Мудрый Юрист

Сочетание публично-правовой и гражданско-правовой природы отношений в сфере реализации института бюджетного устройства России

Пешкова Христина Вячеславовна, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин факультета подготовки специалистов для судебной системы Центрального филиала Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, доцент.

В работе анализируются особенности отношений, сопутствующих функционированию бюджетного устройства государства как характеристики его суверенитета. Анализируются природа и роль бюджетно-правового регулирования, гражданско-правовая природа бюджетного фонда государства.

Ключевые слова: бюджетное право, бюджетное устройство государства, бюджетные правоотношения, бюджетная система, бюджет, государственная казна.

Combination of the public law and civil law nature of relations in the sphere of implementing the institute of budget organization in Russia

K.V. Peshkova

Peshkova Khristina V., Professor of the Department of State and Law Disciplines of the Faculty of Training of Specialists for Judicial System in the Central Branch of the Russian Academy of Justice, Doctor of Juridical Sciences, Assistant Professor.

The article describes special characteristics of relationships as a special group of relationships in the sphere of budget construction of the sovereign state. The study examined the object of our interest in the analysis of the nature and role of budget legal regulation, civil law features of the budget fund of the state.

Key words: budget law, budget construction, budget legal relationships, budget system, budget, state treasury.

Актуальность темы настоящей работы обусловлена неоднозначностью подходов юридической науки и практики к природе и тенденциям модификации разного рода финансовых отношений, прямо или косвенно связанных с формированием бюджетного фонда государства и публично-правовых образований, распределением и использованием поступивших в бюджет денежных средств, а также непосредственно теоретико-правовыми дискуссиями относительно содержания категории бюджетного устройства государства.

Финансовые правоотношения в сложившихся условиях расширения предмета регулирования финансового права представляют собой неоднородное явление, отражающее слагаемые такой характеристики государства, как бюджетное устройство. Реализация нормативных требований, предъявляемых к финансово-правовому институту бюджетного устройства России, обеспечивается отношениями различных видов. Содержание конкретных видов финансовых правоотношений, в том числе по взиманию обязательных платежей в пользу государства и формированию бюджетных доходов, осуществлению расходов бюджета и бюджетного контроля и бюджетного процесса, и многих иных давно привлекает внимание специалистов, будучи достаточно детально урегулированным нормативными актами. Вместе с этим сама категория "бюджетное устройство государства" до сих пор не получила адекватной проработанности в законе. Разработанный Минфином РФ в 2015 г. проект Бюджетного кодекса РФ <1> так и оставляет ее без адекватного терминологического аппарата, что, по нашему мнению, уже само собой свидетельствует об ущербности законопроекта как не опирающегося в достаточной степени на сложившиеся в науке взгляды на природу фундаментальных для сферы финансов категорий. Следует согласиться с утверждением доктора юридических наук, профессора М.В. Карасевой, что БК РФ "никогда не будет эффективным регулятором федеральных отношений, если не будет построен в соответствии с существующей бюджетно-правовой теорией" <2>. Бюджетный кодекс РФ ни в действующей редакции, ни в редакции законопроекта не отвечает потребностям целостного упорядочения как бюджетных, так и иных финансовых отношений, опосредующих государственное управление финансами, на чем настаивает доктор юридических наук, профессор О.Н. Горбунова, предложившая проект Закона "О финансах" <3>.

<1> URL: http://www.garant.ru/news/623782/#sdfootnote1sym (дата обращения: 01.10.2015).
<2> Карасева М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002. N 7. С. 69.
<3> См.: Горбунова О.Н. Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального развития // Советское государство и право. 1982. N 6. С. 12 - 20; Она же. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 144 - 179.

