Мудрый Юрист

Некоторые теоретические и прикладные аспекты законодательного установления видов и величин административных наказаний по проекту общей части КоАП РФ

Фатьянов Алексей Александрович, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, академик РАЕН, доктор юридических наук, профессор.

В статье подвергаются научному анализу основные теоретические конструкции установления административной ответственности, заложенные в проекте Общей части КоАП РФ, внесенном в начале 2015 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, и содержатся соображения по установлению принципов определения размера административных санкций в виде штрафа, в том числе в сравнении с законодательством таких государств, как Республика Беларусь и Республика Казахстан.

Ключевые слова: административная ответственность, административное наказание, административное приостановление деятельности, кара, ликвидация юридического лица, штраф.

Certain Theoretical and Applied Aspects of Legislative Definition of Types and Scopes of Administrative Penalties According to the Project of the General Part of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation

A.A. Fatyanov

Fatyanov Alexey A., Leading Researcher of the Department of Administrative Legislation and Process, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Juridical Sciences, Professor.

The article subjected to scientific analysis of the main theoretical constructions of establishing administrative liability, included in the project of Common part of the Administrative Code introduced at the beginning of 2015 year to the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, and includes consideration for establishment of guidelines for determining the amount of administrative sanctions in the form of a penalty, including in comparison with the laws of such States as the Republic of Belarus and Republic of Kazakhstan.

Key words: administrative responsibility, administrative punishment, administrative suspension of operations, penalty, liquidation of legal entity, penalty.

Юридическая санкция - последний элемент триады в логической правовой норме - имеет огромное практическое значение, т.к. придает диспозиции данной нормы потенциальную юридическую силу в виде угрозы наказания за нарушение нормативного предписания. О воздействии угрозы наказания на граждан сказано к настоящему времени довольно много, однако факт того, что ужесточение наказания за то или иное правонарушение в большинстве случаев приводит к уменьшению их числа, неоспорим.

Законодательство об административных правонарушениях в Российской Федерации является наиболее часто применяемым карательным законодательством, в орбиту которого ежегодно по различным основаниям попадают десятки миллионов людей, поэтому система установления величин административных санкций в зависимости от тяжести содеянного приобретает здесь, образно говоря, общенациональное значение.

Как следует из норм ст. 3.1 действующего КоАП РФ, "административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами".

Таким образом, основных целей у административного наказания две:

Говоря иначе, государство берет на себя бремя установления наказания, соразмерного по потенциальному (предполагаемому) ущербу, наступающему от правонарушения, и через величину наказания воздействует на правонарушителя и остальных участников данных правоотношений таким образом, чтобы они предпочли в дальнейшем воздержаться от нарушения данного нормативного предписания.

В январе 2015 г. в Государственную Думу внесен проект Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что, собственно, и послужило основной причиной для написания данной статьи.

В законопроекте мы, к сожалению, уже не видим четко выраженной цели (либо группы целей), на которую должно быть направлено административное наказание. Вместо этого предложена оригинальная трактовка административной ответственности, которая теперь состоит "в официальном порицании от имени государства физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение, путем применения к нему уполномоченным на то судом, органом, должностным лицом в установленном настоящим Кодексом процессуальном порядке и форме административного наказания морального, личного, имущественного или организационного характера".

Детальный юридический анализ данного правоположения занял бы слишком много места и отвлек нас от решения главной задачи, поставленной перед этим небольшим исследованием, однако автор полагает, что административное наказание в виде административного ареста, ликвидации юридического лица или штрафа в размере десятка миллионов рублей вряд ли можно расценить в качестве "государственного порицания" - это кара за содеянное, возмездие за совершенное правонарушение и цель этого возмездия - причинение правонарушителю личного или имущественного ущерба, соразмерного тому прямому или потенциальному ущербу, который он причинил общественным интересам, охраняемым законом. Превенция здесь является вторичной функцией.

Отрадно отметить, что в законопроекте, в отличие от действующего Кодекса, существенно расширено число правовых принципов, на которых базируется система административных наказаний. Среди этих принципов следует выделить принцип соразмерности и справедливости, согласно которому "административное наказание должно быть справедливым и соразмерным, то есть соответствовать характеру административного правонарушения, степени и размеру вреда, который причинен или мог быть причинен в результате совершения административного правонарушения, личности виновного физического лица или правовому статусу юридического лица, иных обстоятельств, имеющих значение для дела".

Следует полагать, что включение данной нормы в текст законопроекта навеяно уголовным законодательством, где также сформулирован принцип справедливости (ст. 6 УК РФ), согласно которому "наказание и иные меры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, должны быть справедливыми, то есть соответствовать характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельством его совершения и личности виновного".

