Мудрый Юрист

Административно-правовое регулирование функционирования общественных организаций в Российской империи

Ибрагимов Кюри Хамзатович, профессор Чеченского госуниверситета, Комплексного научно-исследовательского института Российской академии наук, Академии наук Чеченской Республики, Чеченского государственного педагогического института "ЧГПИ".

В статье рассматриваются административно-правовые аспекты регулирования организации и функционирования общественных организаций в Российской империи. Приведены формулировки понятия "общественная организация". Показана роль общественных организаций в осуществлении благотворительности и решении ряда других социальных задач в российском обществе. Рассмотрены взаимоотношения царского самодержавия и общественных организаций на разных этапах исторического развития. Вскрыты причины осторожного отношения царизма к общественным организациям.

Ключевые слова: общественные организации, царское самодержавие, административно-правовое регулирование, история, граждане, попечительство, благотворительность.

Administrative legal regulation of functioning of non-governmental organizations in the Russian Empire

K.Kh. Ibragimov

Ibragimov Kyuri Kh., Professor of the Chechen State University Interdisciplinary Scientific Research Institute of the Russian Academy of Sciences Academy of Sciences of the Chechen Republic, Chechen State Pedagogical Institute (ChSPI).

The article examines the legal and administrative aspects of the regulation of organization and functioning of public organizations in the Russian Empire. The above formulation of the concept of "social organization". The role of public organizations in the implementation of the charity and the solution of other social problems in the Russian society. Considered the relationship of the tsarist autocracy and civil society organizations at different stages of historical development. Opened the reasons cautious attitude of tsarism to public organizations.

Key words: public organization, the tsarist autocracy, administrative regulation, history, citizens, care, charity.

На протяжении последних 14 лет во всех ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ постоянно высоко актуализируется необходимость повышения эффективности функционирования гражданского общества в стране, в том числе посредством стимулирования организации и деятельности общественных организаций. Своего рода кульминационным пунктом повышенного внимания публичной власти к данной проблеме явилось, например, принятие 21 июля 2014 г. Федерального закона РФ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". Нормативный правовой акт столь высокого уровня по регулированию данной области общественных отношений принят впервые в истории России. Более того, в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент В.В. Путин 4 декабря 2014 г. делает следующие недвусмысленные заявления: "Главное сейчас - дать гражданам возможность раскрыть себя. Свобода для развития в экономике, социальной сфере, в гражданских инициативах - это лучший ответ как на внешние ограничения, так и на наши внутренние проблемы. И чем активнее граждане участвуют в обустройстве своей жизни, чем более они самостоятельны как экономически, так и политически, тем выше потенциал России". И далее: "Сейчас мы видим, насколько активно и конструктивно проявляют себя граждане. Они не только ставят перед властью вопросы, но и сами участвуют в их решении, в решении проблем. Понимают, что от их личных усилий многое зависит. Воля, поступки и великодушие этих людей формируют бесценный социальный гражданский потенциал страны. Каждый, кто готов брать на себя ответственность, должен быть вовлечен в реализацию планов развития страны, конкретных регионов и муниципалитетов. Если государство и общество действуют в одной повестке, в атмосфере сотрудничества и доверия, - это гарантия достижения успеха" <1>.

<1> http://www.kremlin.ru/transcripts/47173

Вместе с тем ни одно цивилизованное государство не может пустить данный процесс активизации деятельности общественных организаций на самотек, поскольку это чревато возможным негативным воздействием на общественные организации иностранных государств и неконтролируемым разгулом произвола и анархии, как это, к сожалению, совсем недавно было в одном соседнем государстве. Вот почему весьма актуальным является изучение исторического опыта поиска наиболее эффективных форм и методов административно-правового регулирования деятельности общественных организаций, накопленного на протяжении последних веков своего царствования Российской империей. А опыт был накоплен немалый, поскольку "только за период с 1906 по 1909 г. было образовано 4800 обществ. В 1912 г. в одной только Москве насчитывалось более шестисот ассоциаций, около пятисот обществ действовало в С.-Петербурге" <2>.

<2> Туманова А.С. Государственно-правовое регулирование деятельности общественных организаций России в начале XX века: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 3.

