева Мария Валерьевна, государственный налоговый инспектор Инспекции ФНС России по Сормовскому району г. Н. Новгорода.

Мосина Людмила Александровна, кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента и государственного управления Института экономики и управления Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского (ННГУ).

В условиях глобализации экономика моногорода особенно сильно ощущает последствия экономической нестабильности. Вопрос будущего таких городов вызывает много споров и дискуссий среди представителей федерального и муниципального управления, а также среди предпринимателей, ученых и журналистов. В настоящее время существует несколько точек зрения на антикризисное управление моногородами.

Ключевые слова: моногород, монотерритория, градообразующее предприятие, министерство экономического развития, частно-государственное партнерство, эффективная диверсификация, факторы развития моногородов.

Problem of single-industry towns in Russia: theoretical and practical aspects of solution

M.V. Sabancheva, L.A. Mosina

Sabancheva Maria V., State Tax Inspector of the Inspectorate of the Federal Tax Service of Russia for Sormovsky District of Nizhny Novgorod.

Mosina Lyudmila A., Candidate of Economical Sciences, Assistant Professor of the Department of Management and Public Administration in the Institute of Economics and Management of Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod.

Economic instability influences one-industry towns especially strongly in the conditions of globalization of economy. Question of the future of that towns stimulates many arguments and discussions among members of the state administration and municipal office, and also among entrepreneurs, scientist and journalists. Nowadays there are several points of view on the anti-recessionary management of one-industry towns.

Key words: one-industry town, forming enterprise, department of the economic development, private-and-state partnership, effective diversification, development factors of the one-industry towns.

Современная экономика предъявляет новые требования к отдельным процессам в обществе. К таким актуальным социально значимым проблемам относится проблема моногородов. Следует отметить, что к этой проблеме неоднократно обращались за последние два десятилетия. Особенно остро проблема моногородов заявила о себе в кризисные 2008 - 2009 гг. В названный период этим вопросом занималось, в частности, Министерство регионального развития, обязавшее моногорода разработать и представить федеральной власти комплексные инвестиционные планы (КИПы). С поставленной задачей справились лишь единицы, а дальнейшие действия ограничились лишь бумажными документами.

В октябре 2013 г. Президент РФ В.В. Путин подписал перечень поручений по вопросам государственной поддержки моногородов РФ. Согласно документу полномочия по управлению, поддержке и развитию моногородов переданы Министерству экономического развития РФ.

Долгие дискуссии, споры и обсуждения наболевшей проблемы принесли наконец первые плоды. Распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2014 г. N 1398-р утвержден перечень моногородов, включающий 313 муниципальных образований, разделенных на 3 категории: с наиболее сложным социально-экономическим положением (75), с наличием риска ухудшения социально-экономического положения (150), со стабильной социально-экономической ситуацией (88) [1].

Подчеркнем, что в соответствии с указанным выше документом Минэкономразвития России обязано было представлять не реже одного раза в год в Правительство РФ предложения по актуализации перечня с учетом социально-экономического положения в муниципальных образованиях РФ.

Однако изучение документов показывает, что в России пока нет четкой продуманной общегосударственной стратегии по реабилитации кризисных городов и территорий, отсутствуют механизмы координации принятия решений, используются преимущественно налогово-бюджетные инструменты. На наш взгляд, необходима отладка системы мониторинга ситуации проблемных территорий. Именно такая задача стоит сейчас перед федеральной властью России.

Кроме того, правительство наметило выделение из федерального бюджета на развитие моногородов 25 млрд руб., из них 5 млрд руб. на 2015 г. и по 10 млрд руб. на 2016 и 2017 гг. Предусматривается также привлечение инвесторов и для реализации инвестиционных проектов в моногородах. Бюджетные средства целиком пойдут на развитие инженерной инфраструктуры под эти проекты при условии, что 10% вливаний в моногород предоставит региональный или муниципальный бюджет [2].

Думается, что предложенные правительством меры на практике приведут к позитивным результатам. Вместе с тем имеется еще немало нерешенных вопросов. При реализации мер важно найти индивидуальный подход к каждой социально-экономической модели моногорода. Как справедливо отмечает юрист Национальной юридической службы Игорь Царенко, Фонд развития моногородов должен изучать сложившуюся ситуацию, подсказывать план развития во взаимодействии с местными властями, помогать кадровыми, информационными и финансовыми ресурсами [3].

