Мудрый Юрист

Организационно-правовые основы деятельности уполномоченных органов в сфере миграции по регулированию миграционных процессов в республике Польша

Прудникова Татьяна Анатольевна, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук.

В статье исследуются современные миграционные отношения в Польше, особенности деятельности польских уполномоченных органов в сфере миграции, выявлены основные проблемы в различных направлениях миграционной сферы.

Ключевые слова: миграция, уполномоченные органы, Польша, миграционные процессы.

Legal bases of Activity of Authorized Bodies in the Sphere of Migration on the Regulation of Migration Processes in Poland

T.A. Prudnikova

Prudnikova Tatiana A., Lector of Administrative Law of the Moscow University of the Interior, Candidate of Law.

The article is devoted to modern migration relations in Poland, the activities of Poland authorized bodies in the sphere of migration, identified the main problems in various areas of the migration sphere.

Key words: migration, competent authorities, Poland, migration processes.

Общественные перемены последнего времени кардинально изменили политическую и социальную ситуацию в Европе, миллионы людей стали вынужденными мигрантами. В отличие от европейских стран, не связанных с постоянной иммиграцией, Польша столкнулась с интенсивными миграционными потоками в условиях, когда ее экономическая основа, как показало изучение практики, оказалась в сложном состоянии.

Несмотря на постоянный рост числа иммигрантов в Польшу в начале XXI в., уровень иммиграции в целом остается низким. В течение многих лет Польша воспринималась многими иностранцами как страна транзита, а не назначения. Статистика показала, что в период с 2010 по 2012 г. отмечен некоторый спад числа иностранцев, прибывавших в Польшу, однако вскоре последовал рост в связи со значительным потоком беженцев из стран Ближнего Востока. Общее число разрешений на проживание, выданных в 2015 г., выросло на пять процентов по сравнению с 2014 г. В 2015 г. было выдано более 30 тыс. разрешений на проживание в течение определенного периода времени и 5 тыс. разрешений на поселение. В том же году более 1 тыс. иностранцев получили разрешение ЕС на долговременное проживание <1>.

<1> Центр исследования миграции при Варшавском университете.

Изучение практики показывает, что более половины постоянных иммигрантов, проживавших в Польше с 2010 по 2015 г., являлись выходцами из Украины и Германии. Более половины заявлений на разрешение на проживание в течение определенного периода времени были поданы гражданами Украины, Вьетнама, Беларуси, Российской Федерации и Армении. Вступление в ЕС и реализация соглашений ЕС привели к росту числа граждан ЕС, прибывающих в Польшу, и снижению числа граждан, прибывающих из третьих стран, что подтверждается ростом на 35% числа разрешений на проживание, выданных лицам из государств - участников ЕС с 2012 по 2014 гг.

Следует отметить, что с 2003 г. основным правовым актом, регулирующим условия для въезда, пребывания и выдворения иностранцев, являлся Акт об иностранцах. Позже в Акт об иностранцах были внесены поправки с целью реализации Директивы Совета 2003/86/ЕС о праве на воссоединение семьи. Кроме того, последний акт внес изменения в структуру уполномоченных органов в сфере миграции, введя новый официальный пост главы управления по делам репатриации и иностранцев <2>.

<2> "Последние тенденции в международной миграции" из Отчета SOPEMI по Польше за 2014 г. (SOPEMI 2014).

В общем, иностранцы могут обращаться за разрешениями на въезд и/или пребывание в Польше с целью воссоединения семьи, работы, сезонного труда, самозанятости, учебы и профессиональной подготовки. Специальные положения относятся к лицам польского происхождения, являющимся гражданами бывших азиатских республик Советского Союза.

Очень важно подчеркнуть, что существует еще один способ иммиграции в Польшу - открыть здесь собственное дело или стать его совладельцем. Для того чтобы создать собственный бизнес, необходимо располагать определенным количеством денежных средств, а также иметь подтверждение того, что они получены исключительно легальным способом. Если в течение пяти лет созданная фирма успешно функционирует, то иммигрант обладает полным правом просить правительство Польши о выдаче постоянного вида на жительства.