По мнению автора, определенным раскрытием принципа соразмерности и справедливости служит категорирование административных правонарушений на грубые, значительные и менее значительные. При этом в основу данного категорирования положен не такой формальный признак, как в уголовном праве (максимальная величина наказания в виде лишения свободы в пределах одной категории преступлений), а перечисление видов угроз или уровня вреда охраняемым общественным отношениям. Так, в частности, под категорию "грубое административное правонарушение" подпадают такие деяния, совершение которых создает угрозу жизни и (или) здоровью людей, угрозу национальной безопасности, наступления радиационной или техногенной катастрофы и т.д. С выделением категорий значительных или менее значительных административных правонарушений дело обстоит существенно сложнее, т.к., по сути, критерием здесь выступает неопределенная величина "значительный вред". Соответственно, для менее значительного административного правонарушения - отсутствие значительного вреда.

Применительно к каждой категории административных правонарушений предложен собственный набор санкций, которые допустимо устанавливать для этих деликтов. Отметим, что такие санкции, как административный арест, административное приостановление деятельности, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, возможны только за грубые административные правонарушения.

Законопроект сохранил ныне действующую систему административных санкций, обогатив ее только одной новеллой под названием "ликвидация юридического лица или прекращение деятельности в качестве индивидуального предпринимателя". На оценке обоснованности появления такого вида наказания, а равно сохранения некоторых из существующих, автор остановится ниже, пока же сконцентрируем свое внимание на самом распространенном виде административного наказания - административном штрафе, выраженном в рублях.

Следует отметить, что первая редакция действующего КоАП РФ, вступившая в силу с 01.07.2002, не устанавливала административный штраф, выраженный в определенных суммах нашей национальной валюты, а в величинах, кратных минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов), устанавливаемому федеральным законом на момент окончания или пресечения административного правонарушения. Установление административного штрафа в конкретной денежной сумме или денежной сумме, определенной в своих минимальных и максимальных значениях, произошло только в 2007 г. на основании Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение" <1>.

<1> СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3089.

Такое законодательное решение было обусловлено в том числе стабилизацией экономической ситуации в стране и связанными с ней укреплением национальной валюты и снижением инфляции.

В настоящее время экономическая ситуация, к сожалению, ухудшилась, существенно увеличились инфляционные процессы, что уже привело к ослаблению нашей национальной валюты по отношению к валютам наиболее развитых в экономическом плане государств и их сообществ, инфляция стала весьма ощутимым явлением. Период же сохранения кризисных явлений в экономике остается неопределенным.

В практическом преломлении к потребностям законодательства об административных правонарушениях это будет означать необходимость достаточно частого пересмотра величины штрафных санкций, выраженной в рублях, со всеми вытекающими последствиями постоянного их пересчета и внесения изменений в текст законодательного акта, а равно аналогичных законодательных актов субъектов Российской Федерации.

К поиску рационального решения по выходу из создавшейся ситуации подталкивает нас также углубляющаяся интеграция между рядом государств - участников СНГ, сначала в рамках Таможенного союза, затем в рамках Евразийского экономического союза, которая должна иметь следствием гармонизацию законодательства государств - участников данного союза, в т.ч. и устанавливающего карательные юридические санкции за целый ряд правонарушений.

По мнению автора, возврат к схеме применения минимального размера оплаты труда (МРОТ) в современных условиях нецелесообразен, т.к. на его определение влияет целый ряд субъективных факторов экономического и политического характера, делающих его малопригодным для исчисления карательных санкций.

Прежде чем сделать какие-то выводы и сформулировать предложения, целесообразно обратиться к опыту других государств - участников Евразийского экономического союза. Начнем с Республики Армения, в законодательстве об административных правонарушениях которой до сего времени применяется вышеописанная схема исчисления, основанная на кратности МРОТ.

В Республике Беларусь применяется более интересная схема. В соответствии с нормами ст. 6.5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, штраф является денежным взысканием, размер которого определяется исходя из базовой величины, установленной законодательством на день вынесения постановления о наложении административного взыскания, а в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, - в процентном либо кратном соотношении к стоимости предмета совершенного административного правонарушения, сумме ущерба, сделке либо к доходу, полученному в результате сделки.

Минимальный размер штрафа: для физических лиц - 1/10 базовой величины, для индивидуального предпринимателя - 2 базовые величины, для юридического лица - 10 базовых величин. Максимальный размер штрафа: для физических лиц - 50 базовых величин (в ряде случаев - до 200 базовых величин); для индивидуального предпринимателя - 200 базовых величин; для юридического лица - 1000 базовых величин.