Таким образом, проблема моногородов требует дальнейшего изучения. В этой связи прежде всего следует отметить, что интерес к моногородам в современной России возник впервые в связи с крупномасштабным экономическим кризисом конца 1990-х гг., последствия которого сильнее всего ощутили именно монотерритории. Поэтому в 2002 г. Правительство РФ поставило перед градообразующими предприятиями задачу разработки индивидуальной концепции реструктуризации и дальнейшего развития, однако многие из этих проектов так и остались на бумаге. Последствия мирового кризиса 2008 - 2009 гг. вновь усугубили ситуацию в поселениях рассматриваемого типа. Методом снижения издержек градообразующего предприятия является, как правило, сокращение численности персонала. Но это не всегда решает проблему моногорода и, как правило, создает дополнительную напряженность на рынке труда.

Известно, что после событий в Пикалево Правительство РФ разработало специальную программу поддержки моногородов. В 2010 г. в рамках этой программы было выделено 27 млрд руб. (освоено 22,7 млрд); в 2011 г. в связи со смягчением ситуации выделили всего 1,5 млрд руб., а в 2012 г. это направление финансирования не было заложено в госбюджет. Казалось, что проблема уже не столь актуальна. Но уже в 2013 г. из-за затяжного падения цен на ряд экспортных товаров (особенно металлы) стало окончательно понятно, что многие моногорода стоят на пороге новых потрясений. Как сообщал журнал "Власть", решение проблемы моногородов является "едва ли не главным вызовом социальной и политической стабильности в этом году". Недаром В.В. Путин затронул эту тему в Послании Федеральному собранию [4].

В современной экономической литературе нет четкого определения понятий "монопрофильное поселение", "моногород". Как правило, к монотерриториям относят населенные пункты, в которых ведущую роль играет одно предприятие, определяющее практически все экономические и, что особенно важно, социальные процессы, происходящие в городе. На этом предприятии должно работать не менее 25% работающего населения города или это предприятие производит 50% в отгрузке продукции - в таком случае предприятие является градообразующим (ГРОП), а населенный пункт - моногородом. Таковы были рекомендации Минрегионразвития России по определению принадлежности города к монотерриториям.

Однако с конца 2013 г. проблемой моногородов занимается на федеральном уровне Минэкономразвития России, которое сейчас пересматривает список своих "подопечных" (а их, к слову, насчитывается более 300) следующим образом:

Как отмечалось ранее, в России пока нет четко продуманной общегосударственной стратегии по реабилитации кризисных городов и территорий. Решения и постановления об оказании поддержки принимаются по отдельным городам, что в большинстве случаев лишь оттягивает печальный финал. На федеральном уровне только Министерство труда и социальной защиты РФ устойчиво, длительно (начиная с 1999 г.) проводит мониторинг рынка труда монопрофильных поселений с высоким уровнем безработицы, составляя ежегодную картину происходящего. В целом же мероприятия по поддержке моногородов не являются частью общегосударственной стратегии их реабилитации, отсутствуют механизмы координации принятия решений, используются преимущественно налогово-бюджетные инструменты.

Что касается местной власти, то на этом уровне может помочь частно-государственное партнерство. По мнению заместителя директора "СУЭК" М. Игнатьева, конструктивное взаимодействие представителей всех трех секторов любого общества - государственного, коммерческого и некоммерческого - помогает решать социально значимые проблемы. Действительно, государство, как правило, выступает регулятором отношений; бизнес - важнейший участник треугольника социального партнерства (причем современное понимание участия капитала бизнеса в этом треугольнике не сводится к благотворительности). Сильная сторона государства - его властные рычаги, бизнеса - способность обеспечения финансовыми ресурсами, "третий сектор" инициирует новаторские идеи [5].

Определенный опыт управления моногородами и кризисными территориями накоплен в странах Европы и США. К проектам возрождения привлекаются ведущие консалтинговые компании, которые разрабатывают планы реабилитации совместно с местной и государственной властью. Главным элементом считается создание нового с опорой на уже существующее. Сформированная в ЕС городская политика как самостоятельная ветвь государственного управления территориальным развитием включает: законодательные инициативы в рамках компетенции ЕС, меры по воздействию на рынок, обмен опытом, финансирование через структурные фонды ЕС, разработку стратегий городского развития и т.д.

Ряд исследователей предлагает развивать диверсификацию экономики моногородов. Так, И.И. Турсукова подчеркивает необходимость развития сферы туризма, стройиндустрии, агропромышленного комплекса и т.д. Следствием эффективной диверсификации экономики должны стать создание новых рабочих мест, более полная загрузка предприятий, рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, а также повышение устойчивости к внешним воздействиям городской экономики в целом.

