Мудрый Юрист

Развитие права на доступ к информации в сфере публичного управления в российском и германском конституционном праве 1

<1> Настоящая статья подготовлена с использованием результатов научно-исследовательской работы по теме "Транспарентность оказания публичных услуг: право граждан на доступ к информации о деятельности публичной администрации (российский и европейский опыт)", финансируемой за счет средств Санкт-Петербургского государственного университета в 2013 году.

Гриценко Елена Владимировна, доктор юридических наук, профессор кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета, профессор.

Бабелюк Екатерина Геннадьевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета.

Проскурякова Мария Ивановна, аспирантка кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета.

В статье предлагается сравнительный анализ конституционных и законодательных основ права на доступ к информации о деятельности публичной администрации в России и Германии, раскрываются подходы к содержанию и ограничениям этого права в обеих правовых системах. В Германии первоначально доступ к информации о деятельности публичной администрации оказался за рамками конституционных гарантий. В то же время законодательная и правоприменительная интерпретация гарантий рассматриваемого права в Германии идет в сторону их постоянного расширения, тогда как в России и законодательная, и судебная практика конкретизируют конституционное право каждого на получение информации о деятельности органов публичной власти в первую очередь через установление его пределов и ограничений. Сравнение ограничений рассматриваемого права в законодательстве России и Германии свидетельствует о наличии дефицита правовой определенности российского законодательного подхода. Более того, российский подход в части установления и судебной интерпретации ограничений права на доступ к информации о деятельности публичной администрации отличается односторонностью, которая выражается в абсолютизации идеи защиты любой информации ограниченного доступа. В связи с этим использование немецкого опыта применения метода взвешивания интересов при разрешении конфликтов между правом на доступ к информации и иными конституционными правами заслуживает особого внимания в целях совершенствования российского законодательства и судебной практики в рассматриваемой сфере.

Ключевые слова: право на доступ к информации, публичное управление, публичная администрация, принцип открытости и прозрачности (транспарентности) публичной власти, защита информации ограниченного доступа, метод взвешивания интересов.

Development of the Right of Access to Information in the Field of Public Governance in Russian and German Constitutional Law

E.V. Gritsenko, E.G. Babelyuk, M.I. Proskuryakova

Gritsenko Elena V., Professor, Chair of State and Administrative Law, St. Petersburg State University, Doctor of Law.

Babelyuk Ekaterina G., Associate Professor, Chair of State and Administrative Law, St. Petersburg State University, Candidate of Sciences (Ph.D.) in Law.

Proskuryakova Maria I., Postgraduate Student, Chair of State and Administrative Law, St. Petersburg State University.

The article offers a comparative review of the constitutional and legal bases of the right of access to information about the activities of public administration in Russia and Germany. It presents approaches to the definition of the content of and restrictions to this right in both legal systems. Originally, access to information about activities of the public administration in Germany was beyond constitutional guarantees. At the same time, German legislative and law enforcement practices gave a broad interpretation of the guarantees of the right in question, while the Russian legislative and judicial practices specified the constitutional right of everyone to receive information about the activities of public authorities in the first instance through the establishment of the right's limits and restrictions. A comparison of restrictions of this right in the legislation of Russia and Germany indicates a shortage of legal certainty in the Russian legal approach. Moreover, the Russian approach to the establishment and judicial interpretation of restrictions of the right of access to information regarding activities of the public administration can be characterized as onesided, being expressed in the idea of absolute protection of any classified information. Therefore the German experience in applying a method of balancing interests for the resolution of conflicts between the right of access to information and other constitutional rights deserves special attention, with a view to improving Russian legislation and judicial practice in this field.

Key words: right of access to information, public governance, public administration, principle of openness and transparency of public authorities, protection of classified information, method of balancing interests.

1. Введение

Современные требования к публичной администрации <2> и публичному управлению уже не ограничиваются выполнением задач сервисного государства <3>, призванного организовать качественное и результативное предоставление публичных услуг населению. Надлежащее и эффективное публичное управление (good governance) предполагает такую организацию взаимоотношений публичной администрации и гражданина на основе закона, при которой человек и гражданин выступает не объектом управленческой деятельности, а соучастником властных процессов. Соответственно, публичное управление осуществляется на началах кооперации администрации со структурами гражданского общества. Этого требует и последовательная реализация принципов демократического государства и народовластия. Условием жизнеспособности, работоспособности и эффективности власти становится вовлеченность граждан и их объединений как институтов гражданского общества в ее осуществление, влияние общественных институтов на принятие властных решений, общественный контроль за деятельностью власти в целом и публичной администрации в частности, и прежде всего в сферах использования публичных финансов и публичной собственности, выбора способа оказания публичных услуг. Решение задач экономического развития, выбор наиболее эффективного способа их решения, в том числе с привлечением частных субъектов и в рамках осуществления проектов публично-частного партнерства, могут быть успешными лишь тогда, когда возможно объективно оценить нейтральной стороной и независимыми экспертами соответствующий проект и предлагаемые варианты его решения и когда процедуры принятия решений осуществляются по понятным и стабильным правилам. Все это, в свою очередь, является необходимым условием успешной социальной, экономической, инвестиционной и инновационной политики.

<2> Под публичной администрацией здесь и далее предлагается понимать органы исполнительной власти, иные административные органы, органы местного самоуправления, иные субъекты, наделенные публично-правовым статусом и осуществляющие административные функции, в том числе по оказанию публичных услуг. Речь идет о совокупности административных органов публично-правового образования как институциональном отражении публичного управления. Будучи привнесенным из западного и международно-правового юридического лексикона, термин "публичная администрация" постепенно входит и в российский юридический оборот (см. об этом подробнее: Гриценко Е.В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 2 (93). С. 115 - 128, 116).
<3> Подробнее о сервисном государстве см.: Васильева А.Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России. М.: РАП, 2012.

Достижение указанных целей, однако, немыслимо без необходимого уровня информационной открытости, то есть прозрачности публичной администрации <4> перед обществом, особая роль в обеспечении которой принадлежит праву на доступ к информации в сфере публичного управления.

<4> Вопрос о соотношении принципов открытости и прозрачности (транспарентности) публичного управления является дискуссионным. Не вдаваясь в подробности этой дискуссии, следует, однако, заметить, что в соответствии с Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 года N 93-р (URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 18.08.2015)), открытость указанных органов представлена через совокупность принципов - принцип информационной открытости, принцип понятности, принцип вовлеченности гражданского общества в управление, принцип подотчетности (разд. III Концепции). Что же касается принципа прозрачности, то он обычно рассматривается как элемент принципа открытости и сводится к информационной открытости. См.: Нестеров А.В. О стандарте (концепции) открытости "открытого правительства". URL: http://pravo.hse.ru/expertika/news/109952852.html (дата обращения: 18.08.2015).

Для российской правовой системы данное право является относительно новым <5>. Советский период российской государственности характеризовался режимом конфиденциальности информации о деятельности органов управления, закрытостью механизмов власти партийного и государственного аппарата <6>. Поворот к принципу информационной открытости стал возможен с принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 года, а также возведением права на получение информации, права на участие в управлении делами государства, права на обращение в ранг конституционных прав, реализуемых в условиях демократического и правового государства согласно Конституции РФ 1993 года. Впоследствии указанные права и гарантии их реализации получили нормативное закрепление в отраслевом законодательстве.

