Мудрый Юрист

Административная ответственность за нарушение правил технологического присоединения к электрическим сетям, подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения либо к системам водоснабжения и водоотведения и.в. Башлаков-николаев

Башлаков-Николаев Игорь Васильевич, начальник Юридического управления ФАС России, кандидат экономических наук, магистр права.

Анализируются вопросы административной ответственности, к которой привлекаются юридические лица и их должностные лица, оказывающие услуги посредством присоединенной технологической сети: электросетевые организации, организации, осуществляющие теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение в случае нарушения порядка присоединения потребителей к технологическим сетям. Нарушение порядка присоединения (подключения) является препятствием к доступу к таким услугам потребителей. В ряде случаев нарушение порядка присоединения (подключения) образует состав антимонопольных нарушений в виде злоупотребления доминирующим положением на рынке, административная ответственность за которые наступает по статье 14.31 КоАП РФ. Однако КоАП РФ содержит специальный состав, предусматривающий ответственность за нарушение порядка технического (технологического) присоединения (подключения).

Ключевые слова: злоупотребление доминирующим положением, техническое присоединение, технологическое подключение, теплоснабжение, электроснабжение, водоснабжение, водоотведение.

Administrative Responsibility for Violation of the Rules of Technological Connection to Power Grids, Connection (Technological Connection) to Heat Supply Systems or to Water Supply and Water Disposal Systems

I.V. Bashlakov-Nikolaev

Bashlakov-Nikolaev Igor' V., Head of the Legal Department of the Federal Antimonopoly Service of Russia, Candidate of Economical Sciences, Master of Law.

The article analyzes the issues of administrative responsibility which involves legal persons and their officials, providing services through connected technology network: network organization, the organization performing heatsupply, water supply and sanitation in case of violation of an order of connection of consumers to technological networks. Violation of the order of joining (connection) attaching is an obstacle to access to such services by consumers. In some cases, violation of the order of joining (connection) forms a part of the antitrust violations in the form of abuse of dominant position on the market, the administrative responsibility for which is incurred under article 14.31 of the Code of Administrative Infringements. However, the Code of Administrative Infringements contains a special composition, which includes responsibility for violation of the order of technological joining (connecting).

Key words: abuse of dominant position, joining, connection, heat, electric-power supply, water supply, sewerage.

В соответствии с ч. 1 ст. 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) нарушение правил технологического присоединения к электрическим сетям, правил подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения либо правил подключения (технологического присоединения) к системам водоснабжения и водоотведения, выразившееся в несоответствии предлагаемых потребителю для заключения проекта договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства или о подключении (технологическом присоединении) к системам теплоснабжения или системам водоснабжения и водоотведения и (или) технических условий (если получение технических условий требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации) правилам, обязательным для сторон при заключении и исполнении соответствующих договоров, и (или) правилам определения и предоставления технических условий в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных ст. ст. 14.31, 14.31.1, 14.32 КоАП РФ, либо нарушении установленных законодательством сроков предоставления потребителю проекта договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства или о подключении (технологическом присоединении) к системам теплоснабжения или системам водоснабжения и водоотведения и (или) технических условий (если получение технических условий требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации), за исключением случаев, предусмотренных ст. ст. 14.31, 14.31.1, 14.32 КоАП РФ, либо необоснованном отказе в заключении договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства или о подключении (технологическом присоединении) к системам теплоснабжения или системам водоснабжения и водоотведения, за исключением случаев, предусмотренных ст. ст. 14.31, 14.31.1, 14.32 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Согласно ч. 2 ст. 9.21 КоАП РФ повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 данной статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от шестисот тысяч до одного миллиона рублей.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 9.21 КоАП РФ, являются общественные отношения, возникающие при подключении к инфраструктурным сетям.

Первоначально, с момента, когда Федеральным законом от 06.12.2011 N 403-ФЗ <1> была введена административная ответственность в соответствии со ст. 9.21 КоАП РФ, в объект данного административного правонарушения входили общественные отношения, возникающие в сфере электроэнергетики.

<1> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7345.

Однако с момента внесения изменений и дополнений в данную статью Федеральным законом от 30.12.2012 N 318-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2> объект административного правонарушения дополнен общественными отношениями по подключению к инфраструктурным сетям в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

<2> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7643.

Необходимо отметить, что общественные отношения в указанных сферах (электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения) характеризуются тем, что в большинстве случаев отношения в указанных сферах возникают между поставщиками ресурса, с одной стороны, и между гражданами, с другой стороны. Либо даже если отношения возникают между поставщиками ресурса и хозяйствующими субъектами, то данные отношения в большинстве случаев касаются отношений с гражданами и, кроме того, данные отношения не связаны с ограничением конкуренции.

