Мудрый Юрист

Конституционно-правовые основы свободы слова в контексте развития системы электронного демократического управления в современной России

Антонов Я.В., старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В данной статье исследована проблема реализации свободы слова в условиях развития современных информационно-коммуникационных технологий. Автором определена необходимость улучшения качества информации путем введения действенных правовых ограничений и требований, повышения участия граждан и структур гражданского общества.

Ключевые слова: свобода слова, информационно-коммуникационные технологии, качество информации, Интернет, средства массовой информации, глобальные информационно-коммуникационные сети.

The constitutional-legal bases of freedom of speech in the context of the development of e-democratic governance in contemporary Russia

Ya.V. Antonov

Antonov Ya.V., senior teacher of department of constitutional and administrative law of the North-Western institute of management of the Russian academy of national economy and state service under the President of the Russian Federation.

This article examines the problem of realization of freedom of speech in the conditions of development of modern information and communication technologies. The author identified the need to improve the quality of information through the introduction of effective legal constraints and requirements, increase the participation of citizens and civil society.

Key words: freedom of speech, information and communication technologies, the quality of information, the Internet, media, global information and communication network.

Свобода слова в современном демократическом государстве весьма сложная и комплексная категория. Исследование данного вопроса является крайне актуальным в современном демократическом обществе и государстве, принимая во внимание тот факт, что современная демократия невозможна без свободной дискуссии. На протяжении всей истории развития демократии свобода слова имела, вероятно, решающее значение в определении и формировании образа демократического государства наравне с такими формами непосредственной демократии, как выборы и позже референдум. Представляется весьма значимым, что свобода слова (в том числе и риторика) получила существенное развитие именно во времена классической античной демократии, в частности в древнегреческом полисе Афины. Напомним, что в научном обороте прочно закрепилось понятие "афинской агоры", которая представляла собой центральную площадь, где собирались граждане полиса для обсуждения и решения текущих вопросов в общественной и государственной сферах. Несмотря на декларируемое равенство свободы слова для всех граждан, это отнюдь не означало вседозволенности в выражении своего мнения. Вполне вероятно, что в концепции классической античной демократии существовала презумпция некоторой "общественной пользы", которую должны были нести слова оратора. Считаем, что во многом этим положением, а не только желанием сохранить старые устойчивые порядки, можно объяснить древнегреческий закон, согласно которому каждый, кто вносил какой-либо закон или изменение (фактически предлагал реформу), должен был явиться в народное собрание с петлей на шее. При этом, если его предложение было отвергнуто, он должен был быть немедленно повешен. Представляется также весьма важным отметить, что данная санкция демонстрирует как негативную, так и позитивную ответственность за реализацию свободы слова и свободу мнений, несмотря на очевидную негуманность и нецелесообразность такой санкции для современных демократических государств. Принципиально современная демократия имеет значительно больше общих черт и проблем с классической античной демократией, чем это может показаться на первый взгляд. Не случайно современные зарубежные исследователи нередко обращаются к концепции классической античной демократии <1>.

<1> См., например: https://www.academia.edu/9080284/David_M._Pritchard_2015_Public_Spending_and_Democracy_in_Classical_Athens_Austin_University_of_Texas_Press_ (дата обращения: 28.07.2015).

Последние политические события явно демонстрируют, что реализация свободы слова, в частности, в средствах массовой информации (далее - СМИ) нуждается в качественно ином правовом регулировании. В условиях информационного общества, развития глобальных информационно-коммуникационных сетей, системы глобального обмена информацией, отсутствия физических границ в виртуальном пространстве и фактически полной свободы и анонимности в сети Интернет текущее правовое регулирование свободы слова и свободы информации, на наш взгляд, не соответствует уровню развития общественных отношений постольку, поскольку допускает наличие так называемой "информационной войны", преобладания в средствах массовой информации, особенно в государственных, единой точки зрения на события, не получившие должной правовой оценки. Не претендуя на истинность суждений и абстрагируясь от различных, зачастую политизированных точек зрения, заметим, что сам по себе факт отсутствия каких-либо правовых инструментов, способных препятствовать фальсификации информации в средствах массовой информации, говорит о серьезных проблемах в области обеспечения качества информации.

