Мудрый Юрист

О конституционно-правовом регулировании организации органов госбезопасности в советский период

Труфанова Лилия Михайловна, аспирантка кафедры теории и истории государства и права Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова.

В статье автор рассматривает некоторые теоретические аспекты понимания терминов "государственная безопасность" и "конституционно-правовое регулирование" применительно к деятельности органов государственной безопасности и предлагает четыре различных подхода (варианта) конституционно-правового регулирования организации органов госбезопасности в советский период.

Ключевые слова: государственная безопасность; национальная безопасность; организация органов государственной безопасности; конституционно-правовое регулирование организации отечественных органов безопасности в советский период.

About constitutional and legal regulation of the organization of the state security services in the soviet period

L.M. Trufanova

Trufanova Lilya Mihailovna, Post-graduate Student.

The article deals with the theoretical aspects of the conception state security with reference to the activities of the state security services. The author offers four different approaches of the constitutional and legal regulation of the organization of the state security services in the Soviet period.

Key words: state security; national security; the organization of the state security services; constitutional and legal regulation of the organization of the state security services in the Soviet period.

Обеспечение безопасности является одной из основных функций любого государства на каждом из этапов его исторического развития. С момента своего возникновения государство стремится к разрешению существующих политических и социально-экономических противоречий в целях сохранения национальной независимости <1>. Государство не может осуществлять свои функции, в том числе и по обеспечению безопасности, без опоры на специальный управленческий аппарат публичной власти. Речь идет о механизме государства, особое место в котором занимают органы государственной безопасности. В этой связи организация и деятельность органов государственной безопасности является важным объектом нормативного правового регулирования <2>.

<1> См.: Демидов А.Ю. Закономерности и эволюция правового регулирования организации и функционирования органов безопасности в сфере борьбы с внешними угрозами в дореволюционной России // Черные дыры в российском законодательстве. 2014. N 2. С. 23.
<2> См.: Демидов А.Ю. Особенности правового регулирования деятельности органов ФСБ России в современных условиях // Бизнес в законе. 2014. N 1. С. 15.

История развития правового регулирования деятельности органов государственной безопасности показывает, что их деятельность не всегда находилась в правовом и конституционном поле <3>. В настоящее время с учетом происходивших в последние десятилетия изменений в организации и деятельности органов безопасности взят курс на развитие правового регулирования и особенно конституционно-правового регулирования. Рассматривая данную проблему, необходимо определиться прежде всего с решением двух теоретических вопросов. Во-первых, что следует понимать под государственной безопасностью и органами, которые ее обеспечивают, а во-вторых, определиться с содержанием понятия "конституционно-правовое регулирование".

<3> См., например: Мозохин О.Б. Право на репрессии. Внесудебные полномочия органов государственной безопасности. Статистические сведения о деятельности ВЧК-ОГПУ-НКВД-МГБ СССР (1918 - 1953). М.: Кучково поле, 2011. С. 239 - 248.

В научной юридической литературе существуют различные подходы в понимании категорий "безопасность государства" и "государственная безопасность" <4>. Безопасность государства предполагает не только выявление и устранение угроз, но и противодействие их источникам <5>. В этой связи понятие "государственная безопасность" ограничивается лишь состоянием защищенности основ конституционного строя, политического, экономического, оборонного, научно-технического и информационного потенциала страны от внешних и внутренних угроз, исходящих от иностранных спецслужб и организаций, а также преступных сообществ, групп и отдельных лиц <6>. Обеспечение безопасности государства представляет собой деятельность, прежде всего, государственных органов, направленную на защиту основ конституционного строя от внутренних и внешних угроз.

<4> См., например: Ирошников Д.В. Государственная безопасность Российской Федерации: понятие и содержание // Юридическая наука. 2011. N 2. С. 65.
<5> См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации / Под ред. А.В. Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 17.
<6> См.: Там же. С. 18.

Правовой основой обеспечения безопасности государства в настоящее время являются Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <7>, Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" <8>. Федеральный закон "О безопасности" не дает четкого определения термина "государственная безопасность", в отличие от действовавшего ранее Закона <9>, где определено понятие "безопасность" как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Возможно, это связанно с тем, что годом раньше Указом Президента РФ утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <10>. Так, ст. 6 Стратегии определяет, что национальная безопасность представляет собой состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. Стратегия определяет также и систему обеспечения национальной безопасности - силы и средства обеспечения национальной безопасности. Силы обеспечения национальной безопасности - Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации. Исходя из указанного определения, по мнению автора, ключевая роль в обеспечении национальной безопасности отводится Федеральной службе безопасности России <11>.

