Мудрый Юрист

Проблемы экономической эффективности правового регулирования

Волошинская Анна Аскольдовна, старший научный сотрудник Института прикладных экономических исследований ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ".

Доказывается необходимость создания в России системы государственного регулирования, основанной на разработке "доказательной политики"; приводятся примеры из мировой практики.

Ключевые слова: доказательная государственная политика, государственное регулирование, оценка регулирующего воздействия, ОРВ, международный опыт.

Problems of Economic Efficiency of Legal Regulation

A.A. Voloshinskaya

Voloshinskaya Anna A., Senior Research Scientist in the Institute of Applied Economic Research of Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation".

Russia needs an effective government regulation system based on the Evidence-based policy-making; international practice is observed.

Key words: evidence-based policy-making, EBPM, Regulatory impact assessment, worldwide practices.

В последних отечественных работах о государственном регулировании отчетливо прослеживаются два направления.

Первое можно охарактеризовать как "теоретический подход": например, проводится анализ понятия государственного регулирования <1>, переосмысляется изменение роли государства <2>, изучается соотношение правового и государственного регулирования <3> и т.п. Обзор ряда таких работ приведен в монографии М.А. Егоровой <4>.

<1> Уянаев Б.Б., Гятова А.Х., Шомахова М.Х. Понятие "государственное регулирование экономики" (ГРЭ) и типы государственного регулирования экономики // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2013. N 9. С. 12 - 18.
<2> Агибалова В.Г. О государственном регулировании экономических отношений // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. N 12 (43). С. 41 - 45.
<3> Пьянов Н.А. О правовом и государственном регулировании // Академический юридический журнал. 2010. N 4 (42). С. 13 - 17.
<4> См. об этом: Егорова М.А. Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве: монография / А.В. Габов, М.А. Егорова, С.Д. Могилевский и др.; отв. ред. М.А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2015. Глава 3, параграф 3.4. С. 376 - 384.

Второе направление связано с исследованием регулирования отдельных отраслей или видов деятельности: сферы культуры, туризма, киноиндустрии, сельского хозяйства, малого бизнеса, конкуренции и т.д.

Вместе с тем, по мнению автора, в российских работах недостаточно внимания уделяется созданию эффективной системы государственного регулирования. Допустим, решение о необходимости государственного вмешательства уже принято, поставлены цели и выделены ресурсы: но какой закон необходимо принять, какие меры выбрать, чтобы с наименьшими издержками достичь поставленных целей? Что именно нужно сделать, чтобы, к примеру, повысить занятость или стимулировать экономический рост?

Сегодня в развитых странах мира подобные вопросы решаются путем разработки политик и на основе установленных фактических доказательств (Evidence-based policy-making, EBPM). В России EBPM часто переводится как "доказательная государственная политика" или "доказательная политика".

"Доказательная политика" подразумевает, что главным критерием выбора того или иного комплекса мер или инструментов является научный анализ фактов, а не убеждения законодателей, соображения идеологии или политической конъюнктуры. При этом рассматриваются несколько альтернатив достижения цели, которые сравниваются с вариантом "оставить все, как есть". Для каждого варианта оцениваются издержки и выгоды - прямые и косвенные эффекты, а также риски; по итогам сравнительного анализа делается вывод о наилучшем способе проведения политики.

Для реализации "доказательной политики" в мировой практике применяются следующие инструменты: 1) доказательная база; 2) методические руководства; 3) официально утвержденные процедуры разработки политик.

Доказательная база для разработки политик не возникает сама по себе; ее формирование является прямой задачей государства. Самыми надежными доказательствами считаются статистические исследования, анализ эффективности принятых законов, результаты пилотных проектов и изучение мировых практик.

Помимо сбора доказательной базы, за рубежом большое внимание уделяется методикам разработки законопроектов: так, в Европейском Союзе утверждено официальное Руководство по разработке обоснованной фактами политики <5>, а в Великобритании вышло более десятка подобных пособий <6>.

<5> European Commission, Directorate-General for Research, Directorate for Science, Economy and Society, "Communicating research for evidence-based policymaking - a practical guide for researchers in Socio-economic sciences and humanities". 2010.
<6> Sophie Sutcliffe and Julius Court, Evidence-Based Policymaking: What is it? How does it work? What relevance for developing countries? 2005.

К официально утвержденным процедурам для реализации "доказательной политики" относятся оценка регулирующего воздействия (ОРВ) и Правила разработки нормативных правовых актов (НПА). Однако они работают должным образом только при наличии комплексного подхода к разработке "доказательных политик".

К сожалению, в российской законотворческой практике пока действуют только отдельные элементы "доказательной политики".

Хотя процедура ОРВ в России утверждена официально, она носит формальный характер: институт ОРВ еще находится в стадии формирования <7>, а оценочный отчет, по существу, представляет собой пояснительную записку <8>. Доказательная база не наработана, существующие методические руководства кардинально отличаются от западных аналогов.

<7> Вечернин Д.С. Эволюция института оценки регулирующего воздействия: проблемы и перспективы // Вестник МГОУ. Серия: Юриспруденция. 2014. N 4. С. 22 - 28.
<8> Радченко Т., Паршина Е. Оценка регулирующего воздействия в России: практика применения и выводы из теории // Экономическая политика. 2014. N 3.

Необходимость доказательства эффективности предлагаемых мер регулирования напрямую не упоминается и в НПА, регламентирующих разработку законопроектов. В частности, в Правилах разработки нормативных актов <9> нет положений, предусматривающих обязательное сравнение нескольких вариантов регулирования, приведения каких-либо доказательств результативности принятых мер, а также учета опыта реализации аналогичных инициатив в России и за рубежом.

<9> Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, система государственного регулирования в России достаточно далека от общепринятых мировых практик.

Литература

  1. Агибалова В.Г. О государственном регулировании экономических отношений // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. N 12 (43). С. 41 - 45.
  2. Вечернин Д.С. Эволюция института оценки регулирующего воздействия: проблемы и перспективы // Вестник МГОУ. Серия: Юриспруденция. 2014. N 4. С. 22 - 28.
  3. Егорова М.А. Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве: монография / А.В. Габов, М.А. Егорова, С.Д. Могилевский и др.; отв. ред. доктор юридических наук М.А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2015.
  4. Пьянов Н.А. О правовом и государственном регулировании // Академический юридический журнал. 2010. N 4 (42). С. 13 - 17.
  5. Радченко Т., Паршина Е. Оценка регулирующего воздействия в России: практика применения и выводы из теории // Экономическая политика. 2014. N 3.
  6. Уянаев Б.Б., Гятова А.Х., Шомахова М.Х. Понятие "государственное регулирование экономики" (ГРЭ) и типы государственного регулирования экономики // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2013. N 9. С. 12 - 18.