Так, например, в ст. 4 Закона РФ "О средствах массовой информации" содержится правовая норма, закрепляющая недопущение злоупотребления свободой массовой информации. Данная норма касается отдельных видов общественно вредной информации, а также информации, которая может причинить вред отдельным категориям лиц (несовершеннолетним), и пр.

При этом данная норма не затрагивает вопросы качества информации, что, как представляется, с учетом значимости достоверной и достаточной информации в процессе принятия политических решений, в правотворческой деятельности является фундаментальной проблемой современного информационного общества.

Следует отметить, что в данном случае речь не идет о непосредственно информации, нарушающей права и свободы граждан. Тем более следует иметь в виду, что, например, в европейской практике защитой пользуются высказывания (информация), выраженные в резкой или утрированной форме, в зависимости от контекста, в котором они употребляются, и от той цели, которую преследуют данные высказывания <2>.

<2> Нудненко Л.А. Решения Европейского суда по проблемам реализации свободы слова // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 46 - 49.

В этом разрезе представляется крайне важным законодательно закрепить критерии правомерной и неправомерной информации, однако не менее важной представляется необходимость установления правовых критериев качества информации, которая не нарушает права и свободы граждан, однако при этом может наблюдаться злоупотребление свободой массовой информации.

В качестве базовых критериев качества информации можно выделить следующие критерии:

<3> Овчинников В.А., Антонов Я.В. Теоретико-практические аспекты электронной демократии и электронного голосования // Юридический мир. 2013. N 4. С. 18 - 21.

В условиях новой электронной доктрины демократического управления и ее правового закрепления в различных правовых актах в России проблема формирования новой концепции правового регулирования в области обеспечения качества информации представляется крайне актуальной.

Напомним, что электронное управление по своей сути воплощает понятие электронной демократии и представляет собой особую децентрализованную систему демократического управления с использованием дистанционных информационно-коммуникационных технологий (Интернет), построенную на идеях совещательной демократии (то есть целенаправленного взаимодействия личности, общества и государства на основе равноправных партнерских отношений).

Считаем, что в целом в рамках системы электронной демократии можно выделить три фундаментальные концепции, определяющие степень и уровень правового регулирования, в том числе определение и изменение конституционных обязанностей и даже полномочий должностных лиц.

1. Электронное демократическое информирование - совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу образования и распространения информации о демократических процессах между органами публичной власти с одной стороны и гражданами и всеми заинтересованными лицами по поводу поиска и получения данной информации - с другой.

В России к таким проектам можно отнести сайты органов государственной власти, предоставляющие информацию в свободном доступе, систему электронного правосудия.

2. Электронное демократическое консультирование - совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу взаимодействия между органами публичной власти с одной стороны и гражданами и иными заинтересованными лицами - с другой, с целью выявления и учета мнения указанных субъектов, результат которого не имеет юридически значимых последствий.

В России к таким проектам можно отнести интернет-портал "Российская общественная инициатива", позволяющий гражданам выдвигать свои инициативы, предложения, законопроекты на федеральном, региональном и местном уровнях.

3. Электронное демократическое сотрудничество - совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу взаимодействия между органами публичной власти с одной стороны и гражданами и иными заинтересованными лицами - с другой, с целью выявления и учета общественного мнения, результат которого имеет юридически значимые последствия и, как правило, является обязательным для участвующих сторон.

Следует отметить, что в настоящее время в России нет проектов электронной демократии, позволяющих гражданам выдвигать инициативы, юридически обязательные для исполнения органами публичной власти.

В качестве иллюстрации применения изложенных концепций электронной демократии в зарубежной практике можно привести эстонский интернет-портал "Osale", предоставляющий возможности поиска информации, возможности юридически необязательных консультаций между государственными органами и всеми заинтересованными лицами, возможности для предложений, идей и выдвижения инициативы граждан при условии сбора необходимого количества подписей <4>.

<4> http://osale.ee (дата обращения: 28.07.2015).

