Мудрый Юрист

О понятии и содержании административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции)

Головко Владимир Владимирович, заслуженный юрист Омской области, начальник учебно-научного комплекса Омской академии МВД России, доктор юридических наук, профессор.

В статье раскрывается современное содержание понятий "административный процесс", "административная юрисдикция", "административная юрисдикция органов внутренних дел (полиции)", проводится сравнительный анализ понятий "административная юрисдикция", "административно-юрисдикционная деятельность", "административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции)".

Ключевые слова: административный процесс, административная юрисдикция, административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции).

On the Concept and Content of Administrative and Jurisdictional Activities of Law Enforcement Agencies (Police)

V.V. Golovko

Golovko Vladimir V., Honored Lawyer of the Omsk Region Head of the Educational and Scientific Complex of Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia Doctor of Juridical Sciences, Professor.

The article defines the modern content of the following concepts: administrative procedure, administrative jurisdiction, administrative jurisdiction of law enforcement agencies (police); makes a comparative analysis of concepts "administrative jurisdiction", "administrative and jurisdictional activities", "administrative and jurisdictional activities of law enforcement agencies (police)".

Key words: administrative procedure, administrative jurisdiction, administrative and jurisdictional activities of law enforcement agencies (police).

Важность административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции) обусловлена не только большим удельным весом административных правонарушений в общей структуре правонарушений, но и расширением административно-юрисдикционной защиты при сужении в современных условиях сферы уголовно-правового регулирования <1>. Для того чтобы полнее раскрыть понятие и содержание административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, необходимо в первую очередь дать ее краткую характеристику в рамках административного процесса.

<1> См.: Власенков В.В., Власов В.В., Лозбяков В.П. и др. Административная юрисдикция: Курс лекций. М., 1994. С. 17.

Следует отметить, что проблема определения названного понятия в теории права до сих пор не решена как в теоретическом, так и законодательном или ином юридических вариантах. Начиная с прошлого века на эту тему ведется непрекращающаяся научная дискуссия <2>. В юридической литературе выделяют несколько этапов исследования этого феномена права. Первый из них - до Октябрьской революции 1917 г.

<2> См.: Петров Г.И. Сущность советского административного права. М., 1959; Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. N 2; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1994. Ч. 1; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003; и др.

В.М. Гессен, С.А. Корф, Н.М. Коркунов и другие российские ученые обосновывали возможность его совершенствования, в частности, путем введения системы органов административной юстиции <3>. Одним из первых в России обратил внимание на институт административной юстиции видный ученый-государствовед И.Е. Андреевский, который в Русском энциклопедическом словаре И.Н. Березина за 1873 г. поместил статью, посвященную административным судам <4>. Интересно мнение по этому поводу А.И. Елистратова, полагавшего, что институт административной юстиции представляет для граждан "публично-правовую гарантию", способ защиты своих прав и свобод <5>.

<3> См.: Юсупов В.А., Мельников В.А. Некоторые проблемы развития административного процесса на современном этапе // Актуальные проблемы административного права России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Омск, 1999. С. 43.
<4> См.: Андреевский И.Е. Административный суд // Русский энциклопедический словарь И.Н. Березина. СПб., 1910. Т. I.
<5> См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 301.

Вместе с тем А.С. Сухоплюев, М.С. Берцинский, К.Н. Носов, А.С. Турубинер, С.С. Студеникин, Г.И. Петров, Ц.А. Ямпольская, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский, И.А. Галаган и другие отрицали необходимость таких специальных органов и развитие административного процесса в этом направлении <6>. Они поставили под сомнение целесообразность функционирования административной юстиции в советском государстве, считая, что при новом общественно-политическом и государственном строе взаимоотношения гражданина и аппарата управления будут складываться гармонично. Наиболее последовательно данные взгляды выразил К.Н. Носов. По его мнению, административный иск гражданина представляет собой известный "выпад против администрации", а следовательно, в условиях советского строя - выпад против советской власти. Возбуждение вопроса о разрешении конфликта между трудящимся гражданином и администрацией, представляющей советское государство, "казалось бы диссонансом" <7>.

<6> См.: Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949; Ямпольская Ц.А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве. М., 1952; Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961; Галаган И.А. Административная ответственность граждан в СССР. Воронеж, 1970; и др.
<7> См.: Носов К. По вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. N 4. С. 71.

В начале 60 - 70-х гг. появились новые фундаментальные теоретические обобщения, монографические труды таких ученых, как А.Е. Лунев, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, А.П. Шергин, С.И. Котюргин, обосновавших доктринальный подход к пониманию рассматриваемой проблемы <8>.

<8> См.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. СПб., 1968; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967; Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970; Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Дис. ... д-ра юрид. наук. Пермь, 1971; Шергин А.П. Указ. соч. С. 29; и др.

Следующий значительный этап (начало XXI в.) характеризуется монографическими исследованиями А.С. Дугенца, В.Д. Сорокина, М.Я. Масленникова, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова, Е.Г. Лукьяновой, С.Н. Махиной, И.В. Пановой, Б.В. Россинского и др. <9>. Большинство из них обосновали актуальность и необходимость формирования системы административной юстиции, новые теории содержания административного процесса. О.В. Гречкина, А.С. Дугенец, Ю.П. Соловей, К.С. Бельский, Ю.Н. Старилов, О.И. Бекетов, В.Н. Опарин, П.И. Кононов, А.И. Каплунов сделали важный шаг в эволюции права и обозначили основной "вектор" развития теории подотрасли административного права - полицейского права и процесса <10>.