Введение административной ответственности в соответствии со ст. 9.21 КоАП РФ было направлено на ликвидацию так называемой проблемы "дачников", связанной с тем, что за нарушение правил подключения к электрическим сетям электросетевые организации привлекались к административной ответственности в соответствии со ст. 14.31 КоАП РФ как лица, злоупотребившие доминирующим положением на товарном рынке передачи электрической энергии (мощности) и технологического присоединения к электрическим сетям. При этом необходимо отметить, что административная ответственность в соответствии со ст. 14.31 КоАП РФ предусматривает привлечение к административной ответственности в виде оборотного штрафа.

С момента введения административной ответственности в соответствии со ст. 9.21 КоАП РФ общественные отношения, связанные с нарушением некоторых положений правил подключения к инфраструктурным сетям, стали объектом именно нормы ст. 9.21 КоАП РФ, а не ст. 14.31 КоАП РФ.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ст. 9.21 КоАП РФ, заключается в несоблюдении или нарушении хозяйствующим субъектом правил подключения, присоединения к инфраструктурным сетям, которые выражаются:

Исключения составляют случаи, предусмотренные ст. ст. 14.31, 14.31.1, 14.32 КоАП РФ.

Технологическое присоединение к электрическим сетям определяется в соответствии с Правилами технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 N 861 <3>.

<3> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5525.

Правила подключения к системам водоснабжения и водоотведения определены Федеральным законом от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" <4>, а также принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными актами.

<4> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7358.

Подключение к системам теплоснабжения регламентируется Правилами подключения к системам теплоснабжения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 307 <5>.

<5> СЗ РФ. 2012. N 17. Ст. 1981.

Состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 9.21 КоАП РФ, является формальным.

Субъективная сторона данного правонарушения может выражаться как в форме умысла, так и в форме неосторожности.

Субъектами административной ответственности могут быть хозяйствующие субъекты, осуществляющие хозяйственную деятельность посредством инфраструктурных сетей и подключающие потребителей оказываемых услуг для того, чтобы иметь возможность оказывать им услуги, а также их должностные лица.

Квалификация административных правонарушений, предусмотренных статьями 9.21, 14.31 - 14.33 КоАП РФ.

Необходимо отметить, что квалификация деяния, ответственность за которое установлена ст. 9.21 КоАП РФ, представляет определенные трудности. Уже в самой дефиниции ч. 1 ст. 9.21 КоАП РФ законодатель указывает на то, что сходные деяния могут быть совершены и в тех случаях, когда совершаются административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 14.31, 14.31.1, 14.32.

В статьях 14.31 - 14.32 КоАП РФ объективная сторона административного правонарушения дана через понятие "злоупотребления доминирующим положением" и "совершение антиконкурентного соглашения и/или согласованных действий". Указанные же в ст. 9.21 деяния фактически соотносятся с деяниями, указанными в ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), а также соотносятся как частное с общим с деяниями, указанными в дефинициях ст. ст. 14.31, 14.31.1, 14.32 КоАП РФ.

В соответствии с диспозицией ст. 10 Закона о защите конкуренции объективной стороной запрещенных деяний является злоупотребление доминирующим положением лицом - хозяйствующим субъектом на соответствующем товарном рынке, если результатом деяний являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в форме:

Объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ, является совершение хозяйствующим субъектом, доминирующим на товарном рынке действий, - субъектом естественной монополии действий, признанных злоупотреблением доминирующим положением.

В соответствии со ст. 4 Закона о естественных монополиях к услугам естественных монополий отнесены услуги по передаче электрической энергии, услуги по передаче тепловой энергии, по водоснабжению и водоотведению с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры. Таким образом, субъекты административных правонарушений, предусмотренных ст. 9.21, могут являться субъектами правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 14.31.

Необходимо отметить, что согласно ч. 2 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции в случае выявления признаков нарушения п. п. 3 и 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции виновному хозяйствующему субъекту выдается Предупреждение о прекращении действий, содержащих нарушение указанных норм. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по п. п. 3 и 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В случае выполнения предупреждения согласно ч. 7 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением. В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Следовательно, в случае выполнения предупреждения виновное лицо - хозяйствующий субъект при совершении деяний, предусмотренных п. п. 3 и 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, не подлежит административной ответственности в соответствии со ст. ст. 14.31, 14.31.1 КоАП РФ. В том случае, если виновные деяния хозяйствующего субъекта будут соответствовать диспозиции нормы ст. 9.21 КоАП РФ, виновный хозяйствующий субъект будет подлежать административной ответственности в соответствии с нормами ст. 9.21 КоАП РФ.

