Мудрый Юрист

Частноправовые и публично-правовые начала саморегулируемых организаций в сфере консультационной деятельности

Ситдикова Любовь Борисовна, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Российского государственного социального университета, доктор юридических наук, профессор.

В данной статье рассматриваются различные точки зрения ученых относительно правовой природы саморегулируемых организаций в сфере консультационной деятельности и делается вывод о наличии у саморегулируемых организаций признаков, свойственных как субъекту частного, так и субъекту публичного права.

Ключевые слова: саморегулирование, правовая природа.

Private-Law and Public-Law Fundamentals of Self-Regulating Organizations in the Sphere of Consultation Activities

L.B. Sitdikova

Sitdikova Lyubov B., Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Civil Law and Procedure in Russian State Social University.

The article considers different points of view of scientists about the legal nature of self-regulating organizations in the field of consultancy and the conclusion about the presence of self-regulating organizations of characteristic as a subject of private and public entity law.

Key words: self-regulation, the legal nature.

В мировой практике эффективным средством воздействия на потребителя при выборе качественных консультационных услуг является сертификация консультантов. В то же время следует отметить различный подход национальных законодательств к сертификации деятельности консультантов в различных сферах деятельности, от добровольного к обязательному государственному. Однако эффективность добровольной сертификации может проявляться лишь при насыщении рынка консультационных услуг, так как во всех остальных случаях ее влияние будет весьма символичным.

По нашему мнению, наиболее приемлемым способом повышения качества и эффективности работы консультантов может стать добровольная сертификация консультационных услуг, которая в настоящее время осуществляется профессиональными ассоциациями и объединениями, в том числе международными <1>. Идея добровольной сертификации деятельности консультантов, в частности консультантов по управлению, поддерживается и отечественными консультантами <2>. Однако отсутствие законодательного делегирования государством функций по проведению сертификации негосударственным организациям ведет к стихийному формированию стандартов квалификации консультантов, которые учитывают чаще корпоративные и реже общественные интересы. Решение данной проблемы видится в создании системы независимых объединений консультантов в виде саморегулируемых некоммерческих организаций (далее - СРО). При этом роль государства ограничивается мерами контроля за выполнением установленных законом обязательных требований и условий к СРО, антимонопольным регулированием с целью недопущения ограничения конкуренции на рынке консультационных услуг.

<1> Кратохвилова Симона. Международная сертификация специалистов в сфере налогообложения ADIT // Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной вопросам подготовки налоговых консультантов. 8 - 14 октября 2011 г. (Чешская республика, г. Теплице). URL: http://www.palata-nk.ru/ (дата обращения: 10.08.2015).
<2> Чукина Л.В. Сертификация как способ повышения качества и эффективности работы консультанта. URL: http://www.ngpc.ru/ (дата обращения: 10.08.2015).

Анализ ст. 2 и п. 1 ст. 3 Закона о саморегулируемых организациях <3> показывает, что законодатель определил СРО как некоммерческие, основанные на членстве субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности (т.е. создаваемые не по инициативе государства) организации, с одной стороны, а с другой стороны, как организации, осуществляющие полномочия по принятию регуляторов профессиональной и предпринимательской деятельности и контролю над их соблюдением. Наделение СРО указанными полномочиями привело к тому, что среди ученых, занимавшихся исследованиями вопросов создания и деятельности российских саморегулируемых организаций, были выдвинуты различные точки зрения об их правовой природе: одни относили их к субъектам публичного права, а другие - к субъектам частного.

<3> Федеральный закон РФ от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (ред. от 24 ноября 2014 г.) // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Так, например, М.А. Волкова считает, что передача саморегулируемым организациям таких государственно-властных полномочий, как разработка стандартов и правил профессиональной или предпринимательской деятельности, надзор за соблюдением требований указанных стандартов и правил членами саморегулируемой организации, применение мер дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации, является признаком юридического лица публичного права <4>. И.Г. Журина, рассматривая их как разновидность некоммерческих организаций, отмечает, что "последние относятся к субъекту публичного права в случае преобладания в их деятельности общественных целей, на достижение которых, по ее мнению, должна быть направлена воля объединяющихся, а также наличия особого порядка создания" <5>.