<9> См.: Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003; Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001; Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М., 2003; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2002; Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002; Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2004; Россинский Б.В. Административная ответственность. М., 2005; и др.
<10> См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности полиции в Российской Федерации. Омск, 1993; Бельский К.С. Полицейское право России: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004; Бекетов О.И., Опарин В.Н. Применение полицейской силы по законодательству Российской Федерации. Омск, 2001. 164 с.; Головко В.В. Административно-юрисдикционная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения: Монография. Омск: Омская академия МВД России, 2007. 208 с.; Гречкина О.В. Административная юрисдикция в сфере таможенного регулирования: проблемы теории и практики: Монография. М., 2010. 190 с.; Каплунов А.И., Дрозд А.О. О предмете административной юрисдикции и понятии административно-юрисдикционной деятельности // Ленинградский юридический журнал. 2012. С. 30; и др.

Вместе с тем необходимо признать, что до настоящего времени не состоялись ни "легализация" (официальное признание), ни "суверенизация" (приобретение самостоятельного статуса) отрасли административно-процессуального права, иначе говоря, оно продолжает находиться в положении ребенка, чье рождение не зарегистрировали, не обеспечили документами, удостоверяющими его личность и закрепляющими юридически значимые для него факты <11>.

<11> См.: Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. С. 3.

Важно отметить, что п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации отнес к предмету совместного ведения как Российской Федерации, так и ее субъектов административно-процессуальное, административное законодательство, которое является источником соответствующих отраслей права, однако полемика по этому вопросу и игнорирование отрасли административно-процессуального права продолжается <12>.

<12> См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. С. 21 - 22; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). С. 27; Лукьянова Е.Г. Указ. соч. С. 41 - 42; Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс. С. 12; Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. С. 3; и др.

Кроме обозначенного вопроса, в теории права остаются и другие, ответы на которые еще не найдены. В.Д. Сорокин обоснованно отмечал, что формирование научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило на базе реально существовавших гражданского и уголовного процессов. Неслучайно поэтому на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса - их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс) <13>. В последнее время стал заметно возрастать интерес отечественных правоведов к иным видам процесса: законодательному, конституционному, особенно административному. Авторы справедливо задают вопросы: "Надо ли его "конструировать" по образу и подобию "прародителей" - процессов гражданского и уголовного? Как в таком случае поступить с процессом бюджетным <14>? Является ли производство по делам об административных правонарушениях административным процессом? Составляют ли правовые нормы, содержащиеся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (далее - АПК РФ), административно-процессуальное законодательство России? <15>".

<13> См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). С. 143.
<14> См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). С. 141.
<15> См.: Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс. С. 12.

Административный процесс и составляющие его производства пока еще не обеспечены в необходимой мере должным правовым регулированием. Исключение, пожалуй, составляет такая часть административного процесса, как производство по делам об административных правонарушениях. Явно неприемлемый для современных потребностей уровень регулирования важнейших сторон административного процесса составляющих его производств неоднократно отмечался в отечественной правовой литературе <16>.

<16> См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник. М., 2004. С. 267; Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. С. 3; Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов внутренних дел: Учебник. М., 2002. С. 5; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). С. 142; Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс. С. 12; и др.

Развитие представлений об административном процессе привело к оформлению двух равноправных концепций - юрисдикционной и управленческой, основу которым положили монографии Н.Г. Салищевой "Административный процесс в СССР" <17> и В.Д. Сорокина "Проблемы административного процесса" <18>. Точка зрения последнего получила наибольшую поддержку. Сторонниками управленческой концепции являются С.С. Студеникин, Г.И. Петров, В.М. Манохин, А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев <19>, ее суть заключается в том, что административный процесс и административно-процессуальное право представляют собой атрибуты не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов исполнительной власти <20>. Некоторые ученые рассматривают административный процесс как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации возложенных задач и функций <21>. Нельзя не согласиться с выводом о том, что вряд ли индивидуальные дела положительного характера не нуждаются в процедурной регламентации и не требуют процессуальных норм, а следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения <22>. Вместе с тем, по мнению Н.Г. Салищевой, такая "процессуальная экспансия" в области исполнительной власти по существу принижает организационно-творческую роль материального права и создает явный примат права процессуального <23>. И.В. Панова справедливо считает подобные опасения излишними, ибо процессуальный порядок направлен не на применение, а на обеспечение реализации материальных норм. Скрупулезно отработанные и четко регламентированные правом процедуры различных направлений деятельности управленческих органов настолько важны, что без них любые нормы будут парализованы и потеряют всю свою реальную значимость <24>.