Однако наибольшее количество благотворительных общественных организаций находилось в попечении императрицы Марии. Указом от 9 октября 1854 г. утверждается список ее учреждений. В нем 228 кредитных, учебных и благотворительных учреждений. В том числе: а) Попечительства о бедных: Попечительство в Москве с 21 отделением; тоже в Пензе с 9 отделениями; Киевское общество для помощи бедным; Симбирское Общество Христианского Милосердия; б) Домы Трудолюбия: Демидовский Дом Призрения Трудящихся; Рязанский Дом Трудолюбия; Училище Трудолюбия в Пензе; Тульский Дом Призрения бедных; Белевский вдовий Дом; Странноприимные Дома Таранова-Белозерова в Симферополе и Дом Депальды в Таганроге; Сунгурова Богодельня в Малмыже; в) Частные учреждения: Училище для детей бедных иностранцев в С.-Петербурге; Заведение для бедных, нравственно-пренебреженных детей в г. Нарве; Община Княгини Барятинской; Общество снабжения бедных теплою одеждой <3>.

<3> ПСЗРИ. Указ от 09.10.1854 N 28612. Т. 29. С. 840 - 850.

Однако к началу XX в. граждане России достигли столь высокого уровня общественного сознания и гражданской активности, что весьма оперативно занимали ту ответственную нишу социальной жизни государства, которую по каким-то причинам, пока что не удавалось занять публичной власти. "Существенно дополняя действия органов власти и самоуправления, общества и союзы содействовали развитию у подданных чувства гражданского долга и ответственности", - справедливо заметила А.С. Туманова <4>.

<4> Туманова А.С. Указ. соч. С. 3.

Многовековое развитие российского общества в неблагоприятных условиях социально-экономического (крепостное право, эпидемии, частые случаи голода, неподъемные налоги, безземелье и др.) и политического (частые войны или постоянная угроза начала войны, стеснение со стороны сопредельных стран и др.) дискомфорта, в интересах выживания и самосохранения, формировали у граждан страны, быть может, как ни в одном другом государстве, высокую тягу к социальным контактам. Именно этот общественный инстинкт самосохранения в контексте исторического развития, как верно в начале XIX в. заметил юрист Г.Ф. Шершеневич, приводит к появлению в Российской империи различных совокупностей индивидов - обществ, обладающих специфическими признаками: общий интерес, сотрудничество, организация. В общественном объединении, построенном на едином для всех индивидов интересе, его сплоченность, способность к выживанию зависят от преобладания общих интересов над частными <5>.

<5> Цит. по: Патов Н.А. Формирование культурно-интеллектуальной элиты в российских университетах (начало XVII - начало XX века): Монография. М.: НОУ ВПО "МПСУ", 2015. С. 140.

В свою очередь другой ученый юрист Н.М. Коркунов - современник Г.Ф. Шершеневича, доказывал, что культурный прогресс общества проявляется в зрелости правосознания личности, в ее способности с помощью права достичь оптимального на данном историческом этапе сочетания своих интересов с общественными. Государственная власть есть сила, обусловленная не волей властвующего, а сознанием зависимости от нее подвластного. И поэтому действия власти должны соответствовать правосознанию подвластных им людей, их представлениям о государстве, личной и общественной свободе. С развитием гражданского общества, вследствие общекультурного прогресса, делает финальный вывод Н.М. Коркунов, сознаваемая людьми зависимость от государства будет ослабевать и становиться все более и более условной <6>.

<6> Патов Н.А. Указ. соч. С. 146.

Так что же такое понятие "общественная организация"? Имеется несколько формулировок этого понятия. Так, в Большой Российской энциклопедии отмечается, что это - добровольное самоуправляемое некоммерческое публичное объединение граждан, созданное ими по своей инициативе в соответствии с их общественными интересами для проявления общественной инициативы и развития личности <7>. По мнению политолога А.А. Когтевой, общественная организация - "внегосударственное или внеправительственное объединение людей, связанных осознанием совместного интереса и деятельностью" <8>. По мнению В.И. Даниленко, это "союз, организация, общество, ассоциация, созданная группой лиц, несколькими группами или объединениями добровольно и на основе общих интересов для достижения определенных целей или осуществления совместных действий" <9>. Наконец, как считают Д.Е. Погорелый и В.Ю. Фисенко, общественная организация - добровольное массовое объединение граждан, которое создается для реализации и защиты общих интересов, имеет программу деятельности и характеризуется четко выраженной внутренней структурой <10>.

