Мудрый Юрист

Пути совершенствования проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в республике Беларусь

Гусева Маргарита Алексеевна, аспирант Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

В представленной статье рассматривается значимость усиления взаимодействия всех участников правотворческого процесса. Рассматривается вопрос о важности участия гражданского общества при проведении обязательной экспертизы нормативных правовых актов Республики Беларусь.

Ключевые слова: обязательная юридическая экспертиза, правотворчество, гражданское общество, общественные слушания, законодательный процесс.

Ways to Improve Expert Examinations of Draft Normative Legal Acts in the Republic of Belarus

M.A. Guseva

Guseva Margarita A., Postgraduate Student of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation.

The present article deals with the importance of enhancing cooperation between all participants in the law-making process. The paper also examines the role of civil society engagement in conducting the obligatory expert review of draft regulatory legal acts of the Republic of Belarus.

Key words: obligatory legal review, law-making, civil society, public hearings, legislative process.

Одним из важнейших и значимых направлений законодательного процесса Республики Беларусь в соответствии со ст. 49 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. N 361-З "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" (далее - Закон Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь") и Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. N 359 "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности" является проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Целью обязательной юридической экспертизы является повышение эффективности нормотворческой деятельности государственных органов и организаций и создание оптимальных условий для реализации гражданами их прав и законных интересов.

В соответствии со ст. 49 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" законодатель определяет необходимость проведения экспертизы в зависимости от вида нормативного правового акта и закрепляет перечень субъектов, уполномоченных на проведение обязательной юридической экспертизы, в который входят:

В действующем законодательстве устанавливается возможность проведения иных видов экспертиз. Так, согласно абз. 3 ст. 49 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" по решению нормотворческого либо иного уполномоченного законодательными актами Республики Беларусь государственного органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть подвергнут иной экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической и т.д.), за исключением случаев, когда Законом Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" и иными законодательными актами Республики Беларусь предусмотрено проведение экспертизы в обязательном порядке.

Анализ вышеуказанных норм показывает возможность проведения экспертизы с участием гражданского общества и необходимость усиления взаимодействия всех субъектов нормотворческого процесса ввиду следующих причин.

Наличие минимальной вовлеченности депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики в процесс проведения обязательной юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов. Ввиду этого А.В. Горелик подчеркивает неэффективность представительной функции парламентариев и считает целесообразным развивать многопартийность <1>.

<1> См.: Горелик А.В. Парламент как форма представительства интересов: современный взгляд на проблему (по материалам круглого стола) // Парламентаризм в Республике Беларусь: опыт становления и развития: сб. науч. статей. Минск, 2008. Вып. 6. Ч. 2. С. 2 - 20.

Отсутствие "конкурентных" переговоров всех потенциальных участников нормотворческого процесса при проведении обязательной юридической экспертизы вне зависимости от вида нормативного правового акта.

Учитывая высокую социальную значимость обязательной юридической экспертизы, представляется целесообразным активизировать вовлечение парламентариев и институтов гражданского общества в процесс проведения экспертизы, что будет являться новым инструментом взаимодействия общества с парламентариями. Их совместное участие при проведении экспертизы соответствующих проектов нормативных правовых актов будет способствовать стабильности и качеству проектов указанных актов, а также повысит уровень доверия граждан к представительному органу <2>. Важность института правотворческой инициативы как формы гражданского участия в деятельности государственных органов заключается в том, что правотворческая инициатива позволяет выявлять реальные общественные потребности в правовом регулировании тех или иных отношений, учитывать интересы групп граждан, стимулировать правовую активность населения <3>.

<2> См.: Глуховский Л.В. О совершенствовании законодательства Республики Беларусь и роли в этом процессе Парламента / Научно-практическая конференция "О совершенствовании законодательства Республики Беларусь и роли в этом процессе Парламента" (28 - 29 мая 1998 г.) // Национальное собрание Республики Беларусь. Минск, 1998. С. 9 - 21.
<3> Гриб В.В. Правовые формы воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 14 - 15.

На сегодняшний день существует многообразие различных видов организаций, проводящих экспертизу с привлечением гражданского общества. Одним из ярких примеров является Экономический, социальный и экологический совет во Франции, имеющий конституционный статус (раздел XI Конституции Французской Республики). Так, в соответствии со ст. 69 указанной Конституции Экономический, социальный и экологический совет дает свое заключение по представленным на его рассмотрение проектам законов, ордонансов или декретов, а также по законодательным предложениям и вправе назначить одного из своих членов для изложения заключения Совета в палатах Парламента <4>.