<17> См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР.
<18> См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса.
<19> См.: Студеникин С.С. Указ. соч. С. 44; Петров Г.И. Указ. соч. С. 139; Лунев А.Е. Вопросы административного процесса. С. 43; Манохин В.М. Органы советского государственного управления. М., 1967. С. 44 - 45; Коренев А.П. Кодификация советского административного права. С. 67 - 68; Лазарев Б.М. Управленческие процедуры. М., 1988. С. 5; Власенков В.В., Власов В.В., Лозбяков В.П. и др. Указ. соч. С. 3; Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. М., 2010; и др.
<20> См.: Бекетов О.И., Опарин В.Н. Применение полицейской силы по законодательству Российской Федерации: Монография. Омск: Омская академия МВД России, 2001. 164 с.; Застрожная О.К. Советский административный процесс. Воронеж, 1985; Каплунов А.И., Дрозд А.О. О предмете административной юрисдикции и понятии административно-юрисдикционной деятельности // Ленинградский юридический журнал. 2012. С. 30; Гречкина О.В. Административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов: Монография. М., 2011; Головко В.В. Административно-юрисдикционная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения: Монография. Омск: Омская академия МВД России, 2007. 208 с.; и др.
<21> См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 91; и др.
<22> См.: Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. Новосибирск, 1967. С. 21 - 22; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). С. 176; и др.
<23> См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 18.
<24> См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. С. 30.

Существует и иная точка зрения. В узком толковании административный процесс понимается как рассмотрение дел об административных правонарушениях <25>, деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения <26>. С точки зрения Н.Г. Салищевой, которую поддержали М.И. Пискотин, А.А. Мельников, В.С. Тадевосян, административный процесс в правовом смысле - это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции <27>. В юридической литературе такая трактовка получила название "юрисдикционная" <28>.

<25> См.: Котюргин С.И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции. Омск, 1973. С. 6.
<26> См.: Власенков В.В., Власов В.В., Лозбяков В.П. и др. Указ. соч. С. 4.
<27> См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 13 - 16.
<28> См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 85; Власенков В.В., Власов В.В., Лозбяков В.П. и др. Указ. соч. С. 4; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). С. 176; Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. С. 4; и др.

Главной отличительной чертой концепции узкого толкования административного процесса является отнесение управленческих процедур (частично урегулированных нормами права) к нормам материального, а не процессуального права <29>. С точки зрения сторонников юрисдикционного подхода, жалоба - это всегда спор, следовательно, ее рассмотрение может быть только в юрисдикционном производстве <30>. Однако жалоба, как верно полагал В.Д. Сорокин, далеко не всегда спор. Во-первых, если жалоба гражданина обоснована, то, строго говоря, спор может быть лишь проявлением недобросовестности другой стороны; во-вторых, нередки случаи недобросовестности самого жалобщика, склонного, например, к сутяжничеству; в-третьих, не следует исключать и фактор добросовестного заблуждения самого жалобщика. Он справедливо отмечает, что спорные ситуации иногда складываются и за пределами юрисдикционного производства. Так, законотворческий процесс в Государственной Думе всегда или почти всегда сопровождается дискуссиями разной степени накала. Даже если многие из них можно признать противоречиями чисто политического свойства, они тем не менее разворачиваются вокруг принятия юридических решений, причем решений подчас исключительной важности <31>. И.В. Панова верно полагает: "...вряд ли правомерным является мнение о принудительном характере административно-процессуальной деятельности, порядок же рассмотрения других дел в сфере исполнительных органов публичной власти узкая юрисдикционная теория оставляет вообще без всякого внимания" <32>. Многие авторы солидарны с мнением о том, что "административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права" <33>.

<29> См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Указ. соч. С. 272.
<30> См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 16; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Указ. соч. С. 267; и др.
<31> См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). С. 176.
<32> См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. С. 30.
<33> См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Указ. соч. С. 272. Также см.: Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации: Монография. Екатеринбург, 1999. С. 29 - 30.

Сторонники третьего подхода занимают промежуточную позицию. Они выступают и за расширительное понятие административного процесса и фактическое отождествление с исполнительно-распорядительной деятельностью государства, и за понимание административного процесса как юрисдикционной деятельности <34>.

<34> См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Указ. соч. С. 267; Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Указ. соч. С. 7; Власенков В.В., Власов В.В., Лозбяков В.П. и др. Административная юрисдикция: Курс лекций. М., 1994. С. 14; и др.

Административный процесс в широком смысле имеет характерные признаки:

  1. является составляющей частью управленческой деятельности в органах управления, которая подлежит правовой регламентации;
  2. его содержание - это деятельность по применению норм различных отраслей права (прежде всего административного), осуществлению управленческих функций с использованием установленных процедур управления;
  3. представляет собой систему разнообразных административных производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершаемых управленческих действий;
  4. включает в себя многообразные, имеющие специфический материально- и процессуально-правовой статус субъекты административно-процессуальной деятельности (органы управления, органы исполнительно-распорядительной деятельности, государственные и муниципальные служащие, должностные лица).

И.В. Панова дополняет их:

  1. административно-процессуальная деятельность - вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформляемая в документах);
  2. административно-процессуальная деятельность - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов субъектов публичной власти);
  3. административно-процессуальная деятельность обслуживает нормы других отраслей права, за исключением конституционного и уголовного <35>.
<35> См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. С. 30.

И, наконец, самое важное, на наш взгляд, в понимании управленческой теории административного процесса. Сегодня остается множество проблем в правовой регламентации управленческих отношений, а иногда и полном ее отсутствии. Понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административно-процессуальной деятельности и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию <36>. Ученые обоснованно отмечают, что принципиально важные управленческие формы, влекущие серьезные правовые последствия, необходимо регламентировать в своих законодательных актах <37>.

<36> См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. С. 30.
<37> См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. С. 153; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Указ. соч. С. 276; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. С. 34; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 712; и др.

Таково традиционное представление об управленческом процессе, существующее в теории права на протяжении уже нескольких десятилетий.