<5> В отличие, например, от правовой системы Швеции, в которой уже с 1776 года был введен доступ каждого, независимо от наличия особого законного интереса, к официальной информации публичной администрации при соблюдении определенных исключений. См.: Griebel T. Die verfahrensrechtliche Absicherung von Informationsfreiheitsrechten in rechtsvergleichender Sicht: Eine Betrachtung der Rechtslage in Schweden, den USA, Deutschland und der Union. Berlin: Duncker & Humblot, 2007. S. 29; Schoch F. Informationsfreiheitsgesetz-Kommentar. 1. Aufl. : C.H. Beck, 2009. Einleitung. Rn. 29.
<6> См., например: Абросимов И. Кадровая политика власти в СССР 1939 - 1953. Ч. 2: Феномен советской номенклатуры. URL: http://www.proza.ru/2011/03/20/1105 (дата обращения: 18.08.2015).

В настоящее время происходит постепенное становление отечественной доктрины информационных прав в сфере публичной власти и публичного управления и их пределов. Этому в значительной степени способствуют современные вызовы глобального информационного общества, связанные с инфокоммуникационной революцией, активным внедрением и использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), изменением самого понятия информации как объекта правового регулирования <7>.

<7> См. об этом подробнее: Талимончик В.П. Международно-правовое регулирование отношений в сфере информации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2013. С. 13.

В отечественной доктрине информационных прав особое внимание уделяется раскрытию природы и содержания права на доступ к информации о деятельности публичной администрации, способов защиты данного права, определения его места в системе иных субъективных прав и соотношения с ними <8>. Это обусловлено особым значением данного права в информационном обществе в отношениях граждан с органами публичной администрации, осуществляющими повседневное, оперативное и постоянное исполнение законов, а значит, наиболее активно и тесно взаимодействующими с гражданами, в том числе в процессе осуществления различных административных процедур и организации оказания публичных услуг. Вместе с тем отдельные вопросы, связанные с правом на доступ к информации в сфере публичного управления, пока не стали в российской литературе предметом научной дискуссии. Например, за рамками современных научных исследований остается вопрос о том, какому праву - праву на доступ к информации или праву на защиту персональных данных - следует отдать приоритет в том случае, когда запрашивается информация о деятельности органа государственной власти либо органа местного самоуправления, содержащая персональные данные. В таких условиях несомненный интерес представляют исследования права на доступ к информации о деятельности публичной администрации в сравнительно-правовой перспективе, позволяющей сопоставить отечественный и зарубежный опыт регулирования, обнаружить проблемные моменты как нормативного закрепления, так и практической реализации права на доступ к соответствующей информации в России, а также предложить варианты их решения.

<8> См., например: Павлов И.Ю. Правовое обеспечение доступа к официальной информации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Право на доступ к публичной информации как условие развития транспарентности государства (материалы круглого стола XI Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, Государственный университет - Высшая школа экономики, 2010 г.) // Право. 2010. N 4. С. 145 - 156; Терещенко Л.К. Правовой режим информации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.

В настоящей статье для такого сравнения предлагается немецкий опыт закрепления и обеспечения права на доступ к информации в сфере публичного управления. Выбор в качестве предмета сравнительного анализа немецкого подхода к правовому регулированию права на доступ к информации о деятельности публичной администрации объясняется не только близостью российской и немецкой правовых систем, федеративным устройством обоих государств, но и тем, что для российской и немецкой традиций обращения с информацией в управленческой сфере долгое время был характерен режим конфиденциальности <9>.

<9> Исходной точкой обращения с информацией в управленческой сфере в Германии является принцип конфиденциальности публичного управления, основанный на так называемой традиции сокрытия информации (Arkantradition). См.: Wendt Ph. Abschied vom Amtsgeheimnis: Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes // Anwaltsblatt (AnwBl). 2005. S. 702 - 704; подробно см.: Wegener B.W. Der geheime Staat: Arkantradition und Informationsfreiheitsrecht. : Morango, 2006. Цит. по: Боймль А. Транспарентность ПЧП-проектов с точки зрения германского права // Публично-частное партнерство в муниципальной сфере: германский и российский опыт / Под ред. Е.В. Гриценко, Г. Манссена, А. Химмельрайх. М.: Инфотропик Медиа, 2013. С. 362 - 376, 366.

Статья состоит из двух разделов, первый из которых посвящен конституционным основаниям и пределам права на доступ к информации о деятельности публичной администрации в России и Германии (раздел 2). В разделе 3 будут проанализированы законодательные пределы указанного права в правопорядках обоих государств, а именно определено его содержание (3.1) и раскрыты ограничения права на доступ к информации о деятельности публичной администрации (3.2).

2. Конституционные основания и пределы права на доступ к информации о деятельности публичной администрации в России и Германии

Право на доступ к информации о деятельности публичной администрации является элементом комплексного права на информацию, с одной стороны, и субъективно-правовым отражением объективно-правового принципа прозрачности (транспарентности) публичной власти - с другой. Оба этих аспекта доступа к информации имеют международное, наднациональное и национальное измерения <10>.

<10> См., например: статья 19 Международного пакта "О гражданских и политических правах" 1966 года; статья 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 года. См. также: Международный пакт от 16 декабря 1966 года "О гражданских и политических правах" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 12; Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 163. По данным организации "Трансперенси Интернешнл Россия", "в настоящее время около ста государств имеют отдельные законы о праве на информацию" (цит. по: Братановский С.Н., Лапин С.Ю. Право на доступ к информации как элемент конституционного права на информацию // Гражданин и право. 2012. N 8. С. 20 - 35, 23).

Соответственно, на национальные конституционные пределы права на доступ к информации о деятельности публичной администрации оказывают влияние воспринимаемые в национальном конституционном праве международные и наднациональные стандарты открытости публичной власти. Идея транспарентности прочно утвердилась в международном экологическом праве. Она была зафиксирована еще в 1998 году в Конвенции Европейской экономической комиссии ООН "О доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды" (далее - Орхусская конвенция) <11>. Конвенция имеет статус регионального международно-правового договора прямого действия в государствах-участниках <12>, обладает собственным контрольным механизмом (Комитет по соблюдению Орхусской конвенции). В соответствии с Орхусской конвенцией государства договорились о том, что их административные органы предоставляют информацию о состоянии окружающей среды на началах транспарентности. Причем предполагается, что такая информация должна быть доступна общественности в виде электронных баз данных через электронные средства коммуникации (абз. 2 и 3 ст. 5 Орхусской конвенции). Таким образом, создается основа для формирования соответствующего информационного реестра в сети Интернет.

<11> Конвенция от 25 июня 1998 года "О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды" / Организация Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/orhus.shtml#mainnav (дата обращения: 18.08.2015).
<12> Орхусскую конвенцию подписали к 21 декабря 1998 года - дате завершения периода подписания - 40 будущих Сторон - 39 государств и Европейский союз. После этого Орхусская конвенция была открыта для присоединения других государств. См. об этом: Орхусская конвенция. Руководство по осуществлению / Европейская экономическая комиссия ООН. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/implementation%20guide/russian/aigr.pdf (дата обращения: 18.08.2015).

В последнее время международно-правовое регулирование доступа к информации в сфере управления и транспарентности публичной администрации получило дальнейшее развитие, в том числе в связи с обеспечением реализации прав человека, закрепленных в статье 19 Всеобщей декларации прав человека <13>, статьях 6, 8 и 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Так, например, в 2008 году была открыта для подписания Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам (по состоянию на 2015 год она подписана 14 государствами - членами Совета Европы, из них семью ратифицирована) <14>, а в июне 2013 года на саммите "Группы восьми" (G8) в Лох-Эрне была принята Хартия открытых данных (G8-Open-Data-Charta) <15> - рекомендательный документ международной конференции, дающий государствам ориентир для проведения политики открытости.