<4> Конституция Французской Республики 1958 г. [Электронный ресурс] // Конституционный совет Французской Республики: сайт. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur.5074.html#titre11.

Другим не менее интересным опытом является Консультативный совет по экономическим и социальным спорам в Австрии. Одной из первостепенных задач Консультативного совета является разработка рекомендаций по поступательному развитию, экономическому росту и полной занятости.

Как отмечает А.В. Иванов, опыт зарубежных стран по созданию совещательного органа в целях эффективного взаимодействия институтов гражданского общества и государства свидетельствует о том, что институты, имеющие цели, аналогичные целям общественной экспертизы, по учету общественного мнения и привлечению общественности к правотворческой деятельности, успешно функционируют и развиваются <5>.

<5> Иванов А.В. Конституционно-правовые основы формирования и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации: на опыте Центрального федерального округа: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 50, 157.

Вместе с тем подобный опыт уже существовал ранее в Беларуси. В ст. 4 ранее действовавшего Закона Республики Беларусь от 2 февраля 1988 г. N 2010-XI "О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни Республики Беларусь" (утратил силу в связи с принятием Закона Республики Беларусь от 27 ноября 2006 г. N 182-З) (далее - Закон Республики Беларусь "О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни Республики Беларусь") закреплялась возможность непосредственного участия граждан Республики Беларусь, а также через общественные организации, трудовые коллективы, собрания по месту жительства, органы общественной самодеятельности, собрания военнослужащих по воинским частям, средства массовой информации в обсуждении вопросов республиканского и местного значения.

По итогам таких обсуждений граждане могли направить свои предложения и замечания по вынесенным на обсуждение проектам актов непосредственно в Президиум Верховного Совета. Поступившие предложения и замечания рассматривались и учитывались при доработке проекта соответствующими постоянными комиссиями Верховного Совета Республики Беларусь или специальной комиссией либо органом, внесшим вопрос в Верховный Совет Республики Беларусь или его Президиум (ст. 15 Закона Республики Беларусь "О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни Республики Беларусь").

Приведенный пример показывает, что существовала возможность непосредственного участия гражданского общества в решении актуальных социально значимых проблем и действовал механизм воздействия гражданского общества на принятие властных решений. Более активное развитие института проведения разного рода экспертиз по проектам нормативных правовых актов несомненно позитивно отразится на повышении качества подготавливаемых нормативных правовых актов <6>.

<6> Абрамович А. Состояние и направления совершенствования нормотворческой деятельности в Республике Беларусь // Юстыцыя Беларусi. 2004. N 3. С. 13.

На наш взгляд, на сегодняшний день достаточно востребованным становится введение аналогичных норм в действующее законодательство Республики Беларусь, которые способствовали бы открытости и гласности деятельности органов государственной власти.

В настоящее время опыт многих стран показал действенность общественного диалога и социального партнерства как высокоэффективной формы работы <7>. В целях всестороннего изучения социальных, правовых, экономических и других последствий принятия проекта нормативных правовых актов на слушания приглашаются разработчики проектов актов, эксперты (юридические и физические лица, обладающие научными и практическими знаниями, необходимыми для проведения экспертизы) и другие лица, чьи интересы могут быть затронуты. Например, при подготовке проекта заключения экспертизы Общественной палаты Российской Федерации предполагается изучение материалов информационных агентств и аналитических центров, докладов некоммерческих организаций, предложений членов Научно-консультативного совета и иных институтов Общественной палаты <8>.

<7> См.: Гаврилова И.Н. Роль института общественных слушаний в системе общественного контроля // Общественный контроль: новая форма государственно-правового участия: сб. статей и материалов по итогам Всероссийской научно-практической конференции. М.: Изд-во "Юрист", 2012. С. 171 - 179.
<8> Кочешев С.П., Избачков Ю.С. Общественная экспертиза законопроектов: практика и перспективы // Культура: управление, экономика, право. 2012. N 3. С. 4 - 5.