Нами неоднократно обращалось внимание на целесообразность комплексного подхода к содержанию бюджетного устройства, выраженного в охвате им финансовых правоотношений разных видов, опосредующих формирование, распределение, использование бюджетных фондов <4>. Бюджетное устройство - юридическая конструкция, подразумевающая характеристику государства, основанную на нормативном регулировании и управлении государственными финансами, установлении и реализации бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в связи с сосредоточением доходов и осуществлением расходов бюджета, бюджетного процесса и бюджетного контроля. Оно включает такие элементы, как бюджет, бюджетная система, целевые фонды в составе и вне бюджета, бюджетная компетенция государства и публично-правовых образований, органов, уполномоченных распоряжаться средствами бюджета, их получать и использовать, бюджетный процесс, доходы и расходы бюджета, источники финансирования его дефицита согласно бюджетной классификации, формы взаимосвязи бюджетов (бюджетное регулирование), бюджетный контроль. Каждому элементу бюджетного устройства соответствует определенный вид бюджетных (финансовых) правоотношений. В настоящей работе речь идет не столько о комплексности бюджетного устройства исходя из разработанного теоретико-правового подхода, сколько об особенностях природы бюджетных и иных финансовых отношений, обеспечивающих реализацию его элементов, в аспекте их разносторонних характеристик. Объединение в конструкции бюджетного устройства разнородных элементов как раз и объясняется тем, что финансовые, непосредственно бюджетные отношения дифференцируются на разные виды, имеющие неодинаковое функциональное предназначение, обслуживающие функционирование бюджета, обобщенно говоря - управление финансами в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства <5>.

<4> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 11.
<5> О бюджетном методе ведения государственного хозяйства подробнее см.: Пешкова Х.В. Бюджетный метод ведения государственного хозяйства как фундаментальная категория науки финансового права // Государство и право. 2014. N 6.

Бюджетные правоотношения, повторим, обеспечивают функционирование бюджетов - централизованных денежных фондов, позволяющих сформировать финансовую основу государства и входящих в его состав публично-правовых образований. Помимо, собственно, бюджетных правоотношений, на функционирование бюджета "работают" и иные финансовые отношения: налоговые (взимание в доходы бюджета обязательных платежей в виде налогов, сборов, пошлин), банковские (заключение договора банковского счета, обслуживающего бюджет в части платежных операций в пользу его доходов и производимые из расходов расчеты) и др. Такие отношения опосредуют поступление денежных средств в бюджет, их перераспределение и использование, в том числе в рамках конкретных платежных операций, процедур. В ракурсе правового режима бюджетного устройства природа бюджетных правоотношений и иных финансовых отношений в целом имеет специфику, обусловленную особым статусом бюджета, на двоякости которого основано бюджетное и гражданское законодательство.

С одной стороны, бюджет - базовый элемент бюджетного устройства, в его сущности проявляется суверенный статус государства, носящий публично-правовой характер, обусловливающий направленность регулятивного воздействия на сферу финансов. Бюджет имеет форму правового акта (закона), поэтому как таковой он вполне обоснованно ассоциируется с нормативным документом, источником финансово-правового регулирования. На принятие бюджета как юридического документа работают бюджетные процессуальные отношения, носящие нематериальный характер, их объект - бюджетные процедуры.

С другой стороны, бюджеты являются составной частью казны государства и публично-правовых образований. Казна же носит гражданско-правовые характеристики объекта публичной собственности. Исходя из гражданского права в состав государственной казны Российской Федерации включены средства федерального бюджета, средства бюджетов государственных внебюджетных фондов. Аналогичные гражданско-правовые нормы о праве собственности распространяются на региональные и местные бюджеты. В ГК РФ (ст. ст. 214, 215) закреплено право государственной и муниципальной собственности на бюджетные средства - казну, пределы имущественной активности государства и публично-правовых образований как субъектов экономических (финансовых) отношений. Но непосредственное владение, пользование и распоряжение бюджетом осуществляются на основе норм бюджетного права <6>. Отмеченное ставит перед нами актуальный вопрос сочетания публично-правовой и гражданско-правовой природы отношений, развивающихся в связи с реализацией финансово-правового института бюджетного устройства Российского государства.

<6> См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003. С. 12 - 14.

Формирование бюджетов, вступление в бюджетные правоотношения является прерогативой государства (публично-правовых образований). Следовательно, речь в данном случае идет прежде всего о проявлении государственного суверенитета, предопределяющего публично-правовой характер соответствующих финансовых отношений. Публично-правовые черты отношений, развивающихся в сфере бюджетного устройства, имеют специфику, обусловленную предназначением института бюджетного устройства для жизнедеятельности государства.