<7> Большая российская энциклопедия. М.: БРЭ, 2013. Т. 23. С. 561.
<8> Политическая энциклопедия. М., 1999. Т. 1. С. 84.
<9> Даниленко В.И. Современный политологический словарь. М., 2000. С. 576.
<10> Погорелый Д.Е., Фисенко В.Ю. Политология. М.: Эксмо, 2008. С. 168 - 169.

Первая в России попытка осуществить административно-правовое регулирование создания и функционирования общественных организаций была предпринята в царствование Екатерины II. Своим Указом от 1762 г. она заложила административно-правовые основы Вольного экономического общества. Несмотря на то что в последующие полтора века на территории России были созданы тысячи общественных организаций разного рода, вплоть до 1906 г. отсутствовала законодательная регламентация порядка организации и функционирования данных обществ.

Именно упомянутое выше мнение Н.М. Коркунова, на наш взгляд, как раз и объясняет, что вся история развития общественных организаций в России сводится к тому, что из века в век происходила постепенная либерализация отношений самодержавия к этому демократическому институту, и к дореволюционному (1917 г.) периоду государственный надзор за ним наконец сменился контролем со стороны органов местного самоуправления. Однако это ни в коей мере не поколебало тех запретительных норм, которые были установлены самодержавием еще в 1782 г. Уставом благочиния. На страже соблюдения этих норм зорко стояло Министерство внутренних дел (МВД), которое никак не изъявляло желания упустить свой контроль над этими потенциально политически опасными участниками общественных отношений. В противовес МВД Министерство юстиции России по примеру западных стран стремилось ограничить административное давление на общественные организации и в случае возникновения спора с ними сделать его рассмотрение сферой деятельности суда.

МВД постоянно балансировало в решении данного вопроса. С одной стороны, оно было заинтересовано в привлечении частных инвестиций для решения крайне актуальных социальных проблем и боялось охладить пыл инициативных людей. Например, специальным Указом царь дозволяет Совету Человеколюбивого общества принять в члены благотворителей третьей гильдии купца С.-Петербурга Алексея Сиротина, который, сострадая к бедным, изъявил желание уделить из достояния своего в пользу бедных Человеколюбивого общества по 300 рублей и более ежегодно. Сверх того, он намерен по смерти своей передать все свое достояние в пользу общества <11>. Еще более энергично и заинтересованно царь дает разрешение в случаях открытия детских приютов. Так, Указом от 30 ноября 1838 г. он, без промедления одобряя создание Комитета Попечительства Детских приютов, одновременно заявляет: "Сия новая отрасль благотворения в скором времени достигнет развития и принесет плоды, соответствующие искреннему моему желанию благоденствия сим учреждениям" <12>. С другой же стороны, МВД по принципу "как бы чего не вышло плохого", пыталось держать такие общества под постоянным контролем. А опасаться было чего. Во-первых, эти общественные организации могли получить столь высокий авторитет в массах, что составили бы реальную конкуренцию царскому правительству. Во-вторых, финансируя их, иностранные правительства могли бы создать на их основе плацдарм для свержения российского правительства. В-третьих, под видом благочинности эти организации могли бы присваивать немалые суммы денежных средств, которые искренне жертвовали частные спонсоры. Вот почему 17 января 1839 г. издается Высочайше утвержденное Положение Комитета Министров "Об определении в Попечительный Совет заведений Общественного Призрения в Москве особого Члена для управления контролем по отчетности сих заведений Коллежского советника Алсуфьева" <13>. Деятельность Алсуфьева, видимо, оказалась настолько эффективной, что через три года издается Указ "О подчинении богоугодных заведений в уездных городах Московской губернии Попечительному Совету заведений Общественного Призрения в Москве". В данном Указе повелевается: "В каждом уездном городе избрать из числа Дворян по одному Почетному Директору для сих заведений, с возложением на них некоторых обязанностей Попечителя. Сверх Почетного директора в каждом же городе избрать из почетнейшего купечества Казначея для богоугодных заведений как для хранения сумм, поступающих на содержание заведений, так и для сбора благотворительных приношений. Попечители уездных богоугодных заведений обязаны по усмотрению своему повременно обозревать вверяемые им заведения, доносить о том Совету" <14>.