Базовая величина устанавливается постановлением Совета Министров Республики Беларусь и периодически (иногда неоднократно в течение одного года) пересматривается. По состоянию на 01.01.2015 она составляет 180000 рублей, что по состоянию на 12.02.2015 примерно равно 768 российским рублям.

В Республике Казахстан используется другая категория - месячный расчетный показатель. Статья 44 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, определяющая понятие и величины административного штрафа, устанавливает только максимальный размер штрафа, выраженный в месячных расчетных показателях. Для физического лица он равен 500 таким показателям, для индивидуальных предпринимателей и лиц, приравненных к ним, - 750 показателям, для субъектов среднего предпринимательства - 1000 показателей, для субъектов крупного предпринимательства - 2000 показателей.

Месячный расчетный показатель устанавливается ежегодно Законом Республики Казахстан "О республиканском бюджете" и составляет величину, приблизительно равную 9/100 величины МРОТ и равной ей величины прожиточного минимума. Данное соотношение сохраняется в течение достаточно длительного промежутка времени. С 01.01.2015 месячный расчетный показатель равен 1982 тенге, что примерно равно 707 российским рублям.

Как представляется автору данного исследования, подход казахстанского законодателя к установлению размера административного штрафа является более системным по отношению и к Белоруссии, и к России. В Белоруссии порядком определения величины штрафа нарушается конституционный принцип установления величин карательных санкций только законом, в России отсутствуют четкие критерии индексации числовых величин административных штрафов, устанавливаемых в национальной валюте.

В Российской Федерации вполне можно было бы на уровне федерального закона установить числовое соотношение между единицей исчисления административного и уголовного штрафов и прожиточным минимумом, благо существует законодательный механизм его определения (Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" <2>), и проводить индексацию ежеквартально.

<2> СЗ РФ. 1997 N 43. Ст. 4904.

В существующих экономических условиях такой подход представляется более отвечающим принципам социальной справедливости, чем волюнтаристическое установление абсолютных величин штрафов в рублях, которые к тому же придется скачкообразно пересматривать.

Обратимся теперь к анализу ряда других административных наказаний, которые содержит законопроект. Автор данной работы хотел бы остановиться только на двух видах - административном приостановлении деятельности и ликвидации юридического лица (или прекращении деятельности лица в качестве индивидуального предпринимателя).

Административное приостановление деятельности - вид наказания, содержащийся в действующем КоАП РФ, однако его можно признать относительно новым, т.к. он был введен Федеральным законом от 09.05.2005 N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" <3>.

<3> СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1752.

Административное приостановление деятельности, как следует из норм ст. 3.12 КоАП РФ, "заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг".

В анализируемой статье приведен достаточно широкий перечень оснований для установления такого вида наказания, в т.ч. угроза жизни и здоровью людей, возникновение эпидемии или эпизоотии, нарушение правил обращения с наркотическими веществами, финансирование терроризма. Но наряду с этими, действительно весомыми с точки зрения их общественной опасности правонарушениями присутствуют и такие, как нарушение правил привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (интересно, почему только на торговых, но не остальных, например производственных?), нарушения в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в случае совершения административных правонарушений, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие и общественную нравственность.

Если последовательно перечислить все основания для установления данного вида наказания, то получится добрая половина Особенной части КоАП РФ, в нормы которой можно потенциально включить данный вид наказания.

Особенностью анализируемой санкции является то, что в административно-деликтном законодательстве она присутствует в двух ипостасях - и как кара, и как мера пресечения, где она фигурирует под названием "временный запрет деятельности" и распространяется не на юридических лиц в целом (индивидуальные предприниматели как субъекты правоотношений здесь не фигурируют вовсе), а на филиалы, представительства, структурные подразделения, производственные участки, эксплуатацию агрегатов и т.д.

Подчеркнем, что применение данной меры возможно только в исключительных случаях и только в отношении правонарушений, за которые возможно назначение наказания в виде административного приостановления деятельности.

Казалось бы, налицо определенная логика. Она действительно присутствует. Однако временный запрет деятельности распространяется только на подразделения юридического лица, а приостановление деятельности - в том числе и на юридическое лицо в целом.