В основе установления бюджетного устройства, как и непосредственно реализации финансовых правоотношений, соответствующих его элементам, лежат публичные интересы - общепризнанные и общеобязательные для соблюдения. Публичный интерес - это признанный государством и обеспеченный правом интерес общества, удовлетворение которого служит условием и гарантией его существования <7>. В анализируемом случае публичные интересы заключаются в юридическом упорядочении финансирования задач и функций государства на различных территориальных уровнях, предоставления общественных благ, необходимых гражданам. К общественным благам - государственным и муниципальным услугам относятся услуги в пользу граждан в области здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты и т.д. Их финансовая основа не может быть сформирована вне бюджетной системы, образование которой - прерогатива государства. Оно наделяет публично-правовые образования правом иметь централизованный денежный фонд в форме бюджета, возлагает на них обязанности в связи с его функционированием. Отсюда следует особенность публично-правовых основ бюджетных отношений в сфере бюджетного устройства, заключающаяся в ограниченном характере признака общеобязательности подлежащих применению норм бюджетного права. Они обращены к субъектам, компетенция которых связана с бюджетным методом ведения государственного хозяйства. В целях обеспечения стабильности бюджетных правоотношений государство стремится создать такие механизмы, которые обеспечивают гарантии реализации прав и обязанностей задействованных субъектов, своевременность и правомерность их деятельности: бюджетный контроль, механизм привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства России.

<7> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55; Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. N 9.

Таким образом, бюджетные правоотношения носят публичный, властный характер: в основу их содержания положена властная бюджетная компетенция государства и публично-правовых образований, выступающих в лице специальных органов. В особенности ярко указанные свойства бюджетных правоотношений проявляются в бюджетных процессуальных отношениях, соответствующих бюджетному процессу, бюджетному контролю, в рамках которых реализуются процедуры органами власти, нацеленные на управление бюджетным фондом.

Наряду с этим важно учитывать, что установление и реализация компетенции участников бюджетных отношений, как и необходимость формирования бюджетных процессуальных правоотношений, обусловлены наличием бюджета. В материальном аспекте он является денежным фондом, с позиции гражданского права - казной, объектом государственной и муниципальной собственности. Соответственно, объектом многих финансовых правоотношений, опосредующих функционирование бюджета, выступают денежные средства, имеющие правовой режим, например, доходов и расходов бюджета, источников финансирования его дефицита. Именно они непосредственно выступают объектом управления в связи с функционированием института бюджетного устройства, на них направлены поведение субъектов бюджетных правоотношений, их права и обязанности. Поэтому исходя из объектного критерия отношения, развивающиеся в сфере бюджетного устройства, относятся к материальным, точнее, денежным (правоотношения по формированию доходов и осуществлению расходов бюджета, финансированию источников дефицита бюджета и др.). Они отвечают основному признаку имущественных отношений: складываются в связи с наличием и переходом имущественных благ - денежных средств в бюджет или из бюджета, будучи связанными с реализацией права собственности на него как часть казны.

Анализируя детальнее в указанном аспекте гражданско-правовую природу отношений в сфере бюджетного устройства, остановимся на том, что в науке различаются две группы имущественных правоотношений: вещные и обязательственные. В основу первых положено право обладать имуществом, вторых - правомочие требовать осуществления действий в свою пользу (например, передать имущество) <8>. Применительно к рассматриваемой сфере отношения, связанные с обладанием бюджетом как казной, и отношения, связанные с осуществлением каких-либо действий с ним, имеют различную природу. Правомочие обладания имуществом составляет содержание отношений, регулируемых гражданским правом. Даже в случаях, если речь идет об имуществе государства (публично-правовых образований) в виде бюджета, имеются в виду гражданские правоотношения, поскольку гражданское право устанавливает право собственности на казну, в составе которой бюджет. Но правомочия на осуществление действий с бюджетом - владение, пользование и распоряжение бюджетными средствами осуществляются на основе норм бюджетного (финансового) права. Соответственно, эти правомочия реализуются в рамках бюджетных правоотношений.

<8> См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 142.

Если правоотношения предполагают осуществление каких-либо взаимных действий, в т.ч. передачу имущества от одного субъекта другому, такие отношения в цивилистике рассматриваются в качестве обязательственных. Исходя из этого, например, констатация действий по предоставлению средств из бюджета казенным учреждениям, передаче денежных средств иных субъектов в бюджет, чему сопутствуют ответные действия задействованных учреждений, осуществляемые в рамках бюджетных отношений по осуществлению расходов и формированию доходов соответственно, позволяет относить бюджетные правоотношения к категории обязательственных.