<13> Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года // Российская газета. 1998. 10 декабря.
<14> Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам от 18 июня 2009 года (Серия Договоров Совета Европы N 205). URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Summaries/Html/205.htm (дата обращения: 18.08.2015).
<15> G8 Open Data Charter and Technical Annex of 18 June 2013. URL: https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter/g8-open-data-charter-and-technical-annex (дата обращения: 18.08.2015).

Вместе с тем степень имплементации этих стандартов в различных наднациональных и национальных конституционных правопорядках серьезно различается. Так, например, Российская Федерация, в отличие от Германии и Евросоюза, до сих пор не подписала Орхусскую конвенцию, хотя присоединение к ней планируется с 2012 года <16>. К Конвенции о доступе к официальным документам также пока (по состоянию на 2015 год) не присоединились ни Германия, ни Россия. Что же касается Хартии открытых данных, то в Российской Федерации Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства уже в октябре 2013 года утвердила план действий по реализации Хартии в Российской Федерации <17>. В Германии Министерство внутренних дел подготовило План действий Федерального правительства по реализации пяти основных принципов Хартии открытых данных на период до конца 2015 года <18>.

<16> См.: Пункт 2 "а" Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2012 года N 2423-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 52. Ст. 7561.
<17> См. об этом материалы сайта Экспертного центра электронного государства. URL: http://d-russia.ru/pravitelstvennaya-komissiya-utverdila-plan-realizacii-xartii-otkrytyx-dannyx.html (дата обращения: 18.08.2015).
<18> Nationaler Aktionsplan der Bundesregierung zur Umsetzung der Open-Data-Charta der G8. URL: http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Broschueren/2014/aktionsplan-open-data.pdf?blob=publicationFile (дата обращения: 18.08.2015).

Можно в связи с этим констатировать, что проникновение международных стандартов открытости и транспарентности в сфере публичного управления в право Европейского союза, как и национальное право государств - членов Европейского союза, является более глубоким по сравнению с правом Российской Федерации. В свою очередь, и право Европейского союза образует серьезную правовую основу для развития национального законодательства о транспарентности публичной администрации. Так, непосредственно в "первичном" праве ЕС, абзаце 3 статьи 15 Договора о функционировании Европейского союза <19>, закреплено право каждого гражданина ЕС на доступ к документам органов, учреждений, прочих структур и служб ЕС, независимо от формы и носителя информации, примененных для сохранения и передачи таких документов. Кроме того, право на доступ к информации в сфере управления находит отражение в таком акте "первичного" права Европейского союза, как Хартия основных прав <20>: согласно статье 41 Хартии право на доступ к документам является элементом права на надлежащее (хорошее) управление (good governance). Порядок и детали реализации права на доступ к документам определяются в акте "вторичного" права Европейского союза, в так называемом Регламенте о транспарентности <21>.

<19> Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal of the European Union (далее - OJ). C83. 2010. 30 March. P. 47 - 403.
<20> Хартия основных прав Европейского союза с вступлением в силу Лиссабонского договора 1 декабря 2009 года приобрела обязательный характер. Более того, согласно статье 6 Договора о ЕС, Хартия обладает равной юридической силой с Договорами (имеются в виду Договор о ЕС и Договор о функционировании ЕС). См.: Charter of Fundamental Rights of the European Union // OJ. C83. 2010. 30 March. P. 392 - 403; Treaty on European Union // Ibid. P. 13 - 45.
<21> Regulation (EC) N 1049/2001 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents // OJ. L 145. 2001. 31 May. P. 43 - 48.

Вторичное право Европейского союза в части регулирования информационных прав граждан и открытости в сфере публичной власти, наряду с Регламентом о транспарентности, представлено целым рядом актов: Директивой Европейского союза от 7 июня 1990 года N 90/313 о свободном доступе к информации об окружающей среде <22>; заменившей Директиву 1990 года и принятой на основе Орхусской конвенции Директивой о доступе общественности к информации об окружающей среде 2003/4/ЕС <23>; созданным на основе Соглашения между Европейским парламентом и Европейской комиссией от 23 июня 2011 года Реестром открытых данных (Transparenz-Register) организаций и независимых экспертов, занимающихся европейской политикой <24>.

<22> Council Directive of 7 June 1990 90/313/EEC on the freedom of access to information on the environment // OJ. L 158. 1990. 23 June. P. 56 - 58.
<23> Directive 2003/4/EC of the European Parliament and of the Council of 28 January 2003 on public access to environmental information and repealing Council Directive 90/313/EEC // OJ. L 41. 2003. 14 February. P. 26 - 32.
<24> Agreement between the European Parliament and the European Commission on the establishment of a transparency register for organisations and self-employed individuals engaged in the EU policy-making and policy implementation // OJ. L 191. 2011. 22 July. P. 29 - 38.

Что же касается права интеграционных объединений с участием России - Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также права Евразийского экономического союза, в них принципы открытости и транспарентности также находят закрепление как в отношении государств-участников, так и органов межгосударственных объединений <25>. Однако это правовое регулирование находится пока в зачаточном состоянии.

<25> См., например: акты первичного права: Соглашение о торговле услугами и инвестициях в государствах - участниках Единого экономического пространства (заключено в г. Москве 9 декабря 2010 года, ратифицировано Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 181-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 4. Ст. 453; акты вторичного права: решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 5 марта 2013 года N 31 "Об обеспечении транспарентности в процессе принятия актов Евразийской экономической комиссии в области применения санитарных, карантинных, фитосанитарных и ветеринарно-санитарных мер" (размещено на официальном сайте Евразийской экономической комиссии: URL: http://www.eurasiancommission.org/_layouts/Lanit.EEC.Desicions/Download.aspx?IsDlg=0&print=1&ID=3988 (дата обращения: 18.08.2015)); статья 69 и др. Договора о Евразийском экономическом союзе, подписанного в г. Астане 29 мая 2014 года // Официальный интернет-портал правовой информации. Номер опубликования: 0001201501160013. Дата опубликования: 16.01.2015. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201501160013 (дата обращения: 18.08.2015).

Что касается российского национального конституционного права, то право на информацию закреплено в частях 4 и 5 статьи 29 Конституции РФ и включает в себя целый ряд информационных прав человека и гражданина, а именно право любым законным способом искать, получать, производить, передавать, распространять информацию. К праву свободно распространять информацию примыкает свобода массовой информации.

Право каждого на доступ к информации может быть выведено из права свободно получать законным способом информацию, произведенную, переданную или распространенную законным способом, а также из требования, адресованного публично-властному субъекту, доводить до всеобщего сведения нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ); обеспечивать возможность ознакомления заинтересованного лица с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ), из права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ). При этом право на доступ к информации о деятельности публичной администрации имеет, помимо статьи 29 Конституции РФ, дополнительное конституционное основание, выраженное в праве на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ) и является элементом, а также условием реализации данного политического права.

Таким образом, конституционные основания и гарантии доступа к информации о деятельности публичной администрации могут быть обнаружены в целом ряде норм Конституции РФ. Соответственно, возникает ряд вопросов о соотношении этих конституционных гарантий между собой и о пределах гарантированного Конституцией права на доступ к информации о деятельности публичной администрации. Охватывает ли оно возможность для заинтересованного субъекта получить любую информацию или только ту информацию, которая затрагивает его права и свободы?