Таким образом, в административном праве получили доктринальное толкование два основных направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности, - юрисдикционное и управленческое. Оценивая эти два подхода к пониманию административного процесса, следует признать право на существование каждого из них <38>.

<38> См.: Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник. М., 2002. С. 382 - 383.

За последние годы интерес исследователей к теории административного процесса заметно возрос. Появились работы, авторы которых предлагают по-новому взглянуть на эту проблему. Например, С.Н. Махина полагает, что, "исходя из анализа исследований как прошлых лет, так и современных, возможно говорить о трех видах процессуальной деятельности (трех видах процесса) - управленческом, административно-юрисдикционном и административном процессах" <39>. И.В. Панова верно утверждает, что активная деятельность разработчиков федеральных конституционных законов "Об административных судах в Российской Федерации" и "Об административном судопроизводстве" позволяет говорить о том, что если административное судопроизводство - вид судопроизводства в Российской Федерации, то административно-процессуальная деятельность может состоять из трех процессов: административно-нормотворческого - деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России в целях создания правовой базы для реализации законов; административно-правонаделительного (оперативно-распорядительный процесс - вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную) - деятельность широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти и Банка России по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме; административно-юрисдикционного - правоприменительная деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите регулятивных правоотношений с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемого в административно-процессуальной форме <40>.

<39> Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. С. 20 - 21; Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 607.
<40> См.: Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. С. 39 - 40; Она же. Административно-процессуальное право России. С. 17.

С нашей точки зрения, уместно замечание В.Д. Сорокина о том, что в приведенной конструкции возражение вызывает суждение о существовании трех видов административных процессов. Можно согласиться с мнением автора, что сегодня это довольно распространенная позиция. Возникают вопросы: почему единое явление "процесс" подвергается "дроблению" на виды процесса, а не на виды составляющих его производств? Почему это проделывается только с процессом административным? Ведь никто, насколько известно, не предлагает различать несколько гражданских процессов. Есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации <41>.

<41> См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). С. 142.

Интересное определение категории "административный процесс" дает Ю.Н. Старилов. Как полагает ученый, административный процесс - это система административно-правовых процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения судом (судьями) административных дел и споров, возникающих из административно-правовых отношений <42>. Правоохранительная, юрисдикционная или деликтная теории не относятся к административному процессу, главный смысл административно-процессуальной деятельности заключается в административном судопроизводстве <43>. Б.Н. Габричидзе включает в это понятие деятельность не только судей, но и квазисудебных органов, которые рассматривают дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными актами) органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы. При этом остальные действия органов исполнительной власти по управлению государством понимаются как управленческий процесс <44>.

<42> См.: Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс. С. 12.
<43> Там же.
<44> См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Указ. соч. С. 267. Об этом также см.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. С. 36.

Ю.Н. Старилов обоснованно полагает: "Чтобы избежать возникновения ситуации, когда об одних и тех же правовых явлениях спорят на "разных языках", ученым, наконец, нужно договориться о терминах в сфере административного процесса и связанных с ним отношений. Целесообразно обсудить и дать ответ на вопрос: являются ли административным процессом следующие виды процессуальной государственной деятельности:

  1. правосудие по административным делам (административное судопроизводство, или административная юстиция);
  2. производство по делам об административных правонарушениях;
  3. многочисленные производства, в рамках которых осуществляется нормативно установленная процедурная (или даже процессуальная) административная деятельность (деятельность специальных органов и должностных лиц, рассматривающих и разрешающих управленческие дела, проблемы, споры, конфликты), а также деятельность, которая направлена на реализацию многих материальных норм как административного, так и иных отраслей права. С традиционной точки зрения, все указанные виды административной деятельности считаются административным процессом" <45>. Автор удачно отмечает, что даже и при таком подходе к выяснению сущности административного процесса имеется множество неясностей и недоразумений, главными из которых остаются вопросы: "Почему нужно столь широко определять один и тот же термин? Какие преимущества предоставляет для теории и практики такое решение вопроса об административном процессе?" <46>.
<45> См.: Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс. С. 22.
<46> Там же.

Полагаем, что для более правильного понимания этого феномена необходимо исходить из того, что, поскольку судопроизводство - понятие родовое, существуют, согласно ст. 118 Конституции Российской Федерации, его виды: конституционное, уголовное, гражданское, административное. Административный процесс как родовое понятие можно также разделить на административное судопроизводство, административно-юрисдикционный, административно-нормотворческий, административно-правонаделительный, управленческий процессы.

Подробно не анализируя существующие мнения (поскольку такой задачи перед собой мы не ставили), отметим, что за последние десятилетия в теории административного права сложилось несколько традиционных пониманий административного процесса. Результаты научных исследований свидетельствуют о расхождении в трактовке понятия "административный процесс". В научной литературе встречается узкая точка зрения С.И. Котюргина на понимание процесса как на производство по делам об административных правонарушениях <47>. Другой подход у Ю.Н. Старилова: "...административный процесс необходимо понимать только как административное судопроизводство" <48>. Иной позиции придерживается Л.В. Сандалов, по мнению которого не является административным процессом властная правоохранительная деятельность судов (судей) по разрешению подведомственных им дел, возникающих из административных правоотношений, в т.ч. и дел об административных правонарушениях. Это обусловлено тем, что деятельность судов (судей) по разрешению индивидуальных дел, возникающих из административных правоотношений, т.е. административное судопроизводство, является частью самостоятельного вида юридического процесса - судебного процесса <49>.