Однако, согласно традиционному подходу, наделение правоотношений обязательственным характером свойственно отношениям, регулируемым гражданским правом. Такие отношения, как правило, носят имущественный, возмездный характер, в отдельных случаях связаны с неимущественными благами. Высказываемые возражения против существования обязательств, попадающих в сферу финансово-правового регулирования, основаны на сформулированном в свое время мнении, согласно которому обязательства возникают исключительно из товарно-денежных отношений, возникающих на основе норм гражданского права, в силу чего недопустим перенос гражданско-правового обязательственного инструментария в сферу публичных правоотношений <9>.

<9> См.: Носов В.А. Внедоговорные обязательства: Учеб. пособие. Ярославль, 1987. С. 6.

Тем не менее в современных условиях понимания финансовых (бюджетных) правоотношений как сочетающих и публичные, властные, и имущественные характеристики нашел поддержку подход применения к этим отношениям выводов науки цивилистики относительно свойств имущественных отношений. Ученые все чаще обращаются к анализу природы обязательств, возникающих из финансовых правоотношений - налоговых, бюджетных <10>. Немаловажно констатировать, что отдельные стороны обязательственного характера отношений, обеспечивающих функционирование финансовой системы, отмечались и ранее <11>.

<10> См.: Винницкий Д.В. Налог как политико-правовая категория // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 4. С. 127; Голубев А.В. Расходное обязательство как правовое основание формирования и реализации расходов бюджета, ориентированных на результат // Финансовое право. 2013. N 4. С. 12 - 17; Ерпылева Н.Ю. Статут расчетных правоотношений (проблемы теории и практики) // Государство и право. 2001. N 12. С. 66; Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 2008. С. 68 - 69; Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). С. 12 - 16; Омелехина Н.В. Денежная обязанность как категория финансового права // Финансовое право. 2014. N 12. С. 15 - 23; Пауль А.Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 21; Пешкова Х.В. Обязательственный характер правоотношений осуществления расходов бюджета // Финансовое право. 2007. N 11. С. 14 - 17.
<11> См.: Запольский С.В. Правовые проблемы самофинансирования предприятий в условиях полного хозяйственного расчета (финансово-правовой аспект): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1989. С. 21 - 22; Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. N 3. С. 42.

Определим предпосылки отнесения бюджетных правоотношений к разряду обязательственных на примере материальных бюджетных правоотношений по осуществлению расходов бюджета и формированию его доходов.

Один из "классических" признаков обязательственных отношений - активные обязанности их участников <12>. Динамику бюджетных правоотношений по осуществлению расходов бюджета выражает реализация бюджетного обязательства предоставить из бюджета денежные средства. Бюджетное обязательство возложено на публично-правовое образование вследствие планирования расходов бюджета на финансовый год. Формированию бюджетного обязательства предшествует установление расходного обязательства. Так, возлагая бремя финансирования судебной системы на федеральный бюджет, ст. 124 Конституции РФ предусматривает расходное обязательство России. После утверждения бюджета включенные в него расходные обязательства приобретают характер бюджетных обязательств. Они исполняются в пользу предусмотренных законом о бюджете, бюджетной росписью получателей бюджетных средств, которые, в свою очередь, наделены правом требовать предоставления им денег из бюджета. Это право является одновременно их обязанностью, т.к. получение бюджетных средств позволяет им реализовать компетенцию, т.е. быть способными реально функционировать. Механизм реализации обязанностей субъектов правоотношений по осуществлению расходов бюджета указывает на активный характер таких обязанностей. Отмеченное справедливо и для отношений по формированию доходов бюджета: обязанная сторона должна действовать активно - совершать действия по передаче денежных средств в бюджет.

<12> Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательстве. М., 1950. С. 35, 45.

Анализ содержания бюджетных отношений показывает, что притязающему субъекту противостоит строго определенный субъект. Правоотношения с конкретным составом субъектов называются относительными. Отсюда следует другое свойство бюджетных отношений - относительный характер, подтверждающий их обязательственную природу, свойственную данной категории имущественных отношений <13>. Он отвечает признаку целенаправленности обязательства: действия должника осуществляются в пользу конкретного лица. В науке сформулированы и иные признаки обязательственных имущественных отношений, не идущие вразрез с публично-правовой природой правоотношений в сфере бюджетного устройства, на что уже обращалось внимание.

<13> См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 236; Попондопуло В.Ф. Динамика обязательственного правоотношения и гражданско-правовая ответственность. Владивосток, 1985. С. 24.