Управление развитием монотерриторий, по мнению Н.А. Улякиной, должно опираться на два блока: правовое и научное обеспечение. К первому блоку автор относит, например, установление взаимосвязи стратегических документов, установление правового механизма ответственности органов власти за реализацию перспективных проектов, нормативные основы проведения экспертизы достоверности и качества перспективных планов и др. Правовое обеспечение является для России актуальным, оно должно быть прозрачным и эффективным, чтобы предпринимаемые усилия давали результаты. Во втором блоке в качестве инструментов выделяются концепция развития территории, оценка ее потенциала, стратегическое планирование ее развития, система страхования рисков и т.д.

Типовые риски моногородов включают: риски градообразующего предприятия, риски населения, риски инфраструктуры, риски местной промышленности и малого бизнеса, риски органов местного самоуправления [5]. Градообразующие предприятия и структуры государственного управления взаимно дополняют друг друга, перераспределяя риски и снижая уровни ущербов и возможных убытков. Однако для более эффективного функционирования данных структур необходимо разработать четкую, качественную, прозрачную законодательную базу.

По нашему мнению, в исследовании Н.А. Улякиной учитываются не все факторы, влияющие на развитие монотерриторий. Для решения проблемы моногородов необходимо разрабатывать промышленную политику, экономическую политику, социальную политику (социальное обеспечение, в том числе за счет страхования рисков), аграрную политику. Кроме того, на наш взгляд, следует выделить такие факторы развития моногородов, как прямые и косвенные, внешние и внутренние (см. рис.).

                 -------------------------------------------------¬
¦ Факторы развития моногородов ¦
L---------------------T---------------------------
-----------------------+----------------------¬
-------------+-------------¬ ---------------+----------¬
¦ прямые ¦ ¦ косвенные ¦
L------------T-------------- L-T------------------------
----------+------------¬ ¦
------+-----¬ ------+----¬ ¦
¦ внешние ¦ ¦внутренние¦ ¦
LT----------- LT---------- ¦
¦ ¦ ¦--------------------¬
¦--------------------¬ ¦---------------------¬ ¦¦ НТП, ¦
¦¦ ¦ ¦¦ - регулирование и ¦ ¦¦ организационно- ¦
¦¦ - государственно- ¦ ¦¦поддержка со стороны¦ L+ экономические, ¦
¦¦ административные ¦ ¦¦ органов местной ¦ ¦ экологические, ¦
¦¦(госрегулирование, ¦ ¦¦ власти и ¦ ¦ конъюнктурные, ¦
¦¦ господдержка); ¦ ¦¦ самоуправления; ¦ ¦ социальные и т.д. ¦
L+ - глобализация ¦ L+ - инициатива ¦ L--------------------
¦ экономики; ¦ ¦ владельцев ¦
¦- вступление России¦ ¦ предприятий, ¦
¦ в ВТО ¦ ¦ менеджмента, ¦
¦ ¦ ¦ персонала, ¦
¦ ¦ ¦ профсоюзов ¦
L-------------------- L---------------------

Рис. Факторы развития моногородов

Анализ предложенных факторов, влияющих на моногорода, позволяет наметить ряд мер, направленных на их развитие.

Во-первых, важно определить и юридически закрепить функции органов исполнительной власти субъектов РФ и федеральных органов исполнительной власти в целях улучшения состояния экономики и социальной сферы в моногородах.

Во-вторых, на основе тщательно проработанной законодательной базы следует поддерживать предпринимательскую инициативу, организуя конкурсы инновационных и инвестиционных проектов, стимулируя предпринимателей финансовыми льготами и т.п.

В-третьих, необходимо повысить роль и ответственность муниципальных органов управления в решении проблем развития депрессивных территорий и моногородов.

Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что в настоящее время проблема социально-экономического развития моногородов и монотерриторий имеет важное значение не только для отдельных регионов, но и для экономики России в целом. Решение данной проблемы видится в определении перспективных направлений и механизмов государственной поддержки моногородов, определении механизмов страхования рисков развития территорий, создании партнерских отношений между государственным, коммерческим и некоммерческим секторами экономики, формировании инвестиционной привлекательности монотерриторий.

Литература

  1. Распоряжение Правительства РФ от 29 июля 2014 г. N 1398-р.
  2. Ивантер А. Когда ГРОП пора в гроб // Эксперт. 2014. N 6 (885).
  3. URL: http://www.rg.ru/.
  4. Об обеспечении выполнения поручений Президента России по вопросам государственной поддержки монопрофильных населенных пунктов. URL: http://government.ru/orders/8107 / Правительство РФ. 13.11.2013.
  5. Улякина Н.А. Управление развитием монотерриторий // Молодой ученый. Проблемы и перспективы экономики и управления: матер. междунар. заоч. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, апрель 2012 г.) / под общ. ред. Г.Д. Ахметовой. СПб.: Реноме, 2012. С. 97 - 98.