Органами, компетентными выдавать визы, являются: консул, воевода по месту пребывания иностранца; комендант пограничного контрольно-пропускного пункта погранохраны. Ответственным органом первой инстанции является воевода, имеющий полномочия по месту предполагаемого проживания заявителя. Воевода является территориальным представителем правительственной администрации в воеводстве, т.е. в определенном регионе страны. Вышестоящей инстанцией по вопросам, рассматриваемым воеводами, является глава управления по делам иностранцев. Управление, в свою очередь, подчиняется министерству внутренних дел и управления.

В целом все заявления требуют наличия проездного документа, актуальных фотографий лица, подающего заявление, документов, подтверждающих сведения, содержащиеся в заявлении, и обстоятельства, поддерживающие заявление, например перспектива получения разрешения на работу, свидетельство о браке (Акт об иностранцах, ст. 60(5)). Кроме того, иностранцы, обращающиеся за разрешением на основании занятости, самозанятости или воссоединения семьи, а также иностранцы, имеющие разрешение ЕС на долговременное проживание в другом государстве - участнике ЕС, обращающиеся за разрешением на проживание в Польше для себя и членов семьи, также обязаны предоставить легальное разрешение, на основании которого они занимают место своего проживания, нынешнего или предполагаемого, а также документы, подтверждающие стоимость жилья <3>.

<3> Кредитное соглашение не рассматривается в качестве легального разрешения на нахождение в месте текущего или предполагаемого проживания, если только лицо, предоставляющее кредит, не является родственником заявителя по нисходящей или восходящей линии, братом или сестрой, супругом или родителем супруга // Акт об иностранцах, ст. 60(5).

В соответствии с положениями об административных процедурах процедура не должна занимать более одного месяца либо в особенно сложных случаях не более двух (Кодекс об административных процедурах, ст. 35(3)). На практике процедура по выдаче разрешения на проживание в течение определенного периода времени занимает примерно два месяца.

Следует отметить, что, если обстоятельства оправдывают пребывание гражданина третьей страны в Польше в течение периода, превышающего три месяца, данное лицо может обратиться за долгосрочной визой или за разрешением на проживание в течение определенного периода времени. Долгосрочная виза дает право иностранцу на въезд и пребывание на территории Польши в течение одного года непрерывно либо на несколько въездов подряд с общей длительностью пребывания не более одного года в пределах срока действия визы. Разрешение на проживание в течение определенного периода времени выдается на срок, необходимый для реализации цели пребывания гражданина третьей страны в Польше, но в любом случае не превышающий двух лет.

Согласно ст. 57 Акта об иностранцах гражданину третьей страны может быть отказано в выдаче разрешения на проживание в течение определенного периода времени, если: его данные занесены в систему учета иностранцев, чье проживание на территории Польши нежелательно; цель его въезда или проживания отличается или будет отличаться от заявленной; его заявление о выдаче разрешения основано на браке по расчету; отказ обоснован целями государственной безопасности и обороны, а также публичной безопасности и политики либо национальными интересами Республики Польша; он подал заявление или документы, которые содержат неверную или сфальсифицированную информацию личного характера, либо представил ложные сведения, скрыл правду, сфальсифицировал или подделал документ с целью использования его в качестве оригинала, либо использовал подобный документ в качестве оригинала <4>.

<4> SOPEMI 2014.

Гражданам третьих стран могут быть выданы следующие разрешения, дающие право на поселение на территории Польши: разрешение ЕС на долговременное проживание и разрешение на поселение. В обоих случаях статус предоставляется на неограниченный период времени, но срок действия карты жителя - документа, удостоверяющего личность, подтверждающего правовой статус - ограничен и подлежит обновлению его держателем. В случае граждан третьих стран, имеющих разрешение на поселение, карта действительна в течение десяти лет, в случае долговременных жителей ЕС - пяти лет.