<11> ПСЗРИ. Указ от 18.04.1839 N 12239. Т. XIV. С. 367.
<12> ПСЗРИ. Указ от 30.XI.1838 N 11805. Т. XIII. С. 365.
<13> ПСЗРИ. Указ от 17.01.1839 N 11936. Т. 14. С. 63 - 64.
<14> ПСЗРИ. Указ от 07.03.1842 N 15362. Т. XVII. С. 160.

Принятие столь строгих мер к попечителям не оставляет никаких сомнений относительно возможной какой-либо "самодеятельности" со стороны общественных организаций. И в этом оказались виновными некоторые общественные организации. Как сообщают Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон, в начале XIX в. российское правительство содействовало возникновению обществ и вообще снисходительно относилось к обществам неофициальным. Учреждены в это время были Императорское Человеколюбивое общество, Российское библейское общество и др. К неофициальным принадлежали как литературное общество "Арзамас" и кружок С.Д. Пономаревой, так и ряд политических обществ, подготовивших заговор декабристов. В конце царствования Александра I отношение правительства к неофициальным обществам изменилось: Указом 1 августа 1822 г. повелено было закрыть все тайные общества, под какими бы названиями они не существовали <15>.

<15> Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь / Изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб., 1897. Т. 21 а. С. 607.

Своего рода общественной организацией выступала и сельская поземельная община. Именно с общинной формой землевладения было тесно связано административное устройство в имперской России. Она предусматривала предоставление каждому из своих членов долевого участия в мирских делах и равноправного землепользования. Поскольку идея общинности потеряла бы смысл при отсутствии жесткого сохранения за общиной права владения землей в случае выхода крестьянина с земельным участком, последний был лишен права распоряжения им, т.е. при его выходе из общины земельный участок безвозмездно переходил в распоряжение общины.

Другим характерным трендом развития общественных организаций России было постоянное нарастание наряду с социальной и политической их активностью. Естественно, что накануне и в период Первой русской революции 1905 г. общественные организации стали представлять серьезную угрозу политической стабильности в Российском государстве, и последнее не могло не реагировать на это жестким административно-правовым регулированием процесса организации и осуществления деятельности общественных организаций. Так, 4 марта 1906 г. был принят закон, утвердивший Временные правила, наконец узаконившие право граждан создавать общественные организации и развивать их деятельность. Его нормы точь-в-точь копировали букву и дух Манифеста 17 октября 1905 г. и отражали назидательную инициативу МВД по стремлению сохранить строгий административный контроль над общественными организациями. Тем не менее, по справедливому мнению А.С. Тумановой, "обеспечив функционированию общественных организаций правовую базу, впервые оформленную в едином юридическом акте, Временные правила способствовали расширению сферы общественной самодеятельности, усилению роли общества в удовлетворении насущных потребностей страны, стали основой для действий администрации в отношении обществ и союзов" <16>.

<16> Туманова А.С. Указ. соч. С. 16.

Характерной для конца XIX в. особенностью истории общественных организаций явилась также последовательная попытка царского самодержавия создать единый образец учредительных документов по созданию общественных организаций. Этому способствовало введение в Гражданское уложение 1899 г. главы XIX "Ученые, благотворительные и иные общеполезные общества с нормами, регламентирующими различные формы деятельности общественных организаций, их взаимодействие как между собой, так и с органами государственной власти и местного самоуправления".

Литература

  1. Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб., 1897. Т. 21 а. С. 607.
  2. Даниленко В.И. Современный политологический словарь. М., 2000. С. 576.
  3. Патов Н.А. Формирование культурно-интеллектуальной элиты в российских университетах (начало XVII - начало XX века): Монография. М.: НОУ ВПО "МПСУ", 2015. С. 140.
  4. Погорелый Д.Е., Фисенко В.Ю. Политология. М.: Эксмо, 2008. С. 168 - 169.
  5. Туманова А.С. Государственно-правовое регулирование деятельности общественных организаций России в начале XX века: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 3.