<47> См.: Котюргин С.И. О понятии административного процесса // Статьи соискателей Высшей школы МООП СССР. М., 1966. С. 6.
<48> Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс. С. 23.
<49> См.: Сандалов Л.В. Административные производства в деятельности органов государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (проблемы правового регулирования): Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2004. С. 25.

Б.Н. Габричидзе понимает этот термин как деятельность административной юстиции, включая квазисудебные органы и управленческий процесс <50>. Узкой точки зрения придерживаются М.Я. Масленников, Н.Г. Салищева и другие, по их мнению, это прежде всего административно-юрисдикционная деятельность (административно-юрисдикционный процесс) <51>. П.И. Кононов полагает, что понятие "административный процесс" охватывает только внешневластную деятельность органов государственного управления, осуществляемую в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц, организационно не подчиненных этим органам <52>. Н.П. Парыгин и иные авторы включают в содержание административного процесса и внешневластную деятельность органов исполнительной власти и внутриаппаратную деятельность этих органов, в частности деятельность по комплектованию кадров в органах внутренних дел, по разрешению дел о дисциплинарных правонарушениях (дисциплинарное производство), о поощрениях сотрудников органов внутренних дел (поощрительное производство) <53>. С.Н. Махина выделяет в процессуальной деятельности управленческий, административно-юрисдикционный, административный процессы <54>. И.В. Панова видит эту деятельность в административно-нормотворческом, административно-наделительном, административно-юрисдикционном процессах <55>. Отдельные авторы считают, что в структуру административного процесса входят следующие его виды: административно-распорядительный, осуществляемый в ходе обеспечения реализации физическими и юридическими лицами предоставляемых им нормами права субъективных юридических прав и возлагаемых на них обязанностей; административно-принудительный, проводимый в ходе принудительного обеспечения соблюдения и исполнения этими лицами установленных нормами права правил поведения; административно-защитный, реализуемый в ходе правовой защиты субъективных юридических прав этих лиц в административном порядке <56>. Наиболее широкого взгляда придерживаются В.Д. Сорокин, Ю.М. Козлов, А.П. Алехин, Ю.А. Тихомиров, считая, что административный процесс - это вся деятельность органов исполнительной власти (управленческий процесс) <57>.

<50> См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Указ. соч. С. 267.
<51> См.: Масленников М.Я. Указ. соч. С. 26; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 16; и др.
<52> См.: Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. С. 47 - 49.
<53> См.: Парыгин Н.П. Особенности административных производств в органах внутренних дел // Актуальные проблемы правовой науки: Межвузовский сборник научных трудов. Омск, 1995. С. 43; Коренев А.П. Административное право России: Учебник. С. 255 - 260; Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. С. 307 - 308; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). С. 526 - 530; Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. С. 27; и др.
<54> См.: Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. С. 27.
<55> См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. С. 117.
<56> См., напр.: Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. С. 72.
<57> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень); Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998; и др.

В итоге, исходя из имеющихся основных точек зрения в юридической литературе и несмотря на различные подходы к этой проблематике, нетрудно заметить общие формулировки: административный процесс - это управленческий или административный процесс и административное судопроизводство. На наш взгляд, данный вывод достаточно убедительно и аргументированно доказан в многочисленных работах таких ученых, как Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, П.И. Кононов, С.Н. Махина, И.В. Панова, Ю.П. Соловей, М.Д. Сорокин и др. <58>. С учетом признания относительной самостоятельности полицейского права, совершенствования правовой основы полицейской деятельности и его кодификации дальнейшее развитие в рамках административного процесса получит и полицейский процесс <59>.

<58> См.: Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. N 2. С. 19 - 25; Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования; Панова И.В. Административно-процессуальное право России; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень); и др.
<59> См.: Соловей Ю.П. Полицейское право и его место в системе современного административного права; Бельский К.С. Феноменология административного права; Он же. Полицейское право России: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина; Бекетов О.И., Опарин В.Н. Указ. соч.; и др.

Вопрос о структуре административного процесса представляет значительный интерес с позиции практического применения административно-процессуальных норм. В административном порядке разрешаются дела по применению соответствующих правовых норм, других норм материального права. Административный процесс, как уже говорилось, подобно гражданскому и уголовному процессу, имеет сложную структуру и складывается из ряда производств <60>. Изучение научной литературы позволяет сделать вывод, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство - часть процесса; процесс - совокупность производств. Административный процесс, конкретно проявляющийся в различных видах административного производства, - это совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, которые распределяются по определенным стадиям, сложившимся в практике рассмотрения индивидуальных конкретных дел полномочными органами. Наиболее полно стадии процесса проявляются в производстве по делам о правовых спорах и делам об административных правонарушениях. Такая деятельность в науке административного права называется административной юрисдикцией, или административно-юрисдикционной деятельностью <61>.

<60> См.: Власенков В.В., Власов В.В., Лозбяков В.П. и др. Указ. соч. С. 14; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). С. 177; Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс. С. 22; и др.
<61> См.: Власенков В.В., Власов В.В., Лозбяков В.П. и др. Указ. соч. С. 14; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. С. 117; Шергин А.П. Указ. соч. С. 45; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 16; и др.