В системе СМИ, как правило, информация не обладает так называемым "свойством организационной формы", то есть не является документированной, не подвергается необходимой селекции, систематизации и "ограничению", часто не обеспечивается качество информации, а именно требования к содержательности и защищенности.

Полагаем, что это можно обеспечить путем правовых ограничений в отношении недостоверных и непроверенных источников информации. Это справедливо, поскольку такая информация зачастую несет деструктивный характер, способствует формированию мнения населения о нарушениях на выборах до решения об этом компетентных органов (соответствующего суда). Думается, что подобное распространение информации следует считать злоупотреблением правом на распространение информации <5>.

<5> Овчинников В.А., Антонов Я.В. Основы безопасности обеспечения информации в рамках систем электронного голосования // Российская юстиция. 2013. N 3. С. 46 - 48.

Текущая политика в области информационной безопасности РФ строится на классификации информации на различные виды, уровни доступа с соответствующими мерами защиты, определением правового режима информации и т.д. <6>. При этом в законодательстве не затрагиваются вопросы повышения качества информации (за исключением информации, прямо запрещенной законодательством) и правового регулирования общественных отношений в данной сфере. Это позволяет констатировать, что в РФ уровень организации системы массовой информации невысок.

<6> См.: Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (в ред. от 06.04.2011, с изм. от 21.07.2011) // Российская газета. 29.07.2006. N 165.

Учитывая особенности современной архитектуры сети Интернет и те принципы, на которых она построена, автор присоединяется к множеству критиков и считает, что реализация электронной демократии в таких условиях не может считаться оправданной. Интернет, по сути, полностью открытая, общедоступная глобальная сеть, не имеющая внутренних и внешних регуляторов качества поступаемой в нее информации из различных источников. Между тем исследователями отмечается, что качество поступаемой информации напрямую обусловливает успешность реализации проектов электронной демократии <7>. Здесь не идет речь о защите информации и авторских прав, а идет речь именно о требовании к ее качеству, выражающемуся в содержательности, защищенности информации, и ее конструктивной направленности. Думается, данные требования для обеспечения безопасности информации следует применять к источникам, из которых информация поступает в сеть Интернет.

<7> Wolf Linder. Gutachten zum E-Voting. Berne 2001. P. 12 // http://www.bk.admin.ch/themen/pore/evoting/00776/02030/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpn02Yuq2Z6gpJCDd4R8gGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A-- (дата обращения: 14.05.2015); Антонов Я.В. Международный опыт электронного голосования. М.: РЦОИТ, 2011. С. 43 - 60; Овчинников В.А., Антонов Я.В. Основы безопасности обеспечения информации в рамках систем электронного голосования // Российская юстиция. 2013. N 3. С. 46 - 48.

Реализация электронной демократии в текущих свободных условиях сети Интернет не может быть целесообразной, поскольку потенциальные угрозы и риски нивелируют ожидаемые преимущества, которые становятся еще меньше, если оценить требуемое финансирование. Конституционной такая реализация не может считаться потому, что фактически нет гарантии ее надежности и прозрачности, что прямо противоречит сложившимся в мировой практике юридическим требованиям к электронному голосованию.

Как мы отмечали ранее, к определенной части сети Интернет допустимо было бы предъявить определенные юридические требования к источникам информации с целью повышения качества поступаемой в данную часть сети Интернет информации <8>.

<8> Там же.

Полагаем, с учетом значимости информации для современного общества и государства и последствий, которые может повлечь распространение информации, не отвечающей требованиям качества, субъектами данных отношений из различных источников, необходимо введение законодательных требований к информации, как к объекту правового регулирования в сети Интернет, в целях ее качественного улучшения. В этой связи требуется создание системы мониторинга недостоверной информации и эффективное ее пресечение. Нам представляется, что требуется создание сети (группы) надежных, постоянно проверяемых информационных ресурсов (источников информации), в которых предоставляется информация, отвечающая указанным выше требованиям. Надежность данной системы должна быть проверяема, а при взаимодействии двух сетей (сети проверенной и свободной) должны соблюдаться соответствующие меры предосторожности в целях обеспечения безопасности и эффективного функционирования электронной демократии и форм ее реализации. Юридические требования в информационной сфере должны быть обоснованными и соответствовать положениям ч. 4 ст. 29 Конституции РФ и, в случае действия в сети Интернет не должны ограничивать распространение информации, но должны способствовать повышению ее качества и достоверности. Правовым основанием введения требований к информации может быть недопустимость злоупотребления свободой массовой информации, закрепленная в ст. 4 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации".