<7> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
<8> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
<9> Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769.
<10> Реализация Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года призвана стать мобилизующим фактором развития национальной экономики, улучшения качества жизни населения, обеспечения политической стабильности в обществе, укрепления национальной обороны, государственной безопасности и правопорядка, повышения конкурентоспособности и международного престижа Российской Федерации.
<11> Там же.

Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" <12> определяет, что Федеральная служба безопасности - единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации. Успешное выполнение органами безопасности задач по защите государства от внешних и внутренних угроз во многом зависит от того, насколько научно обоснованна и в правовом отношении регламентирована их организация: система органов государственной безопасности, их структура, полномочия и направления их деятельности. В этой связи вопросы правового регулирования имеют первостепенное значение в организации и деятельности органов государственной безопасности. Правовое регулирование не следует смешивать с более широким по объему понятием - правовым воздействием на общественные отношения, которое включает в себя не только юридические средства, но и воспитательные, организационные, профилактические и иные способы правового влияния на поведение человека <13>.

<12> СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.
<13> См.: Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2007. С. 241 - 242; Морозова Л.А. Теория государства и права. М.: Эксмо, 2009. С. 370 - 371.

Особое место в системе нормативного правового регулирования обеспечения безопасности государства занимает конституционно-правовое регулирование <14>.

<14> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2009. С. 12.

Вопросы конституционно-правового регулирования организации спецслужб имеют важное значение для их эффективной деятельности. Это можно объяснить и тем, что цели, задачи, принципы деятельности органов государственной безопасности, их система и в конечном итоге их место и роль в механизме государства должны определяться в строгом соответствии с Конституцией и разработанными на ее основе правовыми актами, непосредственно регламентирующими организацию и деятельность органов государственной безопасности. Конституционно-правовое регулирование организации органов безопасности автор рассматривает с позиций того, как нормы и принципы, которые были закреплены в Конституции РСФСР 1918 г. и Конституциях СССР в период с 1924 - 1991 гг., учитывались и влияли на организацию: организационную структуру, роль и место в механизме государства, задачи, и функции, которые возлагались на органы государственной безопасности в советский период.

По мнению автора, конституционно-правовое регулирование представляет собой нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения и развития, осуществляемое с помощью конституционно-правовых норм, принципов и методов.

Рассматривая вопрос относительно соотношения понятий "правовая основа" и "правовое регулирование", следует отметить, что данный вопрос является дискуссионным и существуют различные точки зрения <15>. По мнению автора, правовая основа - это статистическая составляющая в процессе осуществления права, представленная как совокупность норм, установленных или санкционируемых государством. Конституционно-правовая основа - это правовая база, которая формируется и совершенствуется в ходе правотворчества. Она задает конкретные начала и принципы норм права (взаимосвязанные, взаимозависимые, основополагающие, взаимодействующие). Именно эти нормы права задают и определяют основы организации государственной власти и внутренней жизни общества, юридические основы и определенные правила поведения.

<15> Подробнее см.: Демидов А.Ю. Конституция безопасности как категория юридической науки // Обозреватель-Observer. М., 2014. N 7. С. 85 - 87.

Но сами по себе правовые нормы (как правовая основа) не оказывают регулирующего воздействия на общественные отношения. Для этого им (правовым нормам) необходимо придать динамику, которая осуществляется через различные формы правореализации и наиболее эффективна во всевозможных правоотношениях. Данная динамическая составляющая является вторым важнейшим компонентом конституционно-правового регулирования. Таким образом, конституционно-правовая основа с точки зрения общей теории права является частью (статическим компонентом) конституционно-правового регулирования. Вторым динамическим компонентом конституционно-правового регулирования выступает правореализующая деятельность, проявляющаяся через специфические правовые формы и методы.

Рассматривая вопрос относительно сущности конституционно-правового регулирования института отечественных органов государственной безопасности в период советской государственности, автор считает одной из важнейших задач проанализировать в том числе, как соотносились решения правящей Коммунистической партии (лидеры которой являлись и фактическими руководителями государства) и конституционно-правовые акты Советского государства в правовом регулировании организации органов безопасности. По мнению автора, в советский период нашей государственности решения высших партийных органов играли равнозначную роль наряду с источниками права. Однако первостепенное значение в исследовании данной проблемы, по мнению автора, должно отводиться непосредственно анализу советских конституций периода 1918 - 1991 гг. В этой связи автор считает, что в конституционно-правовом регулировании такого политико-правового института, которым являются органы государственной безопасности, в советский период можно выделить четыре различных подхода (варианта) относительно того, какую роль конституция (как основной закон) может выполнять в правовой регламентации организации государственной безопасности. Первый подход можно определить как непосредственное конституционное регулирование вопросов государственной безопасности. При таком варианте правового регулирования в самой конституции содержатся специальные статьи (главы), которые непосредственно посвящены правовой регламентации места и роли органов безопасности в механизме государства.