Понятие административной юрисдикции органов внутренних дел не имеет своего правового закрепления. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, других нормативных правовых актах, в т.ч. МВД России, четкого и однозначного определения пока не существует. Подобное положение характерно и для теории административного права: среди ученых нет единства во взглядах на понимание этого правового феномена. Анализ научной литературы позволяет выделить наиболее характерные точки зрения по данному вопросу.

Административная юрисдикция обладает всеми рассмотренными признаками административного процесса, что роднит ее с другими видами юридического процесса и юрисдикции. Обоснованно, по нашему мнению, отмечает А.П. Шергин, что ее правовую природу определяют два обстоятельства: с одной стороны, она является составной частью исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, а с другой - одним из видов юрисдикции <62>.

<62> См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1989. С. 29 - 30.

Подобного взгляда придерживается и Д.Н. Бахрах, считая, что административная юрисдикция - это "юрисдикционная деятельность административных органов на основе административно-процессуальных норм. Это не правосудие" <63>.

<63> См.: Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. N 2. С. 10.

Уместно отметить, что большинство исследователей рассматривают данный вид государственной деятельности в качестве самостоятельного правоохранительного вида. Например, А.П. Коренев под административной юрисдикцией органов внутренних дел понимал часть административной деятельности органов внутренних дел по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, а также по разрешению жалоб граждан <64>. В основном такой же позиции придерживается и А.Ю. Якимов, по его мнению, административная юрисдикция представляет собой "рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие по ним решений в установленных порядке и формах" <65>. И.Ш. Килясханов, поддерживая эту точку зрения, подчеркивает, что административно-юрисдикционная деятельность включает в себя не только стадию рассмотрения административных дел, но и стадию возбуждения <66>. Представляет интерес позиция Ю.Н. Старилова: критикуя единое правовое регулирование различных видов деятельности, он считает, что производство по делам об административных правонарушениях имеет противоречивую природу. С одной стороны, оно включает правосудие по административным делам с помощью судебной власти, а с другой - административно-юрисдикционную деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях <67>.

<64> См.: Коренев А.П. Административное право России: Учебник. С. 222.
<65> Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М., 1999. С. 7.
<66> См.: Килясханов И.Ш. Указ. соч. С. 9.
<67> См.: Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс. С. 22.

Вместе с тем в юридической литературе встречается и несколько иной подход к данному определению. Некоторые авторы полагают, что административная юрисдикция имеет место в том случае, когда предметом действий органов исполнительной власти (их должностных лиц) выступает конкретный административно-правовой спор. Например, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов и П.И. Кононов определяют административную юрисдикцию как административно-процессуальную деятельность, осуществляемую во внесудебном порядке в целях рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер <68>. А.П. Алехин, Н.Ю. Хаманева, поддерживая эту точку зрения, отмечают, что административный процесс в юрисдикционном смысле своим источником имеет возникающие в сфере государственного управления специфические споры между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами управленческих правовых отношений. Это споры административные, или же административно-правовые споры <69>.

<68> См.: Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник. М., 2002. С. 52; Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. С. 32.
<69> См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2002. С. 259; Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. 2006. N 11. С. 5.

Необходимо подчеркнуть, что в данном случае административная юрисдикция, осуществляемая в связи с совершением административных проступков, будет представлять собой часть административной юрисдикции, понимаемой как "исполнительно-распорядительная деятельность по применению установленных государством нормативных предписаний к конкретным случаям, разрешению конфликтных правовых ситуаций в случаях возникновения спора о праве либо нарушения установленных законодательством правил" <70>.

<70> Юридический энциклопедический словарь. М., 1987. С. 16.

Однако, как уже отмечалось, в большинстве справочных изданий 30 - 80-х гг. XX в. и современного периода под юрисдикцией также понимается не вид государственной деятельности, а правосудие, подсудность разрешаемых дел, подведомственность, полномочия разрешать дела и применять санкции, сфера отношений, на которую распространяются указанные правомочия, круг полномочий государственного органа по правовой оценке конкретных фактов <71>.

<71> См.: Малая советская энциклопедия. М., 1982. Т. 10. С. 369; Краткий словарь иностранных слов. М., 1952. С. 472; Большая советская энциклопедия. 2-е изд. М., 1957. С. 414; Юридический энциклопедический словарь. М., 1987. С. 414; Советский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 1563; Большой толковый словарь иностранных слов. Ростов н/Д, 1995. Т. 3. С. 463; Новейший словарь иностранных слов и выражений. Минск - Москва, 2001. С. 972; Барихин А.Б. Указ. соч. С. 710; Большая юридическая энциклопедия. М., 2005. С. 672; и др.

Некоторые авторы считают, что административная юрисдикция - это подведомственность и компетенция по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной государственно-властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях государственными органами и органами местного самоуправления <72>.

<72> См.: Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Указ. соч. С. 7.