<4> Волкова М.А. Правосубъектность саморегулируемых организаций // Актуальные проблемы российского законодательства. 2015. N 10. С. 10.
<5> Журина И.Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? // Адвокат. 2009. N 6. С. 105.

В научной литературе можно встретить мнение о выделении особой группы самоорганизации в форме добровольного объединения участников гражданского оборота (например, Российская ассоциация маркетинга), которая в отличие от юридических лиц, создаваемых в целях самоорганизации, не создается для регулирования исключительно частноправовых отношений, поскольку в этой сфере отсутствуют публичные функции, которые могут быть переданы частным лицам <6>.

<6> Денисов С.А. Саморегулирование или самоорганизация? // Гражданское право современной России. М.: Статут, 2008. С. 38.

В отечественной цивилистике до правового закрепления понятия "саморегулируемая организация" термин "саморегулирование" определялся как частноправовая категория и употреблялся для определения лишь роли гражданского права в качестве регулятора <7>. Отдельные авторы и сегодня критически относятся к возможности определения саморегулируемых организаций в качестве субъектов российского публичного права <8>.

<7> Гражданское право: в 4 т. Т. 1: Общая часть: учебник / отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 48.
<8> Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. С. 25.

Справедливой видится позиция ученых, признающих их двойственную природу <9>. Так, А.В. Басова считает, что, "с одной стороны, саморегулируемые организации являются частноправовыми объединениями предпринимателей, консолидирующими профессиональные интересы, а с другой - осуществляют публичные функции регулирования и контроля над предпринимательской деятельностью своих членов".

<9> Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 96; Кудашкин А.В. К вопросу о саморегулировании в деятельности по оказанию частных услуг военного назначения: проблема выбора правовой модели // ЭНИ "Военное право". 2015. Выпуск N 2. С. 4 - 11.

Для определения правового статуса СРО в России необходимо обратиться к их социально-правовой природе, которая, по нашему мнению, складывается из следующего.

  1. СРО создают регуляторы общественных отношений в виде набора стандартов и правил, мер ответственности, обязательных для выполнения участвующими в профессиональной и предпринимательской деятельности.
  2. СРО, создавая образцы и меры поведения, выступают элементом механизма общественного и правового регулирования. Для этого СРО наделяются контрольными функциями и средствами для их осуществления. В частности, они выдают "разрешения" на осуществление определенной деятельности в виде допусков, аккредитаций, производят прием в члены саморегулируемой организации, формируют и используют компенсационный фонд, проверяют деятельность своих членов, применяют к ним меры дисциплинарной ответственности в случае выявления нарушений и т.д. СРО принимают участие в упорядочивании, стабилизации общественных отношений, возникающих в связи с соблюдением членами СРО норм действующего законодательства, в том числе норм, определяющих параметры ведения ими предпринимательской или профессиональной деятельности. Кроме того, СРО упорядочивают отношения между своими членами и потребителями их товаров, работ и услуг, а также отношения между самой СРО и ее членами <10>.
<10> Третьякова С.Б. Саморегулируемая организация - особый субъект права // Административное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 417.
  1. Поскольку СРО участвуют в упорядочивании общественных отношений, то они преследуют цель удовлетворения интересов субъектов, в них участвующих. Анализ основных прав, обязанностей и функций СРО, предусмотренных в ст. 6 Закона о саморегулируемых организациях, позволяет сделать вывод о том, какими полномочиями они обладают. Кроме возможности регулирования профессиональной предпринимательской деятельности своих членов, что служит средством реализации общественного (публичного) интереса и состоит в регулировании общественных отношений в определенной сфере, СРО также представляют интересы своих членов в их отношениях с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Помимо этого, данные организации обеспечивают профессиональным обучением, проводят аттестацию работников - членов СРО, от своего имени оспаривают в установленном порядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы СРО, ее члена либо создающие угрозу такого нарушения и т.д. Эти обязанности говорят о направленности их деятельности также на реализацию частных (корпоративных) интересов, связанных напрямую с целями предпринимательства - получение прибыли, для чего очень важно создать комфортные условия ведения частной профессиональной и предпринимательской деятельности.