Второй подход заключается в том, что в конституции относительно проблемы обеспечения безопасности государства содержатся лишь наиболее важные принципы и положения, на основе которых затем государство через свое текущее законодательство закрепляет место и роль органов безопасности. Это можно охарактеризовать как опосредованное конституционное регулирование. Однако на практике может сложиться такая ситуация, когда, несмотря на то что конституция содержит и специальные нормы, и основополагающие положения и принципы, касающиеся порядка обеспечения государственной безопасности, при этом на практике эти конституционные нормы полностью или частичного бездействуют. В результате этого органы безопасности зачастую осуществляют свою деятельность вне конституционного правового поля, посягая при этом на безопасность личности и общества. По мнению автора, такой третий подход можно охарактеризовать как фиктивное конституционное регулирование. Причем такая "фиктивность" может иметь место как при непосредственном правовом регулировании, так и при опосредованном. Она проявляется тогда, когда конституция прямо или косвенно предусматривает правовые нормы для регулирования какого-либо политико-правового института (в нашем случае - органов государственной безопасности), но не предусматривает гарантий для их осуществления в реальной жизни. Четвертый подход характеризуется тем, что, когда в конституции не предусмотрены (либо отсутствуют) специальные статьи, основополагающие положения и принципы, касающиеся тех или иных важных сторон порядка обеспечения государственной безопасности, хотя с точки зрения юридической науки и практики характеризующих состояние и развитие конституционного (государственного) права (на каком-то определенном его этапе), такие правовые нормы должны были бы присутствовать в основном законе. В данном случае речь идет о пробельности в конституционном регулировании.

Спектр причин такого "отсутствия" может быть достаточно широк, например: несовершенство конституционного строительства на определенном историческом этапе или же ряд причин субъективного или объективного характера, на которых бы хотелось остановиться подробно. Так, причины объективного отсутствия правовых норм, регулирующих конкретный политико-правовой институт, могут быть различны. Например, политическая обстановка в стране в период принятия основного закона. Здесь следует пояснить, что конституция как основной закон в государстве отражает изменения, которые происходят в государстве, и закрепляет на законодательном уровне правовые положения, актуальные для конкретного исторического периода <16>.

<16> Например, трудности переходного периода, связанные с революционным переходом от царской России к Республике Советов начала XX в., нашли свое отражение в первой советской Конституции РСФСР 1918 г.

Что же касается причин субъективного характера, то они чаще всего зависят от позиций, которые занимает руководство страны. Несмотря на принцип верховенства закона, известны случаи, когда деятельность конкретного политического лидера в государстве ставится "над законом", что в результате зачастую порождает неоднозначное понимание тех правовых норм, которые закреплены в законе. Имевшие место в организации и деятельности органов государственной безопасности нарушения по соблюдению конституционных прав и свобод человека и гражданина, существовавшие в советский период, явились следствием того, что все советские конституции, провозглашая только формально или даже полностью отказываясь от таких общепризнанных и фундаментальных конституционно-правовых институтов (принципов), как разделение властей, механизм сдержек и противовесов, многопартийность и сменяемость власти, не сумели выработать и закрепить действенных конституционно-правовых гарантий по соблюдению законности.

Обеспечение безопасности является одной из основных функций любого государства, и особое место при практической реализации данной функции занимают органы государственной безопасности, представляющие собой целостную, иерархически выстроенную систему государственных органов, учреждений и служб. В настоящее время в организации и деятельности органов безопасности взят курс на развитие правового регулирования и особенно конституционно-правового регулирования, которое представляет собой нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения и развития, осуществляемое с помощью конституционно-правовых норм, принципов и методов.

Библиографический список

  1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2009.
  2. Демидов А.Ю. Закономерности и эволюция правового регулирования организации и функционирования органов безопасности в сфере борьбы с внешними угрозами в дореволюционной России // Черные дыры в российском законодательстве. 2014. N 2.
  3. Демидов А.Ю. Конституция безопасности как категория юридической науки // Обозреватель-Observer. 2014. N 7.
  4. Демидов А.Ю. Особенности правового регулирования деятельности органов ФСБ России в современных условиях // Бизнес в законе. 2014. N 1.
  5. Ирошников Д.В. Государственная безопасность Российской Федерации: понятие и содержание // Юридическая наука. 2011. N 2.
  6. Мозохин О.Б. Право на репрессии. Внесудебные полномочия органов государственной безопасности. Статистические сведения о деятельности ВЧК-ОГПУ-НКВД-МГБ СССР (1918 - 1953). М.: Кучково поле, 2011.
  7. Морозова Л.А. Теория государства и права. М.: Эксмо, 2009.
  8. Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации / Под ред. А.В. Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
  9. Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2007.