Полагаем, что такое определение не в полной мере отражает содержание указанной дефиниции. Во-первых, рассматривать дела об административных правонарушениях уполномочены не только квазисудебные органы, но и суды, а во-вторых, количество производств в рамках административно-юрисдикционной деятельности значительно больше, чем имеющих ограничительный или принудительный характер <73>. Неслучайно И.В. Панова подчеркивает в одной из своих работ, что процесс систематизации юрисдикционных производств до настоящего времени находится в стадии формирования, а в юридической литературе по этому вопросу высказываются мнения различного характера <74>. Одни ученые рассматривают производство с учетом содержания деятельности субъектов; другие выделяют в зависимости от порядка разрешения; третьи рекомендуют использовать такой критерий классификации, как процессуальное основание или механизм возникновения административно-юрисдикционного производства; иные берут за основу в качестве единого критерия характер функций управления соответствующих субъектов <75>. Она справедливо отмечает, что термин "юрисдикционное производство" несет в себе различную смысловую и правовую нагрузку. С учетом изложенного, с нашей точки зрения, ею обоснованно выделяются следующие виды административно-юрисдикционных производств:

<73> См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). С. 159; Машаров И.М. Указ. соч. С. 140; и др.
<74> См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. С. 117.
<75> См., напр.: Аникин С.Б. Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996.

а) исполнительное производство (деятельность по исполнению актов с применением мер принуждения);

б) административно-процессуальное производство (деятельность по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами ответственности);

в) дисциплинарное производство;

г) производство по жалобам;

д) производство по делам об административных правонарушениях <76>.

<76> См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. С. 117.

Вряд ли можно согласиться с мнением Л.В. Сандалова, который, исходя из того что критерием выделения административных производств в административном процессе выступает группа однородных по содержанию индивидуальных юридических дел, требующих разрешения соответствующим компетентным административным органом, выделяет следующие группы административных производств:

<77> См.: Сандалов Л.В. Административные производства в деятельности органов государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (проблемы правового регулирования): Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2004. С. 5.

Достаточно аргументированно некоторые авторы в этот перечень включают и согласительное производство <78>. А.П. Коренев выделял производство по возмещению причиненного ущерба, И.И. Веремеенко - по восстановлению нарушенных прав <79>. Возникает, на наш взгляд, правомерный вопрос: почему административно-юрисдикционный процесс может реализоваться только с применением принуждения? В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, Л.Л. Попов, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов в своих работах указывают на позитивный характер установления юридических фактов, споров, исполнения решений, постановлений и других значимых юрисдикционных действий, причем в процессуальной деятельности они имеют больший удельный вес, чем действия принудительного характера. Анализ определений многих авторов позволяет также сделать вывод о том, что под этим термином можно подразумевать и полномочия, подведомственность уполномоченных органов исполнительной власти <80>.

<78> См., напр.: Аникин С.Б. Указ. соч. С. 12.
<79> См.: Веремеенко И.И. Применение административных санкций. М., 1979. С. 7; Коренев А.П. Административное право России: Учебник. С. 222.
<80> См.: Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Указ. соч. С. 8.

Полагаем, такие признаки юрисдикционной деятельности, как наличие правового (возможно, позитивного) спора, состязательности процедуры разрешения дела, издания юрисдикционного акта, не всегда связаны с административно-принудительной деятельностью. Они, по мнению Л.М. Розина, позволяют рассматривать юрисдикционную деятельность как часть административного процесса, присущего строго определенным видам административного производства, как специфическую разновидность правоприменения, имеющую строго административно-процессуальный характер <81>.

<81> См.: Розин Л.М. Административное право (Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел). М., 1983. С. 59.

На наш взгляд, административную юрисдикцию необходимо наполнить более широким содержанием и понимать его не только как принудительную, но и как регулятивную, правоприменительную, правонаделительную деятельность.

В широком смысле административную юрисдикцию следует понимать как установленную законом или иными нормативными правовыми актами совокупность полномочий соответствующих государственных или муниципальных органов регулировать общественные отношения, оценивать действия лица или иного субъекта с точки зрения их правомерности, разрешать правовые споры и рассматривать дела об административных правонарушениях, совершать иные юридически значимые действия, в том числе и позитивного регулятивного характера.

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел включает регулятивные, нормотворческие, правонаделительные, правоохранительные функции, включающие издание правовых актов, регистрацию, лицензирование, рассмотрение и разрешение административно-правовых споров и дел об административных правонарушениях, иных юридических действий, обеспечивает защиту от противоправных посягательств (административных правонарушений) в области общественного порядка, общественной безопасности, в т.ч. и безопасности дорожного движения, и других сферах общественных отношений, охрана которых возложена на органы внутренних дел.

Исходя из обозначенного подхода, административно-юрисдикционную деятельность можно подразделить на следующие виды:

Учитывая, что органами внутренних дел (полицией) согласительное производство не осуществляется, а дисциплинарное имеет внутриорганизационный характер, следует выделить наиболее значимые виды административно-юрисдикционных производств: нормотворческое; правонаделительное, административно-процессуальное; по делам об административных правонарушениях; по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; исполнительное.

В процессе административной деятельности ГИБДД выделяются аналогичные виды административных производств:

  1. в группе административно-регулятивных производств:
  1. в группе административно-принудительных производств (производство по делам об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения) <82>.
<82> См.: Сандалов Л.В. Указ. соч. С. 5.

Как справедливо отмечают отдельные авторы, социальная ценность административно-юрисдикционной деятельности проявляется в ее регулятивной функции. Это своеобразное средство правового регулирования общественных отношений, охраняемых органами внутренних дел. С ее помощью нормативные акты, предписания переводятся в конкретные правоотношения, в реальное поведение субъектов. Административную юрисдикцию можно отнести к некоторым функциям полиции, которые включают надзор, содействие, охрану, сыск, дознание, юрисдикцию, исполнение наказаний <83>. Специфичность ее проявляется в том, что осуществляется она во внесудебном порядке органами государственного управления и должностными лицами, обладающими квазисудебными полномочиями.