То есть при выполнении предупреждения не происходит установления в деяниях виновного хозяйствующего субъекта признаков именно злоупотребления доминирующим положением, а устанавливается лишь наличие деяний, предусмотренных диспозицией ст. 9.21 КоАП РФ.

Из правовой позиции, содержащейся в Постановлении ФАС Уральского округа от 30.04.2014 N Ф09-2203/14 по делу N А60-34124/2013, следует, что не любое нарушение норм действующего антимонопольного законодательства, допущенное хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение, является ограничением конкуренции либо совершается именно как злоупотребление доминирующим положением.

По мнению суда, согласно норме ч. 7 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением. В данном случае хозяйствующий субъект, доминирующий на рынке и выполнивший предупреждение, не подлежит привлечению к административной ответственности за злоупотребление доминирующим положением в соответствии со ст. 14.31 КоАП РФ.

Однако хозяйствующий субъект, нарушивший правила технологического присоединения к электрическим сетям (как, впрочем, и к тепловым сетям и сетям водоснабжения и водоотведения), подлежит административной ответственности по ст. 9.21 КоАП РФ. Причем в судебном акте отмечается, что обстоятельства выдачи предупреждения и его последующего исполнения не имеют правового значения в рассматриваемой ситуации для вывода о доказанности состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 9.21 КоАП РФ. Суд при этом отмечает, что в данном случае привлечение к административной ответственности по ст. 9.21 КоАП РФ происходит вне процедур, предусмотренных Законом о защите конкуренции. По всей видимости, суд имел в виду, что не требуется для данного случая, чтобы виновность хозяйствующего субъекта была установлена решением антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства и на основании данного решения было бы уже возбуждено дело об административном правонарушении в соответствии с поводом, определенным ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ.

Таким образом, разграничение между деяниями, предусмотренными ст. 9.21 и ст. ст. 14.31, 14.31.1, 14.32, происходит при квалификации антимонопольным органом конкретного деяния при выявлении нарушения антимонопольного законодательства.

Причем деяния, указанные в диспозициях норм ст. ст. 9.21 и 14.31 - 14.32, с одной стороны, указывают на нарушение норм антимонопольного законодательства, т.к. по смыслу норм ст. 2 Закона о защите конкуренции к антимонопольному законодательству относятся и нормы ст. ст. 10, 11 Закона о защите конкуренции, и нормы, регламентирующие вопросы технологического (технического) присоединения к электрическим сетям, сетям теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения. С другой стороны, с момента выполнения предупреждения, выданного в порядке ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, преследование виновного хозяйствующего субъекта по ст. 10 Закона о защите конкуренции прекращается. Связано это с тем, что в предупреждении отражаются лишь признаки нарушения антимонопольного законодательства, а не устанавливается злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, запрещенное антимонопольным законодательством.

То есть при выполнении предупреждения данное лицо не считается злоупотребившим доминирующим положением, но все же подлежит привлечению к административной ответственности по ст. 9.21 КоАП РФ за нарушение норм антимонопольного законодательства, которыми регламентируются некоторые правила присоединения к соответствующим технологическим сетям и заключения соответствующих договоров.

Выполнение предупреждения при совершении деяний, предусмотренных п. п. 3 и 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции и соответствующих диспозиции ст. 9.21 КоАП РФ, фактически ведет к смягчению административной ответственности в сфере защиты конкуренции, т.к. санкции ч. ч. 1 и 2 ст. 9.21 КоАП РФ намного мягче санкций, предусмотренных ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ, как для хозяйствующих субъектов, так и для их должностных лиц.

Во всех иных случаях выполнение предупреждения ведет к полному освобождению от административной ответственности.

Таким образом, квалификация по ст. 9.21 или по ст. 14.31 КоАП РФ начинается с квалификации запрещенной пунктами 3 и 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции выдачи предупреждения в соответствии со ст. 39.1 Закона о защите конкуренции и зависит от того, выполнено ли данное предупреждение.

В случае выполнения предупреждения хозяйствующий субъект - субъект естественных монополий - привлекается к административной ответственности по ст. 9.21 КоАП РФ. В случае невыполнения предупреждения - по ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ.

Необходимо отметить, что вопрос квалификации одного и того же деяния по ст. 9.21 или по ст. ст. 14.31 - 14.32 КоАП РФ фактически проводится при решении вопроса о возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства по ст. ст. 10, 11 Закона о защите конкуренции.