Представляется, что часть 4 статьи 29 Конституции РФ следует рассматривать в качестве основной нормы, регулирующей право на информацию в целом и право на доступ к информации в частности, а конституционные гарантии информационных притязаний, закрепленные в части 3 статьи 15, части 2 статьи 24, статье 42 Конституции РФ, - в качестве дополнительных гарантий, которыми, однако, содержание права на доступ к информации не ограничивается <26>. Кроме того, двойственная природа права на доступ к информации о деятельности публичной администрации как права информационного (права-свободы, status negativus) и политического (права на участие в управлении, status activus) дает основания для более широкого понимания информационных притязаний гражданина. Соответственно, системное толкование положений Конституции РФ позволяет утверждать, что право на доступ к информации о деятельности публичной администрации не ограничивается исключительно той информацией, которая непосредственно затрагивает права и свободы субъекта данного права.

<26> Ср.: И.Ю. Павлов считает "основным конституционным регулятором права на доступ к информации [о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления] положения ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. Положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ предоставляют дополнительные гарантии этого права в отношении той официальной информации, которая непосредственно затрагивает права и свободы заинтересованных лиц" (Павлов И.Ю. Указ. соч. С. 8).

Вместе с тем право на доступ к информации о деятельности публичной администрации, будучи относительным, в процессе его реализации может коллидировать с другими конституционными правами и свободами. Соответственно, конституционные гарантии этих прав (защита частной жизни, тайн коммуникации, неприкосновенности жилища и связанная с ними защита персональных данных, право на свободу предпринимательской деятельности, право собственности, в том числе право интеллектуальной собственности), как и ограничения, обусловленные необходимостью защиты публичных интересов, образуют пределы права на доступ к информации. Некоторые из них получают специальное конституционное закрепление, как, например, установленное частью 4 статьи 29 Конституции РФ требование соблюдения режима государственной тайны в отношении сведений, на которые этот режим распространяется законом, и выведение из-под гражданского контроля соответствующих сведений. При этом на установление любых ограничений распространяются общие требования, принципы и критерии ограничения прав, закрепленные в части 3 статьи 55 Конституции РФ.

Конституционные основания коммуникационных основных прав <27> и доступа к информации в Основном законе Германии (далее - Основной закон) представлены с существенными оговорками. Согласно абзацу 1 статьи 5 Основного закона каждому гарантируется право беспрепятственно получать информацию лишь из общедоступных источников. Исходя из буквального толкования данного конституционного положения, в принципе поддержанного Федеральным конституционным судом Германии, условием реализации свободы информации <28> в части притязаний на доступ к ней является создание общедоступного источника и размещение информации в нем <29>. Как отмечается в докладе, посвященном всесторонней оценке Закона Федерации о свободе информации 2005 года (Informationsfreiheitsgesetz - IFG, далее - Закон о свободе информации) <30>, в соответствии с господствующим мнением норма абзаца 1 (предложение 1) статьи 5 Основного закона не содержит требования, обращенного к государству и обязывающего последнее обеспечить безусловный доступ к информации <31>. Таким образом, конституционные гарантии права на доступ к информации в сфере публичного управления с учетом буквального толкования конституционных положений могут быть распространены только на ту информацию, которая признается государством общедоступной.

<27> Об основных коммуникационных правах или основных правах свободного общения см. подробнее: Экштайн К. Основные права и свободы: по российской Конституции и Европейской конвенции: Учеб. пособ. для вузов. М.: Nota bene, 2004. С. 140 - 222.
<28> Следует отметить, что в немецкой литературе, а также правовых актах для обозначения права каждого на доступ к информации о деятельности публичной администрации используется термин "свобода информации" (Informationsfreiheit). Весьма критично к этому относится А. Росснагель, который указывает, что "свобода информации, собственно, слишком большое слово для индивидуального права общего и безусловного доступа к актам публичного управления" ( Konflikte zwischen Informationsfreiheit und Datenschutz? // MultiMedia und Recht (MMR). 2007. H. 1. S. 16.
<29> Beschluss des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. September 1994 ("Parabolantenne I") - 1 BvR 1687/92 - // BVerfGE 90, 27 (32). См. также: Kloepfer M., Grundrechte die Informationsgesellschaft: Datenschutz und Informationszugangsfreiheit ins Grundgesetz? // JuristenZeitung (JZ). 64. Jg. 2009. H. 9. S. 453 - 462, 459; Transparenz als Verfassungsprinzip: Grundsatz und Union. : Mohr Siebeck, 2004. S. 224 f.
<30> Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz) vom 5. September 2005 in der Fassung vom 7. August 2013 // BGBl. I S. 2722; BGBl. I S. 3154.
<31> См.: Ziekow J., Debus A., Musch E. Abschlussbericht "Evaluation des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes - Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG) - im Auftrag des Innenausschusses des Deutschen Bundestages", 22. Mai 2012. S. 52. Данный итоговый доклад является результатом научного исследования, проведенного немецким исследовательским институтом публичного управления в г. Шпейер по поручению Комитета по внутренним делам (Innenausschuss) бундестага. URL: https://www.transparency.de/fileadmin/pdfs/Themen/Verwaltung/Informationsfreiheit_/174522BEvaluationIFGGutachten.pdf (дата обращения: 18.08.2015).

При этом достаточно спорным и в доктрине, и в судебной практике представляется вопрос о том, на какую именно информацию должен быть распространен режим общей доступности. Примечательна в связи с этим эволюция позиций Федерального конституционного суда Германии относительно гарантий права на доступ к информации в сфере публичного управления. В Постановлении от 30 января 1986 года по делу 1 BvR 1352/85 Суд указал, что конституционные гарантии не затрагивают акты административных органов, которые по своей природе, как правило, не являются открытыми, если иное не вытекает из цели издания акта в каждом конкретном случае <32>. Однако впоследствии Федеральный конституционный суд несколько сместил акценты в сторону обоснования большей открытости в деятельности государственных органов, полагая, что, если имеются конституционные основания для обеспечения большей информационной доступности, такой доступ должен быть обеспечен субъекту основного права на свободу информации <33>. Изменение подхода произошло во многом под влиянием части 1 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и абзаца 1 статьи 11 Хартии основных прав Европейского союза, не ставящих право на доступ к информации в зависимость от воли государства и от создания общедоступного информационного источника. Соответственно, в немецком законодательстве, юридической литературе и судебной практике получила распространение точка зрения о том, что в отношении сведений, находящихся в распоряжении органов власти, действует субъективное, конституционно защищаемое право на доступ к информации, которое вытекает из конституционных принципов правового государства и демократии, предполагающей соучастие граждан в формировании государственной воли <34>. Таким образом, узость конституционных гарантий права на доступ к информации в сфере публичного управления была преодолена путем их последовательного расширения в текущем законодательстве (в Законе о свободе информации) и в рамках конституционно-судебной интерпретации.

<32> Urteil des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Januar 1986 - 1 BvR 1352/85 - // Neue Juristische Wochenschrift (NJW). 39. Jg. 1986. H. 19. S. 1243.
<33> Urteil des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Januar 2001 - 1 BvR 2623/95, 1 BvR 622/99 // BVerfGE 103, 44 (60).
<34> См. об этом: Scherzberg A. Von den arcana imperii zur freedom of information - Der lange Weg zur der Verwaltung // . 2003. S. 193 - 203, 200 f.

В то же время право на доступ к информации не безгранично. В соответствии с абзацем 2 статьи 5 Основного закона право на свободу информации, как и на свободу выражения мнения, может быть ограничено предписаниями общих законов, законодательными положениями об охране молодежи и правом, гарантирующим охрану личной чести.