Таким образом, СРО выступают, с одной стороны, участниками общественных отношений, а с другой - регулируют определенные правом общественные отношения в сфере профессиональной и предпринимательской деятельности, выполняя нормотворческую (создают регуляторы) и контрольную функции. Кроме того, российские СРО реализуют как частные, так и публичные интересы.

Проявление двойственной природы СРО отражено в законодательстве России <11>. Их частноправовой характер обусловлен, например, тем, что СРО - коллективные субъекты права, созданные в виде юридического лица. В связи с этим следует обратить внимание на функциональный подход к сущности юридического лица, изложенный М.А. Волковой, что "юридическое лицо является правовым средством, регулирующим допуск организаций к участию в гражданско-правовых отношениях, так как государство применяет его для установления юридического статуса организации как участника имущественных отношений" <12>.

<11> Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1202 "Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций" (в ред. от 04.11.2014) // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Волкова М.А. К вопросу об особенностях правового положения саморегулируемых организаций оценщиков // Актуальные проблемы российского законодательства. 2014. N 8. С. 28.

Определение коллективного субъекта права, созданного в форме юридического лица как участника имущественных отношений закреплено в ст. 48 ГК РФ, а также обосновано наукой, которая традиционно выделяет четыре основных квалифицирующих признака юридического лица: а) организационное единство; б) имущественная обособленность; в) самостоятельная имущественная ответственность; г) участие в гражданском обороте от своего имени.

Российские СРО - это некоммерческие организации, которые в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" <13> (далее также - Закон о некоммерческих организациях) не имеют получение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не разделяют полученную прибыль среди участников, а в соответствии с п. 1 ст. 14 этого Закона не имеют права заниматься предпринимательской деятельностью. Несмотря на эти нормы, законодательство устанавливает перечень имущественных отношений (в том числе ограничивает сделки), в которых принимают участие СРО, определяет источники формирования их имущества, устанавливает порядок создания компенсационного фонда и использования его средств. В связи с этим следует констатировать, что участие саморегулируемых организаций в имущественных отношениях ограничено, но не исключено. Кроме того, в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О некоммерческих организациях" СРО вправе иметь имущество и осуществлять свои имущественные права, отвечать этим имуществом по своим обязательствам (кроме средств компенсационного фонда и иных установленных законодательством случаев), быть лицом, участвующим в судебном процессе (истцом и ответчиком), иметь самостоятельный баланс, открывать счета в банках и т.д.

<13> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (ред. от 02.05.2015) "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Таким образом, можно сделать вывод о наделении СРО частноправовой правосубъектностью, содержанием которой являются субъективные права и обязанности, свойственные российским некоммерческим организациям как субъектам права, а также специальные права и обязанности, связанные с их местом в процессе саморегулирования, реализуемые в результате участия в диспозитивных отношениях в определенных законодательством пределах.

На частноправовой характер СРО указывают также положения ст. 3 Закона о саморегулируемых организациях, в соответствии с которой СРО создаются на основании членства субъектами профессиональной и предпринимательской деятельности и по их инициативе, а не государством. В ст. 5 этого же Закона установлен принцип добровольного членства. Исключения составляют случаи, когда федеральными законами для отдельных саморегулируемых организаций вводится обязательное членство.

Следует отметить, что обязательное членство в СРО нельзя рассматривать как отсутствие свободы воли и безынициативность, так как потенциальный член рассматриваемого субъекта права всегда имеет в качестве альтернативы отказ от членства и от осуществления профессиональной и предпринимательской деятельности. Иными словами, создание или несоздание СРО субъектами профессиональной и предпринимательской деятельности осуществляется по решению последних, а не по "инициативе" государства.

СРО, вступая в имущественные отношения и образуя органы управления, выполняют функцию по организации и материальному обеспечению корпоративного управления СРО. Создание и деятельность российских СРО направлены на реализацию в том числе частных (а также корпоративных) целей: создание условий для осуществления профессиональной и предпринимательской деятельности (развитие конкурентоспособности, получение прибыли и т.д.). С другой стороны, правовой статус российских СРО носит публично-правовой характер, обусловленный следующим:

  1. наличие закрепленной в норме права общественно значимой (публичной) цели создания и деятельности российских СРО, состоящей в регулировании общественных отношений в сфере профессиональной и предпринимательской деятельности;
  2. российские СРО на основе норм права наделены государственными полномочиями по установлению правил и стандартов и иных способов регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности, а также государственными полномочиями по контролю над их соблюдением, осуществление которых носит обязательный характер и связано с позитивной ответственностью СРО за их осуществление. Их содержание определено осознанием публичного интереса и уравновешенного с ним частного (корпоративного), которые совместно регулируют сферу профессиональной и предпринимательской деятельности.