Постановка вопроса об особенностях имущественного характера бюджетных правоотношений, обоснования отнесения их к разряду обязательственных, сопоставимых с гражданско-правовыми касается материальных бюджетных правоотношений, т.к. их объектом выступает имущество в виде бюджета. Противопоставляемые материальным, процессуальные бюджетные отношения имеют объекты неимущественного характера (закон о бюджете, законопроект о бюджете, бюджетная роспись, бюджетные процедуры), соответственно, характеризуются признаками властности, публичности. Их природа отвечает властному управленческому воздействию государства на финансы. Иными словами, только природа материальных бюджетных правоотношений сочетает в себе и властные, и имущественные черты, поэтому они трактуются как властно-имущественные.

Таким образом, имущественный обязательственный характер бюджетных отношений указанных видов - свидетельство того, что в бюджетном устройстве современного государства усиливается материальная составляющая, традиционно присущая гражданско-правовым отношениям. В ответ складывающимся в бюджетно-правовом регулировании тенденциям природа материальных бюджетных правоотношений все более соответствует поддерживаемым гражданским правом признакам имущественных отношений, а именно: объектом таких бюджетных отношений выступает имущество (денежные средства, поступающие в бюджетный фонд, либо предоставляемые из бюджета); отношения складываются в связи с распределением имущественных благ - выделением (переходом) бюджетных средств от одного субъекта к другому; взаимный характер прав и обязанностей участников бюджетных отношений, состав которых заранее определен.

Имущественные характеристики отношений в сфере бюджетного устройства ничуть не противоречат их публично-правовой, властной природе. Государство становится все более экономически активным, реализуя в различных формах свои интересы, во многом сходные с имущественными интересами собственника - субъекта гражданского права. Поэтому современное законодательство на бюджетные правоотношения постепенно переносит конструкции, традиционно присущие частному праву: "расходное обязательство", "финансовое обязательство", "соглашения", "согласительные процедуры", "государственные, муниципальные услуги" и т.д. Этой линии придерживается и разработанный проект БК РФ.

В пользу сочетания публичной и гражданско-правовой природы отношений в сфере бюджетного устройства говорит и то, что возникновение гражданских правоотношений во многих случаях предшествует развитию бюджетных, либо наоборот. Бюджетные правоотношения зачастую оказываются производными от гражданско-правовых, базируются на них, отчасти с экономической точки зрения оказываются в зависимости. Например, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования вступают в гражданские правоотношения, сдавая имущество в аренду, передавая под залог, в доверительное управление, владея акциями, создавая государственные и муниципальные предприятия (по анализу ст. 42 БК РФ). В результате развития таких гражданских правоотношений они получают экономически выгодные им денежные средства, поступающие в доходы бюджета. И другой пример. Заключение государством в лице казенного учреждения гражданско-правового договора купли-продажи, поставки товаров приводит к необходимости юридического оформления расходного обязательства государства выделить из бюджета средства на оплату договорных обязательств. Установление расходного обязательства, в свою очередь, предполагает формирование бюджетного правоотношения между государством и уполномоченным получателем бюджетных средств. Образно говоря, денежные средства государства "поступают" в гражданские правоотношения, опосредующие звенья частных финансов, в связи с развитием правоотношений бюджетных. В этом примере гражданские правоотношения, наоборот, "следуют" за бюджетными (хотя в действительности приведенные примеры правоотношений - лишь упрощенные примеры форм перераспределения средств бюджета, условно следующие друг за другом. Практика в данном случае основана на стадиях бюджетного процесса, нацеленных на взаимосвязанное формирование и использование бюджета, реализуемых практически одномоментно и в целостном единстве гражданско-правовых и бюджетно-правовых инструментов. В частности, имеется в виду, что расходование средств бюджета на финансирование государственного контракта в рамках гражданско-правового отношения осуществляется в пределах объема расходов на конкретного получателя бюджетных средств, изначально заложенных в бюджет, продублированного сметой учреждения).