Неоднозначность конституционной трактовки пределов свободы информации предопределяется, помимо прочего, конституционным признанием ограничения доступа и защиты информации, распространение которой может неправомерно ограничить свободу выбора профессии (ст. 12 Основного закона) и право собственности (ст. 14 Основного закона) (профессиональная и коммерческая тайна) либо неприкосновенность частной жизни (абз. 1 ст. 2 Основного закона), а также нарушить преобладающие интересы общего блага. Все это свидетельствует о необходимости согласования различных конституционных ценностей при решении на практике вопроса о пределах права на доступ к информации.

3. Законодательные пределы права на доступ к информации о деятельности публичной администрации в России и Германии 3.1. Содержание права на доступ к информации о деятельности публичной администрации

В Российской Федерации отношения, связанные с обеспечением доступа к информации о деятельности публичной администрации, регулируются Федеральным законом от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Закон о доступе к информации) <35>, наряду с которым к указанным отношениям применению подлежит базовый федеральный закон в информационной сфере - Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" (далее - Закон об информации) <36>.

<35> Федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (с посл. изм.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. Ст. 776.
<36> Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" (с посл. изм.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.

Под доступом к информации понимается "возможность получения информации и ее использования" (п. 6 ст. 2 Закона об информации). Следует отметить, что в литературе указывается на необоснованность расширения законодателем понятия "доступ" за счет включения в него правомочия по использованию информации <37>. Более правильным представляется понимание доступа к информации как категории, объединяющей два правомочия - поиск и получение <38>.

<37> См.: Миндрова Е.А. Коллизия права граждан на доступ к информации и права на неприкосновенность частной жизни в условиях информационного общества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 16 - 17.
<38> Ср.: Бачило И.Л. Информационное право: Учеб. для магистров. 3-е изд., пер. и доп. М.: Юрайт, 2013. С. 153.

В соответствии с Законом о доступе к информации к субъектам, обязанным обеспечивать доступ к информации о своей деятельности, относятся:

Однако Закон не включает в круг обязанных лиц на стороне публичного субъекта иные организации, наделенные публичными функциями и таким образом вовлеченные в сферу осуществления публичных функций и оказания публичных услуг <39>. Такое исключение, как представляется, не согласуется с принципом транспарентности (прозрачности) в сфере публичного управления.

<39> Для сравнения: адресат обращения в части 1 статьи 1 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" раскрывается шире. В него включаются и иные уполномоченные субъекты, осуществляющие публично значимые функции.

Российская концепция организации предоставления государственных и муниципальных услуг предполагает участие в этом процессе не только государственных и муниципальных органов и организаций, но и иных уполномоченных субъектов (ст. ст. 1, 2 и др. Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" - далее Закон об услугах <40>). При этом Закон об услугах распространяет действие принципа транспарентности на деятельность всех субъектов, участвующих в организации предоставления публичных услуг (п. 4 ст. 4), указывая на право заявителей "получать полную, актуальную и достоверную информацию о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме" (п. 2 ст. 5 Закона об услугах). В связи с этим логично предположить, что обязанность производителей публичных услуг по раскрытию информации об их деятельности в связи с предоставлением публичных услуг потребителям должна быть возложена и на этих субъектов. Причем указанная обязанность касается и соблюдения требований, связанных с электронным способом предоставления информации.

<40> Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (с посл. изм.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179.

В свете изложенного представляется, что положения Закона о доступе к информации в части круга субъектов, обязанных раскрывать информацию о своей деятельности, нуждаются в корректировке и синхронизации с соответствующими положениями Закона об услугах.

При определении того, какая информация относится к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, законодатель отказывается от составления исчерпывающего перечня. В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона о доступе к информации к таковой относится:

Как представляется, данные нормативные положения открывают возможности для широкой трактовки понятия "информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Вместе с тем приходится констатировать, что в правоприменительной практике наблюдается тенденция к ограничительному толкованию указанного понятия. Так, например, суды общей юрисдикции подтвердили вывод о том, что информация о стоимости ремонтных работ в доме, где проживает гражданин и где заказчиком выступал территориальный орган федерального органа исполнительной власти, не относится к информации о деятельности государственного органа; Конституционный Суд РФ, в который данный гражданин обратился с жалобой, не усмотрел неопределенности в пункте 1 статьи 1 Закона о доступе к информации и не пояснил, почему ограничительное толкование информации о деятельности государственных органов является правильным <41>.

<41> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2011 года N 1624-О-О "По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны, Морозова Филиппа Владиславовича и других на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (документ опубликован не был). URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision82617.pdf (дата обращения: 18.08.2015).

Существенное значение при раскрытии содержания права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления имеет также вопрос о том, обладают ли заявители правом на доступ к любой информации о деятельности указанных органов или только той, которая затрагивает их права и свободы?

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 8 Закона об информации заявители имеют право на получение от государственных органов и органов местного самоуправления информации, затрагивающей их права и свободы. В Законе же о доступе к информации отсутствуют положения, которые устанавливали бы в качестве условия для доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления факт "затронутости" прав и свобод.

В силу того что названные Законы имеют разные предметы регулирования, следует различать и используемые в них понятия, а также их содержательное наполнение: в пунктах 2 и 3 статьи 8 Закона об информации речь не идет об "информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" в целом по смыслу Закона о доступе к информации, а лишь о той ее части, которая затрагивает права и свободы определенного заявителя.

С учетом изложенного, а также описанной выше двойственной природы права на доступ к информации о деятельности публичной администрации как элемента права на участие в управлении делами государства, обоснованным представляется не ставить наличие или отсутствие этого права у заявителя в зависимость от того, затронуты ли его права или свободы запрашиваемой информацией.

В Германии право каждого на доступ к информации о деятельности федеральных административных органов было зафиксировано в упомянутом выше Федеральном законе о свободе информации 2005 года. При этом достаточно революционно для немецкой традиции сокрытия административной информации выглядят параметры данного индивидуального права - (1) каждый (2) независимо от осуществляемого в отношении него или с его участием административного производства (3) без обоснования причин своей заинтересованности в информации и без установления каких-либо материально-правовых предпосылок права на запрос типа законный или основанный на праве интерес имеет право на доступ (4) посредством получения справки, ознакомления с материалами или иным способом, в том числе путем направления ему копий документов по почте или получения информации по электронной почте (5) в отношении любой административной информации, (6) за исключением той информации, предоставление которой не допускается в соответствии с законом <42>.

<42> Наряду с общим законодательством о свободе информации в Германии, как и в других странах, развивается и специальное законодательство о доступе к информации в отдельных особо значимых сферах - в частности, о состоянии окружающей среды (Umweltinformationsgesetz) и к информации в потребительской сфере (законодательство об информационных правах потребителей (Verbraucherinformationsgesetz).

Закон о свободе информации дал толчок развитию законодательства федеральных земель в указанном направлении. Более того, земельные законы о доступе граждан к информации о деятельности административных органов непосредственного и опосредованного земельного управления в ряде случаев пошли еще дальше, устанавливая не только обязанность публичной администрации предоставить информацию по запросу лица, но и закрепляя ее обширные обязанности по обеспечению открытого доступа к информации в сфере публичного управления посредством ее опубликования в Интернете в соответствии с установленным в законе перечнем (Transparenzregister). Примечателен в этой связи Закон Гамбурга о транспарентности (Hamburger Transparenzgesetz) <43>, предмет которого выходит за пределы обычного земельного закона о свободе информации, поскольку регулирует, помимо обязанности администрации по предоставлению информации по запросу, пределы общедоступной информации и порядок обеспечения такого общего доступа.