<83> См.: Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Указ. соч. С. 10; Котюргин С.И. Функции советской милиции. Омск, 1979. Ч. 1. С. 145; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. С. 145; и др.

Таким образом, учитывая сложившиеся представления о понятиях "юрисдикция" и "административная юрисдикция", целесообразно определить административно-юрисдикционную деятельность следующим образом.

Административно-юрисдикционная деятельность включает основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений регулятивную, правоприменительную, правоохранительную деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц (судьи, органы государственной и муниципальной власти), наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке.

Административно-юрисдикционная деятельность имеет много сходного со стадией судебного рассмотрения и разрешения гражданских и уголовных дел, именуемой судебной юрисдикцией. Юрисдикционная деятельность как государственно-властная деятельность полномочного органа состоит в регулировании общественных отношений, выполнении правоприменительных, правоохранительных функций, применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых индивидуальных актов (актов юрисдикции).

Полагаем, что к особенностям административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел (полицией), относится следующее:

  1. Выделяется широкий круг охраняемых полицией общественных отношений (широкий спектр видов дел об административных правонарушениях, рассматриваемых сотрудниками полиции). Всего под юрисдикцию органов внутренних дел подпадают административные правонарушения, предусмотренные 68 статьями КоАП РФ (17,3% от общего количества, причем органы внутренних дел составляют всего 1,6% от общего количества органов административной юрисдикции).
  2. Внутриведомственная специализация субъектов осуществляется при регистрационной, разрешительной, лицензионной и иной регулятивной, правоприменительной деятельности, предусмотренной законом, возбуждении дела об административном правонарушении, проведении административного расследования и при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
  3. Административно-юрисдикционная деятельность регламентируется как федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации (в части определения компетенционных полномочий по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые устанавливается субъектами Федерации), так и ведомственными нормативными правовыми актами, т.е. наличествует компонент множественности нормативных правовых актов, регулирующих обозначенную сферу деятельности полиции.
  4. Правом рассмотрения дел об административных правонарушениях (административно-юрисдикционной деятельности) наделен достаточно широкий круг должностных лиц.
  5. Сотрудники полиции вправе осуществлять упрощенное административно-деликтное производство, назначая административное наказание на месте правонарушения без составления протокола об административном правонарушении <84>.
<84> См.: Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Указ. соч. С. 12.

На основании изложенного отметим, что административно-юрисдикционная деятельность (государственно-властная, регулятивная, правонаделительная, правоприменительная и правоохранительная), связанная с рассмотрением споров о праве, которая основана на законе и четко им регламентирована, осуществляется специальными субъектами, результатом ее являются упорядочивание общественных отношений и привлечение виновных лиц к административной ответственности.

Следовательно, учитывая сложившиеся представления о понятиях "административная юрисдикция", "административно-юрисдикционная деятельность" и ее признаках, следует определить понятие административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции) следующим образом.

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции) включает основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений регулятивную, правоприменительную, правоохранительную деятельность органов внутренних дел (полиции) и их должностных лиц, наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке.

Анализ понятий и признаков административного процесса и административно-юрисдикционной деятельности позволяет сделать некоторые выводы:

  1. Результаты анализа свидетельствуют о наличии различных в научной литературе мнений относительно понятия "административный процесс" и его содержания. Одни исследователи полагают, что это вся исполнительно-распорядительная деятельность, иные считают, что данное понятие включает только административное судопроизводство.
  2. Административный процесс - это прежде всего управленческий процесс, который контролируется с помощью административной юстиции.
  3. Управленческие отношения, не упорядоченные нормой права и соответствующим образом не оформленные процессуальным документом, остаются вне рамок административного процесса. Понятие управленческого процесса несколько шире понятия административного процесса.
  4. Административная юрисдикция обладает всеми признаками административного процесса (понимается как составляющая часть управленческого процесса, которая подлежит правовой регламентации; применение норм различных отраслей права; система различных административных производств; деятельность уполномоченных государственных и муниципальных органов (должностных лиц).
  5. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции) имеет свои особенности: широкий круг охраняемых полицией общественных отношений, а также внутриведомственную специализацию по осуществлению правоприменительной деятельности.
  6. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции) охватывает не только административно-деликтное производство, но и нормативное, правонаделительное, правоприменительное производство позитивного характера.

Литература

  1. Андреевский И.Е. Административный суд // Русский энциклопедический словарь И.Н. Березина. СПб., 1910. Т. I.
  2. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1994. Ч. 1.
  3. Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Дис. ... д-ра юрид. наук. Пермь, 1971.
  4. Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 203.
  5. Административная юрисдикция: Курс лекций / В.В. Власенков, В.В. Власов, В.П. Лозбяков [и др.]. М., 1994. С. 17.
  6. Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001.
  7. Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. N 2.
  8. Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 64.
  9. Петров Г.И. Сущность советского административного права. М., 1959.
  10. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 381.
  11. Россинский Б.В. Административная ответственность. М., 2005.
  12. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
  13. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003. С. 283.
  14. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2002.
  15. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.
  16. Юсупов В.А., Мельников В.А. Некоторые проблемы развития административного процесса на современном этапе // Актуальные проблемы административного права России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Омск, 1999. С. 43.