Приведенные примеры взаимосвязи гражданских и бюджетных правоотношений не исчерпывают примеров взаимосвязи разноотраслевых отношений. Для бюджетного устройства России характерна связь бюджетных и банковских правоотношений, обусловленная взаимосвязью бюджетной и банковской системы как звеньев публичных и частных финансов. Российская модель бюджетного устройства основана на казначейском исполнении бюджета посредством открытия счета в Центральном банке РФ, ином уполномоченном банке - в случаях, предусмотренных законом. Судами, и это правильно с точки зрения юридической науки, правоотношения банка и его клиента (Казначейства, исполняющего бюджет), вытекающие из договора банковского счета, квалифицируются как разновидность гражданских - банковские; правоотношения по зачислению денежных средств, поступивших в уплату налогов и иных платежей на счет по исполнению бюджета в банке, отношения по списанию средств с банковского счета в ходе осуществления расходов бюджета и финансирования дефицита бюджета - как бюджетные. Интересно заметить, что практике известны случаи открытия счета по исполнению бюджета в коммерческих банках при наличии на территории подразделений ЦБ РФ, что признается правонарушением (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2010 по делу N А42-444/2010, Постановление ФАС Поволжского округа от 16.09.2011 по делу N А55-26062/2010).

Как следствие в правоприменительной практике гражданское (и банковское!) и бюджетное законодательство применяется субсидиарно, что подтверждается судебной практикой, приводимой в научной литературе для убедительности сформулированных теоретико-правовых доводов <14>. Подхода соблюдать в отношениях в сфере бюджетного устройства требования гражданского законодательства придерживается и Конституционный Суд РФ: "Публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает... применения к бюджетным отношениям... гражданского законодательства, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством. Из наличия имущественных начал в бюджетных правоотношениях и одновременно - властного характера правового регулирования в этой сфере исходит Гражданский кодекс Российской Федерации..." (п. 2 Постановления от 17 июня 2004 г. N 12-П) <15>.

<14> См., например: Пачкун В.В. Применение норм бюджетного права при рассмотрении финансово-правовых споров (на примере арбитражной практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 7.
<15> СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2803.

В связи с отмеченным представляет интерес высказанная доктором юридических наук, профессором С.В. Запольским точка зрения, что не все нормы в области бюджета обладают "юридической чистотой" в смысле специализации на предмете бюджетно-правового регулирования. Многие нормы в составе финансового (бюджетного) права являются частью регулирования гражданским правом долговых отношений с участием государства (нормы о государственном долге) <16>. По нашему мнению, корректнее говорить не об уровне юридической чистоты норм права в аспекте специализации на предмете бюджетно-правового регулирования, а о комплексном характере регулирования финансовой деятельности государства, в рамках которой развиваются правоотношения, соответствующие элементам бюджетного устройства, в рамках которых в бюджет поступают доходы, формируются основания для производства бюджетных расходов, ЦБ РФ "ведет" счет Казначейства по исполнению бюджета и т.д. Справедливо замечено: "Комплекс финансовых отношений в порядке последовательности и возникновения регулируется не только финансовым правом, но и другими отраслями" <17>. Так, отношения по формированию бюджета не представляют собой однородную группу отношений: например, формирование доходов государства и осуществление расходов обеспечиваются, помимо бюджетного, налогового права, также гражданско-правовыми, административно-правовыми институтами и т.д. <18>. Это означает, что закон о бюджете устанавливает систему доходов на предстоящий финансовый период, но непосредственное взимание платежей, поступающих в доходы, осуществляется в рамках не бюджетных, а налоговых, гражданских, банковских правоотношений, обеспечивающих внедрение частных финансов в государственное хозяйство. В этом выражаются прямые и обратные связи между звеньями частных и публичных финансов <19>, актуализирующие сочетание публично-правовой и гражданско-правовой природы отношений в сфере бюджетного устройства государства.

<16> См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. С. 87.
<17> См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 92.
<18> См.: Винницкий Д.В. Предмет российского налогового права // Журнал российского права. 2002. N 10. С. 73.
<19> О прямых и обратных связях внутри финансовой системы см.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 185 - 186.

Отмеченная комплексность, подчеркнем, касается упорядочения именно финансовой деятельности как формы экономической активности государства, затрагивающей разные звенья финансовой системы. Требования же непосредственно к элементам бюджетного устройства, несмотря на то что отдельные их положения тесно связаны с регулятивным воздействием иных отраслей права, остаются в пределах бюджетно-правового регулирования. Иными словами, нормы права, устанавливающие бюджетное устройство России как часть ее публично-правового суверенного статуса, являются бюджетно-правовыми в силу природы отраслевого регулирования, разграничения публичного и частного права, характерных для российской правовой системы.