<43> Hamburgisches Transparenzgesetz vom 19. Juni 2012 // HmbGVBL. I, 2012. S. 271.

В связи с этим в немецкой литературе уже звучат мнения о том, что в Германии наблюдается "поворот от законодательства о свободе информации в ее традиционном понимании к транспарентному законодательству" <44>.

<44> Eisenmenger S. Kammer und Transparenz - zugleich ein Beitrag zu den internationalen, unionalen und nationalen Konturen des Transparenzrechts // Kammern in einem sich wandelnden Umfeld / Von H. Eberhard, U.E. Zellenberg (Hrsg.). Wien: Jan Sramek Verlag KG, 2014. S. 136 - 152.

Можно констатировать, что в настоящее время доктрина и судебная практика Германии развиваются в обоих указанных направлениях: 1) реализация права на доступ к информации по запросу; 2) реализация обязанности публичной администрации по систематизации информации, подлежащей открытию, и по организации предоставления к ней общего доступа.

В связи с применением законодательства о свободе информации особое внимание в Германии уделяется истолкованию следующих ключевых элементов права на доступ к информации в сфере публичного управления по запросу: 1) круга субъектов права на запрос; 2) круга адресатов запроса (широкая трактовка понятия "административный орган" и "учреждений, выполняющих публично-правовые управленческие функции", как и самих управленческих функций и административной деятельности); 3) круга информационных источников, подпадающих под понятие информации в административной сфере и особенно 4) исключений, предполагающих возможность или обязательность отказа в доступе к информации <45> - абсолютные и относительные основания отказа в доступе к информации <46>.

<45> См. обобщение с последующими ссылками: Schoch F. Aktuelle Entwicklungen im Informationsfreiheitsrecht nach dem IFG des Bundes // Neue Zeitschrift Verwaltungsrecht (NVwZ). 2013. H. 16. S. 1033 - 1040.
<46> Сравнительный анализ указанных достаточно универсальных оснований ограничения права на доступ к информации в сфере публичного управления в сопоставлении с российским опытом приводится ниже (см. раздел 3.2).

3.2. Ограничения права на доступ к информации о деятельности публичной администрации

Российский Закон о доступе к информации, закрепивший в статье 4 в качестве базового принципа открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотрел ряд изъятий из указанного принципа.

Как и в Законе об информации, к числу информации ограниченного доступа отнесены сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну (ч. 1 ст. 5 Закона о доступе к информации). Примечательно, что в пояснительной записке к законопроекту наряду с государственной тайной в числе иных охраняемых законом тайн называется лишь служебная тайна <47>. Отказ от указания в тексте пояснительной записки других тайн, подпадающих под действие статьи 5 Закона, вызывает определенное удивление. Перечисление в пояснительной записке охраняемых законом тайн позволило бы более наглядно очертить масштаб ограничения права на доступ к информации; включение в пояснительную записку положений, обосновывающих абсолютный запрет на доступ к информации, отнесенной к любой охраняемой законом тайне, возможно, позволил бы понять цели, которые преследовал законодатель, устанавливая соответствующее правовое регулирование.

<47> См.: Пояснительная записка к законопроекту N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=386525-4 (дата обращения: 18.08.2015).

Статья 5 Закона о доступе к информации содержит императивное правило о том, что перечень сведений и условия их отнесения к охраняемой законом тайне должны быть установлены федеральным законом. Если в отношении информации, составляющей государственную тайну, принят и действует Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне" <48>, то вопрос об отнесении сведений к категории служебной тайны до настоящего времени на законодательном уровне не решен. Таким образом, положение статьи 5 Закона о доступе к информации (равно как и положение части 4 статьи 9 Закона об информации) остается нереализованным.

<48> Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне" (с посл. изм.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 41. Ст. ст. 8220 - 8235.

Авторы одного из комментариев к Закону об информации предлагают рассматривать служебную тайну как "вторичную", производную от иных тайн: если информация, составляющая какую-либо иную охраняемую законом тайну, стала известна в рамках реализации служебных полномочий, она переходит в режим служебной тайны <49>. Однако такое узкое толкование служебной тайны - служебной информации ограниченного доступа не подтверждается ни в нормотворческой, ни в правоприменительной практике.

<49> См.: Ковалева Н.Н., Холодная Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

Условия отнесения информации к служебной тайне урегулированы Указом Президента РФ от 6 марта 1997 года N 188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" (в ред. 2005 года) <50>. В пункте 3 Перечня служебные сведения определяются как разновидность конфиденциальных, если доступ к ним ограничен соответствующими органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом и федеральными законами. В то же время "служебная тайна" не составляет предмет регулирования гражданского законодательства.

<50> Указ Президента РФ от 6 марта 1997 года N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" (с посл. изм.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 10. Ст. 1127.

Складывается впечатление, что органы государственной власти и местного самоуправления, не имея четких ориентиров по отнесению информации к служебной, вправе достаточно свободно интерпретировать самые общие рамки, установленные Законами об информации и о доступе к информации, при определении круга служебной информации ограниченного доступа.

Кроме того, на федеральном уровне действует Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного доступа в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 года N 1233 (в ред. 2012 года) <51>. При этом в тексте данного Постановления отсутствует указание на законодательные нормы, во исполнение которых оно принято. Критерий отнесения информации к служебной ограниченного доступа и ее распространения определен в указанном нормативном акте значительно шире - "служебная необходимость"; при этом данный критерий не раскрывается.

<51> Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 года N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии" (с посл. изм.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3165.

Порядок отнесения информации к служебной на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не определен на федеральном уровне вовсе.

В отношении персональных данных, также являющихся информацией ограниченного доступа (за исключением тех, которые содержатся в общедоступных источниках), Закон о доступе к информации содержит положение о том, что он не распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа к таким данным. Как следствие, к отношениям по обработке персональных данных, содержащихся в информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, подлежит применению Федеральный закон "О персональных данных" (далее - Закон о персональных данных) <52>. Какие-либо оговорки, предусматривающие особенности применения Закона о персональных данных к указанным правоотношениям, в Законе о доступе к информации отсутствуют.

<52> Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных" (с посл. изм.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3451.

Разнонаправленные интересы, лежащие в основе права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (раскрытие информации) и права на защиту персональных данных (сохранение информации в тайне), предопределяют конфликтную природу взаимоотношений указанных прав в тех случаях, когда сфера применения одного права наслаивается на сферу применения другого права. Соответствующее "наслоение" имеет место, когда пользователь информацией пытается получить доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, содержащей персональные данные.

Действующее законодательное регулирование не позволяет выйти за рамки утверждения о том, что все без исключения персональные данные, содержащиеся в запрашиваемой информации, должны быть сохранены в тайне при условии, что отсутствует согласие субъекта персональных данных и не наступил ни один из законодательно установленных случаев обработки персональных данных в отсутствие такого согласия. Вместе с тем, как представляется, такой законодательный подход не учитывает особенностей правоотношений, связанных с предоставлением информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, и выступает дополнительным аргументом в пользу отказа в доступе к информации. Кроме того, возникают сомнения в обоснованности с конституционно-правовой точки зрения безусловного приоритета права на защиту персональных данных по сравнению с правом на доступ к информации.