Наделение российских СРО государственными полномочиями позволяет говорить о публичной правосубъектности СРО. Кроме полномочий, такая правосубъектность включает предмет ведения (определенный вид профессиональной и предпринимательской деятельности субъектов, объединенных в саморегулируемые организации), объект воздействия (общественные отношения в сфере профессиональной и предпринимательской деятельности) и государственный контроль над их исполнением. Материальную базу осуществления государственных полномочий составляют корпоративные и имущественные отношения, в ходе реализации которых осуществляются права и обязанности, являющиеся содержанием частной правосубъектности;

  1. деятельность СРО нацелена на выполнение следующих публичных функций: а) создание регуляторов профессиональной и предпринимательской деятельности; б) методологическое обеспечение профессиональной и предпринимательской деятельности; в) защита прав и законных интересов членов СРО; г) защита прав и законных интересов потребителей товаров, работ и услуг, выполненных членами саморегулируемой организации; д) осуществление контроля над деятельностью членов СРО; е) взаимодействие с государственными органами власти, органами местного самоуправления и третьими лицами по вопросам контроля и совершенствования системы самоуправления;
  2. для СРО законодательством предусмотрен специальный порядок идентификации, связанный с особенностями их создания: наличие дополнительной регистрации в реестре СРО, получение специального допуска, выдача аккредитации и т.д.;
  3. для реализации полномочий российские СРО создают специализированные органы, осуществляющие контрольные полномочия в отношении с членами СРО и изучающие дела о применении в отношении их мер дисциплинарного характера.

Таким образом, СРО отличают признаки, свойственные как субъекту частного, так и субъекту публичного права, что позволяет сделать вывод об их смешанной правовой природе и как следствие - о комплексной правосубъектности, содержащей взаимно обусловленные публично-правовую компетенцию и гражданско-правовую правосубъектность.

Создание СРО в сфере консультационной деятельности позволит сформулировать основные требования к профессии; подготовить базовые программы по подготовке и переподготовке консультантов; разработать стандарты качества оказания консультационных услуг, обязательные для исполнения всеми участниками рынка этих услуг, и осуществлять их контроль; проводить экспертизы по проблемным вопросам консультационных услуг; разработать системы сертификации специалистов с учетом различных направлений консультационных услуг; осуществлять взаимодействие с государственными органами, отечественными, зарубежными и международными консалтинговыми ассоциациями.

При этом сертификация как процесс саморегулирования рынка консультационных услуг позволит выработать единый понятийный аппарат, создать независимый механизм профессионального роста консультантов; создать постоянно действующий институт повышения качества и эффективности работы консультантов (в данном случае речь идет о качестве консультационных услуг и о повышении уровня профессионализма консультантов)

Литература

  1. Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 96.
  2. Волкова М.А. К вопросу об особенностях правового положения саморегулируемых организаций оценщиков // Актуальные проблемы российского законодательства. 2014. N 8. С. 23 - 30.
  3. Волкова М.А. Правосубъектность саморегулируемых организаций // Актуальные проблемы российского законодательства. 2015. N 10. С. 4 - 13.
  4. Денисов С.А. Саморегулирование или самоорганизация? // Гражданское право современной России. М.: Статут, 2008. С. 38.
  5. Журина И.Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? // Адвокат. 2009. N 6. С. 105.
  6. Кудашкин А.В. К вопросу о саморегулировании в деятельности по оказанию частных услуг военного назначения: проблема выбора правовой модели // ЭНИ "Военное право". 2015. Выпуск N 2. С. 4 - 11.
  7. Третьякова С.Б. Саморегулируемая организация - особый субъект права // Административное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 417.
  8. Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. С. 25.