В соответствии со ст. 11 Закона Республики Беларусь "О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни Республики Беларусь" на народное обсуждение выносились проекты законов и решений, вопросы, затрагивающие основные направления политического, экономического и социального развития республики, крупномасштабные научно-технические, экологические и иные проблемы, решение которых требует использования значительных народнохозяйственных ресурсов, осуществление конституционных прав, свобод и обязанностей советских граждан, а также другие важные вопросы государственной жизни, отнесенные к ведению Республики Беларуси.

Основной задачей таких слушаний является нахождение согласия между всеми участниками слушаний. Кроме того, такие слушания обеспечивают информирование общества о ходе реализации государственной политики.

Участие в общественных слушаниях представителей всех ветвей власти и институтов гражданского общества Республики Беларусь при обсуждении проектов нормативных правовых актов будет способствовать:

Следует обратить внимание на тот факт, что осуществление организации таких слушаний обеспечивает независимый участник (участники) законодательного процесса. Например, в Квебеке для подготовки и проведения слушаний было создано агентство BAPE для оценки экологических последствий действия проектов нормативных правовых актов.

Подобный механизм действует сейчас и в Российской Федерации. Так, в соответствии с абз. 1 ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации.

Тем не менее, как бы ни были развиты в государстве институты представительной демократии, как бы эффективно ни работал парламент, подлинное народовластие предполагает активное функционирование наряду с представительной демократией также институтов непосредственной демократии в самых различных формах и на различных уровнях <9>. Ввиду этого проведение общественных слушаний по подготовке заключений по проектам нормативных правовых актов усилит взаимодействие всех ветвей власти и гражданского общества, позволит учитывать широкий спектр общественного мнения, а также будет способствовать повышению качества проектов нормативных правовых актов. Вместе с тем устойчивый характер законодательства может быть обеспечен лишь при условии глубокого изучения подлежащих регулированию общественных отношений и теоретических основ законотворчества, апробации результатов этих исследований в практической деятельности по подготовке и принятию нормативных правовых актов <10>.

<9> Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 2. С. 2.
<10> Попов В.А. Роль Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь в процессе повышения качества законопроектной деятельности // Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь: материалы научно-практической конференции 21 декабря 2000 г. Минск, 2001. С. 22.

Полагаем, что в сложившейся ситуации с учетом опыта зарубежных стран представляется возможным привлекать гражданское общество для участия в экспертизе нормативных правовых актов в целях согласования, обеспечения баланса личного, общественного и государственного интереса. Одновременно с этим будет активизирована работа по замене устаревших законов и устранению пробелов в законодательстве.

Литература

  1. Абрамович А. Состояние и направления совершенствования нормотворческой деятельности в Республике Беларусь // Юстыцыя Беларусi. 2004. N 3. С. 13.
  2. Гаврилова И.Н. Роль института общественных слушаний в системе общественного контроля // Общественный контроль: новая форма государственно-правового участия: сб. статей и материалов по итогам Всероссийской научно-практической конференции. М.: Изд-во "Юрист", 2012. С. 171 - 179.
  3. Глуховский Л.В. О совершенствовании законодательства Республики Беларусь и роли в этом процессе Парламента // Научно-практическая конференция "О совершенствовании законодательства Республике Беларусь и роли в этом процессе Парламента" (28 - 29 мая 1998 г.) // Национальное собрание Республики Беларусь. Минск, 1998. С. 9 - 21.
  4. Горелик А.В. Парламент как форма представительства интересов: современный взгляд на проблему (по материалам круглого стола) // Парламентаризм в Республике Беларусь: опыт становления и развития: сб. научных статей. Минск, 2008. Вып. 6. Ч. 2. С. 2 - 20.
  5. Гриб В.В. Правовые формы воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 14 - 15.
  6. Иванов А.В. Конституционно-правовые основы формирования и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации: на опыте Центрального федерального округа: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 50, 157.
  7. Конституция Французской Республики 1958 г. [Электронный ресурс] // Конституционный совет Французской Республики: сайт. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur.5074.html#titre11 (дата обращения: 19.09.2014).
  8. Кочешев С.П., Избачков Ю.С. Общественная экспертиза законопроектов: практика и перспективы // Культура: управление, экономика, право. 2012. N 3. С. 4 - 5.
  9. Попов В.А. Роль Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь в процессе повышения качества законопроектной деятельности // Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь: материалы научно-практической конференции 21 декабря 2000 г. Минск, 2001. С. 22.
  10. Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 2. С. 2.