В то же время нельзя не признать, что бюджетно-правовые нормы, специализирующиеся на установлении бюджетного устройства и требований к конкретным его элементам, не могут обеспечить целостное и достаточное регулирование общественных отношений в сфере бюджетного метода ведения государственного хозяйства вне связи, сопоставления с иными институтами права, в том числе гражданско-правовыми, банковскими и даже административно-правовыми, о чем свидетельствуют научные исследования <20>. Это объясняется тем, что институт бюджетного устройства России основан на сочетании публично-правовой и материально-правовой природы бюджета. Властные и имущественные черты бюджетных правоотношений не противоречат друг другу, а позволяют отразить в бюджетном устройстве финансово-экономические тенденции, выразить активность государства как хозяйствующего субъекта, усиливающуюся в последний период. Отсутствие адекватной юридической основы возможностей учитывать экономические интересы государства и публично-правовых образований, сопоставлять их с частными интересами может привести к нежизнеспособности как закона о бюджете, так и законодательства в целом. Финансовое законодательство России находится на пути реформирования сложившейся кодификации бюджетно-правовых норм. Однако и предложенный Министерством финансов РФ в 2015 г. проект нового БК РФ оставляет желать лучшего в части формулирования юридической основы понятийного аппарата бюджетного устройства, в том числе в части его сопоставления с потребностями отраслевого регулирования финансов, с чего мы и начали настоящую статью. Эффективность правового воздействия на общественные отношения зависит от "своевременного приведения права в соответствие с новыми потребностями экономического развития" <21>.

<20> Об административно-правовых основах бюджетного устройства (в аспекте управленческих характеристик бюджетных правоотношений) подробнее см.: Пешкова Х.В. Административно-правовое регулирование в сфере финансов // Финансы и управление. 2014. N 1.
<21> Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 33.

Литература

  1. Винницкий Д.В. Налог как политико-правовая категория // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 4. С. 119 - 129.
  2. Винницкий Д.В. Предмет российского налогового права // Журнал российского права. 2002. N 10. С. 71 - 81.
  3. Голубев А.В. Расходное обязательство как правовое основание формирования и реализации расходов бюджета, ориентированных на результат // Финансовое право. 2013. N 4. С. 12 - 17.
  4. Горбунова О.Н. Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального развития // Советское государство и право. 1982. N 6. С. 12 - 20.
  5. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Элит, 2012. 296 с.
  6. Ерпылева Н.Ю. Статут расчетных отношений (проблемы теории и практики) // Государство и право. 2001. N 12. С. 64 - 73.
  7. Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.: Российская академия правосудия: Эксмо, 2008. 160 с.
  8. Запольский С.В. Правовые проблемы самофинансирования предприятий в условиях полного хозяйственного расчета (финансово-правовой аспект): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1989. 45 с.
  9. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. 173 с.
  10. Карасева М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002. N 7. С. 69 - 73.
  11. Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательстве. М.: Юрид. лит., 1950. 416 с.
  12. Носов В.А. Внедоговорные обязательства: Учебное пособие. Ярославль: Изд-во Ярославского университета, 1987. 76 с.
  13. Омелехина Н.В. Денежная обязанность как категория финансового права // Финансовое право. 2014. N 12. С. 15 - 23.
  14. Пауль А.Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 21 - 30.
  15. Пачкун В.В. Применение норм бюджетного права при рассмотрении финансово-правовых споров (на примере арбитражной практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
  16. Пешкова Х.В. Административно-правовое регулирование в сфере финансов // Финансы и управление. 2014. N 1.
  17. Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014.
  18. Пешкова Х.В. Бюджетный метод ведения государственного хозяйства как фундаментальная категория науки финансового права // Государство и право. 2014. N 6. С. 44 - 55.
  19. Пешкова Х.В. Обязательственный характер правоотношений осуществления расходов бюджета // Финансовое право. 2007. N 11. С. 14 - 17.
  20. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. 353 с. (Классика российской цивилистики).
  21. Попондопуло В.Ф. Динамика обязательственного правоотношения и гражданско-правовая ответственность. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 1985. 112 с.
  22. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Госюриздат, 1960. 194 с.
  23. Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. N 3. С. 29 - 48.
  24. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. 486 с.
  25. Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. N 9. С. 24 - 25.
  26. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995. 556 с.
  27. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М.: Госюриздат, 1961. 172 с.