В целом выбранный российским законодателем подход к определению ограничений доступа к информации о деятельности публичной администрации характеризуется установлением общих оговорок, предусматривающих абсолютный запрет на предоставление информации ограниченного доступа. При этом законодатель не дает перечня оснований для отказа в доступе к информации. Такой законодательный подход приводит к тому, что:

<53> В связи с этим представляется важным обратить внимание на альтернативный опыт, предлагаемый, в частности, в открытой для подписания и пока не вступившей в силу Конвенции о доступе к официальным документам. Конвенция также содержит положения о правомерности ограничения доступа к официальным документам, которое должно быть соразмерно перечисленным в статье 3 целям защиты, но часть 2 статьи 3 содержит очень важную оговорку - несмотря на ограничения, информация может быть обнародована, "если наличествует преобладающий общественный интерес в ее обнародовании". Можно сказать, что положения Конвенции позволяют отойти от формалистского подхода и дают возможность компетентным органам (суду или иным независимым и беспристрастным органам) оценивать правомерность отказа.

Кроме того, на практике наряду с указанными выше исключениями и ограничениями широко используются дополнительные основания отказа в предоставлении информации по мотивам, определенным в качестве целей допустимых ограничений конституционных прав (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) и вне связи с защитой охраняемых законом тайн. Так, в качестве основания отказа в предоставлении информации по запросу по Закону о доступе к информации служит не только отнесение запрашиваемой информации к охраняемым законом тайнам, но и любое ее отнесение к информации ограниченного доступа в соответствии с Законом об информации, в том числе сам факт затрагивания прав и законных интересов других лиц <54>. Данное основание ограничения доступа к информации поддержано и судебной практикой. Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 7 февраля 2013 года N 134-О, доступ к информации может быть ограничен или запрещен, если эта информация хотя и не подпадает под охраняемые законом тайны, но затрагивает права, свободы, интересы других лиц и отнесена в порядке, установленном федеральным законом, к информации ограниченного доступа <55>.

<54> См.: статьи 5 и 19 Закона о доступе к информации в сочетании со статьей 9 Закона об информации.
<55> См.: Абзац 1 пункта 2.3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2013 года N 134-О "По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны и Юрченко Даниила Вадимовича на нарушение их конституционных прав положением пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2013. N 5.

Суды общей юрисдикции, рассматривая заявления граждан о нарушении их права на доступ к информации в сфере публичного управления и обосновывая отказ в удовлетворении требований заявителей, также зачастую ссылаются на то обстоятельство, что запрашиваемая информация затрагивает права и свободы других лиц <56>.

<56> См.: Решение Кореновского районного суда Краснодарского края от 19 февраля 2014 года по делу N 2-326/2014. URL: http://korenovsk.krd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=case&case_id=1674636&delo_id=1540005 (дата обращения: 18.08.2015); Определение Санкт-Петербургского городского суда от 27 января 2011 года по делу N 33-53/2011. URL: http://sankt-peterburgsky.spb.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=2010882&delo_id=5&new=0&text_number=1&case_id=633061 (дата обращения: 18.08.2015).

Немецким законодателем реализован отличный от российского подход к регулированию ограничений на доступ к информации о деятельности публичной администрации. В Законе о свободе информации изъятия из принципа доступности информации определены максимально подробно и изложены в § 3 - 6: § 3 в целях защиты особенных публичных интересов (Schutz von besonderen Belangen) устанавливает случаи, когда притязания на доступ к информации не существует; § 4 предоставляет защиту ведомственному процессу принятия решений (Schutz des Entscheidungsprozesses); § 5 - персональным данным (Schutz personenbezogener Daten); § 6 - интеллектуальной собственности и коммерческой тайне (Schutz des geistigen Eigentums und von Betriebs- und ). Наряду с Законом о свободе информации, носящим базовый характер, в Германии приняты и действуют законы, определяющие особенности доступа к отдельным видам информации (например, Закон об информации о состоянии окружающей среды (UIG) <57>, Закон об улучшении информирования потребителей в части сведений, имеющих отношение к состоянию здоровья (VIG) <58>). Соответствующие специальные законы содержат собственные основания отказа в доступе к информации, которые порой существенно отличаются от положений § 3 - 6 Закона о свободе информации. Применению будут подлежать ограничения доступа к информации, установленные специальным законом. Данный вывод следует из абзаца 3 § 1 Закона о свободе информации, согласно которому правила о доступе к информации о деятельности публичной администрации, содержащиеся в иных законодательных предписаниях, имеют приоритетное значение, за исключением § 29 Закона об административных процедурах (Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG) и § 25 книги 10 Социального кодекса (Sozialgesetzbuch - SGB).

<57> Umweltinformationsgesetz (UIG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Oktober 2014 // BGBl. I S. 1643.
<58> Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation (Verbraucherinformationsgesetz - VIG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Oktober 2012 // BGBl. I S. 2166, 2725.

В той части, в которой Закон о свободе информации устанавливает приоритет специального регулирования, представляется возможным провести параллель с российским Законом о доступе к информации. Согласно части 2 статьи 2 этого Закона, если федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, положения Закона о доступе к информации применяются с учетом особенностей, предусмотренных соответствующими нормативными актами. Вместе с тем в отличие от немецкого Закона о свободе информации российский Закон допускает возможность установления "особенностей" предоставления информации в том числе на уровне подзаконных актов (как это происходит, в частности, с информацией, относящейся к служебной тайне). Учитывая, что "особенности" могут представлять собой одновременно и основания отказа в доступе к информации, возникает опасность ограничения права на доступ к информации подзаконным актом.

Положения немецкого Закона о свободе информации, устанавливающие ограничения доступа к информации о деятельности публичной администрации, различаются в зависимости от того:

§ 3 Закона о свободе информации, который еще в рамках законодательного процесса вызвал бурные дискуссии <59>, устанавливает более 30 исключений (в зависимости от способа подсчета) <60> из принципа открытости и доступности информации о деятельности публичной администрации. Согласно § 3 данного Закона притязание на доступ к информации не существует, например, в следующих случаях:

<59> См.: Jastrow S.-D., Schlatmann A. Informationsfreiheitsgesetz: Kommentar. Heidelberg; ; Landsberg; Berlin: R. v. Decker's Verlag. 2006. S. 57.
<60> Berger S., Kollbeck J., Partsch Ch., Roth J., Scheel Ch. Informationsfreiheitsgesetz: Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes: Kommentar. 2, neu bearb. Aufl. : Carl Heymann's Verlag, 2013. § 3. Rn. 1.
<61> В Германии сформировалось детализированное законодательство о защите тайн. К числу законов, содержащих предписания о сохранении информации в тайне, относятся, например, Закон об охране конституции (BVerfSchG), Уголовно-процессуальный кодекс (StPO), Закон об административных правонарушениях (OWiG), Закон против ограничений конкуренции (GWB), Закон об условиях и порядке проверки лиц, получающих доступ к секретным материалам . Под Общим административным предписанием понимается Общее административное распоряжение Министерства внутренних дел о материальной и организационной защите секретных материалов от 31 марта 2006 года. Данное распоряжение принято во исполнение § 35 . Принимая во внимание, что обязанность по соблюдению тайны или сохранению конфиденциальности следует непосредственно из § 4 , дающего определение понятию "секретные материалы" и устанавливающего четыре степени секретности материалов (совершенно секретные, секретные, конфиденциальные, только для служебного использования), отсылка в тексте Закона к распоряжению представляется излишней. Подробнее об этом см.: Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und 90 / die . Drucksache 15/4493. S. 11. URL: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/15/044/1504493.pdf (дата обращения: 18.08.2015); Berger S., Partsch Ch., Roth J., Scheel Ch. Op. cit. § 3. Rn. 113, 121 - 124; Jastrow S.-D., Schlatmann A. Op. cit. § 3. Rn. 68 - 86.<62> Gesetz die Voraussetzungen und das Verfahren von - vom 20. April 1994 // BGBl. I S. 867.