Но коварство данного вида административного наказания не в этом. Выше автор говорил о том, что административное наказание относится к категории карательных. Это некоторое претерпевание негативных последствий своего проступка, чаще всего выражающееся в имущественных издержках. И здесь возникает то самое главное "но", ради которого были предприняты предыдущие рассуждения - претерпевание негативных последствий проступка должно осуществляться только самим виновным лицом и никем иным. Иные лица не должны быть прямо включены в орбиту негативных последствий.

Временное приостановление деятельности разрушает хозяйственные связи, делает невозможным исполнение обязательств (причем любых, в т.ч. перед бюджетами различных уровней), приводит к задержке выплаты заработной платы работникам, а в ряде случаев, если не сказать, что в большинстве, к разорению бизнеса и банкротству юридического лица.

Причем по нормам действующего КоАП РФ данный вид наказания даже не во всех случаях назначается судьей: за грубые нарушения требований промышленной безопасности он может назначаться должностными лицами органов, осуществляющих надзор в области промышленной безопасности.

Но не все так просто, как кажется. Постепенное "расползание" данной санкции по Особенной части КоАП уже началось. Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О специальной оценке условий труда" <4> КоАП РФ был дополнен ст. 5.27.1 "Нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации". Согласно одной из частей данной статьи нарушение работодателем установленного порядка проведения специальной оценки условий труда на рабочих местах или ее непроведение в случае, если данное деяние совершено лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет за собой для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц либо штраф, либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

<4> СЗ РФ. 2013. N 52 (ч. 1). Ст. 6986.

Посредством такой нормы при несложной юридической эквилибристике вполне возможно "помочь" конкуренту уйти с рынка.

Помимо всего прочего, пусть это звучит несколько цинично, но штрафы пополняют государственную казну, а административное приостановление деятельности как временное прекращение хозяйственной деятельности имеет следствием сокращение налоговых отчислений.

Теперь обратимся к положениям проекта Общей части КоАП, которая, помимо проанализированного выше вида наказания, предусматривает еще более суровое - ликвидацию юридического лица либо прекращение деятельности физического лица в качестве индивидуального предпринимателя.

Помимо всех тех негативных следствий, которые влечет за собой временное приостановление деятельности, в случае введения данного вида наказания ситуация становится более сложной.

Как следует из положений ст. 4.16 законопроекта, "административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, обособленных подразделений, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности, выполнения определенного вида работ, оказания определенного вида услуг.

Административное приостановление деятельности назначается только за совершение грубых административных правонарушений, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания".

Авторы данного правоположения, видимо, не до конца осознают, насколько глубоко они вторгаются в само существо гражданских правоотношений, связанных с образованием, деятельностью и прекращением юридических лиц.

Не вдаваясь в излишние теоретические подробности, отметим, что юридическое лицо сначала образуется как хозяйствующий субъект, а уже затем приобретает специальное право, подтверждаемое лицензией, либо влекущее обязательное членство в саморегулируемой организации. Отсюда со всей очевидностью вытекает, что юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, лишившись некоего специального права, не должны лишаться общей гражданской правосубъектности, дающей право заниматься приносящей доход деятельностью.

Включение в административно-деликтное законодательство такого вида наказания, как ликвидация юридического лица, вообще входит в противоречие с действующими законодательными нормами. Так, пунктом 2 ч. 3 ст. 61 ГК РФ предусмотрена ликвидация юридического лица в судебном порядке по вышеуказанным основаниям, но только по иску соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления. Отметим также, что данная новелла введена в текст части первой ГК РФ только в 2014 г. (Федеральный закон от 05.05.2014 N 99-ФЗ <5>) и ее доктринальные основания вызывают целый ряд сомнений, т.к. юридическое лицо вправе заниматься широким спектром хозяйственной деятельности, среди которой та, которая требует лицензии или обязательного членства в саморегулируемой организации, является лишь малой частью, а нарушение данного положения влечет за собой ликвидацию всего юридического лица, т.е. полное разрушение бизнеса, не имеющего отношения к специфической деятельности.

<5> СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2304.

По мнению автора данной статьи, оба вышеуказанных наказания (временное приостановление деятельности и ликвидация юридического лица либо прекращение деятельности гражданина в качестве индивидуального предпринимателя) являются слишком жесткими наказаниями, не сопоставимыми с вредными последствиями содеянного и создающими явные предпосылки для коррупции при правоприменении.

Перенесение данной санкции из гражданско-правовых деликтов в административные еще более обостряет ситуацию, т.к. упрощает производство по делу и привлечение юридического лица к этому виду ответственности.

Подводя итог вышесказанному, автор хотел бы отметить, что система административных наказаний, предусмотренная внесенным в Государственную Думу проектом Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, требует дальнейшего совершенствования.