Как показывает изучение законодательной базы, разрешение на поселение позволяет определенным группам граждан третьих стран поселяться в Польше и касается лиц, чье пребывание в Польше является легальным и в отношении которых выдача разрешения на постоянное проживание является оправданной, но которые не отвечают всем критериям, обязательным для получения разрешения ЕС на долговременное проживание и не имеют права обращения за подобным разрешением. Разрешение на поселение может быть выдано только тем категориям иностранцев, которые четко упомянуты в соответствующих положениях Акта об иностранцах (Акт об иностранцах, ст. 64), в частности, определенным членам семьи.

Как показывает изучение практики, законодательство Польши в целом находится в соответствии с обязательствами по правам человека и соглашениями Европейского союза. Однако ряд положений может привести к нарушению прав человека. Так, реализация права на частную и семейную жизнь в соответствии с законодательством Польши может быть проблематичным. Это связано с тем, что право на воссоединение семьи согласно законодательству ограничено членами основной семьи - супруга и несовершеннолетних детей спонсора и/или супруга, в соответствии с Директивой 2003/86/ЕС о воссоединении семьи. Этим законом не предусмотрено воссоединение с родственниками по прямой восходящей линии, совершеннолетними, не состоящими в браке детьми и не состоящими в браке или зарегистрированными партнерами, т.е. категориями, находящимися на усмотрении государств - участников ЕС. Данные лица могут подавать на разрешение на проживание в течение определенного периода времени согласно общим условиям, допускающим выдачу разрешений, если есть другие важные причины, служащие обоснованием для пребывания иностранца на территории Польши в течение более трех месяцев. Однако в отличие от случаев воссоединения семьи, когда официальные органы "обязаны" выдать разрешение на проживание при условии соблюдения условий по закону, разрешения согласно общим условиям "могут" быть выданы, что означает более широкие полномочия официальных органов.

Кроме того, согласно ст. 27 Директивы 2004/58/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан ЕС и членов их семей на свободное передвижение и проживание на территории государств - участников ЕС единственными условиями, допускающими ограничение права на въезд и пребывание, являются причины публичной политики, публичной безопасности и публичного здоровья. Первые два условия должны применяться в отношении принципа пропорциональности и основываться только на личном поведении лица. Данные положения Директивы не были реализованы полностью в акте, внесшем поправки в Акт о въезде, проживании и выезде из Республики Польша граждан государств - участников Европейского союза и членов их семей (Акт о въезде и проживании граждан ЕС) <5>.

<5> SOPEMI 2014.

Следует подчеркнуть, что до недавнего времени в Польше миграционная политика не была одной из приоритетных задач, однако в последнее время необходимость ее развития была широко признана. Формирование миграционных потоков в Польшу связано с географическим расположением Польши как страны, граничащей с бывшими советскими государствами и странами Шенгенского соглашения. В результате многими иммигрантами, в основном из стран Азии и Африки, Польша воспринималась как страна транзита. Членство Польши в Европейском союзе сделало ее более привлекательной для посетителей и тем самым серьезно повлияло на миграцию.

Статистические данные показывают, что до настоящего времени экономические условия и высокий уровень безработицы (на уровне более 10%) препятствовали открытию властями доступа к рынку труда для иностранцев. Количество разрешений на проживание, выданных иностранцам, уменьшилось с 8 тыс. в 2010 г. до 3 тыс. в 2015 г., из них большинство разрешений было выдано иностранцам, работающим в маленьких компаниях со штатом менее десяти человек.

Наконец, можно отметить, что одним из самых серьезных недостатков основополагающего "Акта об иностранцах" является отсутствие рамок полномочий, предоставленных уполномоченным органам в сфере миграции, что влияет на своевременное принятие решений в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

В заключение необходимо отметить, что, приобретая в последние годы ярко выраженный этносоциальный и этнополитический характер, миграционные процессы в Польше вносят коррективы в жизнь местных социумов, влияют на проводимую государственную миграционную политику, а главное, изменяют личностные характеристики тех, кто вынужден перемещаться на другие территории в поисках спокойной жизни и лучшего будущего.