Основания отказа в предоставлении информации, изложенные в § 3 Закона о свободе информации, представляют собой исключения из принципа свободного доступа к информации о деятельности публичной администрации, их надлежит понимать узко <63> и истолковывать всегда в свете принципа прозрачности <64>.

<63> Gesetzentwurf. Drucksache 15/4493. S. 9.
<64> См.: Berger S., Partsch Ch., Roth J., Scheel Ch. Op. cit. § 3. Rn. 13.

Как показывает анализ § 3 Закона о свободе информации, основания отказа в предоставлении доступа к информации о деятельности публичной администрации сформулированы не абстрактно, а конкретно, с максимальным уточнением и перечислением. С одной стороны, при таком подходе не избежать пересечений с содержательной точки зрения разных оснований отказа в доступе к информации <65>. В этой связи вполне объясним тот факт, что почти во всех судебных процессах, как отмечают авторы комментария к Закону о свободе информации, значение имеют несколько оснований отказа в доступе к информации, предусмотренных § 3 Закона <66>. С другой стороны, преимущество столь объемного характера § 3 заключается в том, что уже непосредственно в тексте самого Закона различными способами учитываются различные интересы, и в этом отношении применение Закона гражданами, желающими получить доступ к информации, облегчается <67>.

<65> Так, К. Шнабель, анализируя судебную практику применения Закона о свободе информации, приходит к выводу, что исключение из принципа свободного доступа к информации, предусмотренное пунктом 3a § 3, полностью покрывается пунктом 1a § 3 в том смысле, в каком он толкуется Федеральным административным судом ФРГ. См.: Schnabel Ch. Der Schutz Belange vor der Informationsfreiheit // Informationsfreiheit und Informationsrecht: Jahrbuch 2011 / Von A. Dix, , M. Kloepfer, P. Schaar (Hrsg.). Lexxion Verlagsgesellschaft Mbh, 2012. S. 154.
<66> См.: Berger S., Partsch Ch., Roth J., Scheel Ch. Op. cit. § 3. Rn. 10.
<67> См.: Rossi M. Informationsfreiheitsgesetz: Handkommentar. Baden-Baden: Nomos, 2006. § 3. Rn. 7. Цит. по: Mecklenburg W., Informationsfreiheitsgesetz: Gesetzestexte, Kommentierungen, Fallbeispiele, . Bonn: DJV, 2007. § 3. Rn. 3.

§ 5 Закона о свободе информации определяет особенности обеспечения доступа к персональным данным, содержащимся в информации о деятельности публичной администрации. Указанный параграф свидетельствует о том, что законодатель идет по пути дифференцированного регулирования отношений, связанных с обеспечением доступа к персональным данным, содержащимся в информации о деятельности публичной администрации. Нормы § 5 Закона в совокупности позволяют говорить о том, что защите персональных данных отдается по общему правилу "принципиальный" <68>, хотя и "относительный приоритет" <69> по отношению к праву на доступ к информации. Вместе с тем законодатель не только не исключает возможности возникновения ситуаций, при которых большее значение будет иметь интерес в получении информации, но и закрепляет в абзацах 3 и 4 § 5 Закона два примера таких ситуаций.

<68> Schoch F. Aktuelle Entwicklungen im Informationsfreiheitsrecht nach dem IFG des Bundes. S. 1038.
<69> Ziekow J., Debus A., Musch E. Op. cit. S. 324.

Обращение к немецкому опыту в части регулирования вопросов обеспечения доступа к информации о деятельности публичной администрации, содержащей персональные данные, еще ярче демонстрирует односторонность выбранного отечественного законодателем подхода к регулированию указанных правоотношений. Абсолютный приоритет права на защиту персональных данных, заложенный в Законе о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, мог бы быть пересмотрен в целях установления более взвешенного регулирования, позволяющего обеспечить баланс между правом на доступ к информации о деятельности публичной администрации и правом на защиту персональных данных. Соответствующий пересмотр может заключаться во внесении дополнения в Закон о доступе к информации, в котором определялись бы особенности предоставления доступа к персональным данным, содержащимся в информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такое положение могло бы установить отличные от норм Закона о персональных данных правила доступа к ним в отсутствие согласия субъекта персональных данных. При этом необходимо дополнительно определить случаи, в которых персональные данные могут быть также предоставлены.

4. Заключение

Сопоставление российского и немецкого подходов к закреплению, обеспечению и ограничению права на доступ к информации о деятельности публичной администрации позволяет не только выявить общие черты и особенности каждого из них, но и критически оценить отечественный опыт.

Несмотря на то что право на доступ к информации в сфере публичного управления непосредственно в тексте немецкого Основного закона трактуется весьма узко - только открытая информация из общедоступного источника, в федеральном Законе о свободе информации, а также отчасти в практике Федерального конституционного суда Германии, данное основное право получает более широкую интерпретацию, право на получение информации в Конституции РФ представлено шире, чем в немецком Основном законе, без каких-либо специальных оговорок. Соответственно, законодательная конкретизация и судебная интерпретация указанного права направлены не на расширение конституционных гарантий, а на установление механизмов его реализации, пределов и ограничений. В обеих правовых системах признается двойственная природа права на доступ к информации в сфере публичного управления - и как проявления личной свободы получения информации, и как средства реализации принципа демократического государства - участия в управлении его делами, который предполагает в том числе открытость и прозрачность (транспарентность) публичной администрации. В связи с этим "затронутость" прав и свобод не рассматривается в качестве обязательного условия доступа к такой информации. Вместе с тем это вовсе не означает, что доступ к информации обеспечивается без каких-либо ограничений. Наличие как конституционных, так и законодательных ограничений доступа к информации характерно для обоих государств.

Особенности российской и германской правовой основы доступа к информации о деятельности публичной администрации во многом предопределены различным уровнем имплементации международно-правовых стандартов доступа к информации и открытости публичной администрации в национальных правовых системах России и Германии, а также различиями в восприятии и развитии этих стандартов в праве Европейского союза и праве интеграционных объединений с участием Российской Федерации.

Особенности российского подхода к трактовке ограничений права на доступ к информации в сфере публичного управления заключаются в абсолютизации задачи охраны тайн и соблюдения запрета доступа к информации, на которую законом распространен режим ограниченного доступа. При этом законодатель зачастую обходится весьма общими формулировками и оговорками, оставляя широкий простор для определения информации ограниченного доступа на подзаконном уровне (как, например, служебная информация) либо используя общие отсылки на легитимные цели, указанные в части 3 статьи 55 Конституции РФ (как, например, "затронутость" прав и законных интересов других лиц). В результате в случае коллизии права на доступ к информации с другими правами (как, например, правом на защиту персональных данных) никакого взвешивания защищаемых ценностей правоприменительный орган не производит, отдавая безусловный приоритет защите информации. При этом судебная проверка наличия достаточных оснований и соблюдения необходимых критериев при распространении на информацию режима ограниченного доступа также не осуществляется. Немецкий опыт реализации конституционных гарантий и ограничений права на доступ к информации в сфере публичного управления дает богатый материал для более глубокого и всестороннего подхода к разрешению указанных выше коллизий, для совершенствования не только российского законодательства, но и судебной практики в этом направлении.