Представляется необходимым отметить необходимость сочетания государственного регулирования и саморегулирования участников демократических процессов. Это означает то, что правовые нормы не должны создаваться исключительно государственными органами. Опыт ряда государств демонстрирует, что саморегулирование со стороны пользователей и (или) провайдеров может представлять собой вполне эффективный метод участия в правовом регулировании, удачно сочетающийся с государственным регулированием, при этом значительно усиливающий демократическую природу правового регулирования. Особую значимость саморегулирование приобретает в свете объективной необходимости фильтрации информации и установления единых критериев ее качества.

В заключение требуется отметить важность саморегулирования информации в Интернете и совместного регулирования. Комитет Министров Совета Европы для повышения качества информации устанавливает, что в случае, если не было установлено нарушения информацией прав и свобод человека и гражданина компетентными органами либо если это не соответствует целям национальной безопасности <9>, а также если отсутствует вред или угроза причинения вреда общественным интересам <10>, не допускается блокирование, ограничение доступа или удаление информации. В то же время особое внимание должно уделяться оценке и анализу информации самими пользователями и государством с тем, чтобы помочь иным участникам ориентироваться в информационной среде. Особую роль здесь приобретает участие субъектов частного сектора <11>. Таким образом, п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод должен работать в направлении обеспечения качества информации.

<9> См. главу IV Convention on cybercrime (Budapest, 23.XI.2001).
<10> Recommendation Rec (2002)2 of the Committee of Ministers to member states on access to official documents (Adopted by the Committee of Ministers on 21 February 2002 at the 784th meeting of the Ministers' Deputies).
<11> CM (2005)56 final 13 May 2005. Declaration of the Committee of Ministers on human rights and the rule of law in the Information Society.

В Российской Федерации сложился единый подход к конституционно-правовому регулированию информации, согласно которому информация, представляющая угрозу обществу, нарушающая права и свободы человека и гражданина, законодательно запрещается или ее распространение ограничивается <12>. В то же время без рассмотрения остается проблема повышения качества "обычной", "незапрещенной" информации, например, в средствах массовой информации, в Интернете. Думается, что во многом именно отсутствие законодательных ограничений стимулирует развитие таких явлений, как "информационные войны", различные информационные "спекуляции", появление в различных источниках противоречащей информации, заведомо неверных интерпретаций и толкований одних и тех же событий. Представляется, что необходимо выработать новые современные подходы к конституционно-правовому регулированию качества информации, поскольку в настоящее время современная информационная среда, особенно в условиях анонимности, предоставляет неограниченные возможности для злоупотреблений в информационной сфере.

<12> Кондрашев А.А. Современный политический режим России: ограничения базовых гражданских прав и свобод посредством законодательных новаций и правоприменительной практики // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 10 - 17.

Современное информационное общество напрямую зависит от информации, информационных потоков, в рамках которых оно существует и развивается. Очевидно, что большая часть информации является формально правомерной, однако вышеизложенные негативные явления в сфере массовой информации имеют крайне высокое распространение во всем мире. Полагаю, в первую очередь это должно говорить об отсутствии адекватного правового регулирования общественных отношений в данной сфере.

Полноценное развитие электронной демократии в таких условиях представляется вообще нецелесообразным, поскольку качество последней напрямую зависит от качества информационной среды. В этом смысле для развития современных методов электронного управления в России крайне важно выработать единую концепцию конституционно-правового регулирования в данной сфере.

Список использованной литературы

  1. Антонов Я.В. Международный опыт электронного голосования. М.: РЦОИТ, 2011. С. 43 - 60.
  2. Овчинников В.А., Антонов Я.В. Основы безопасности обеспечения информации в рамках систем электронного голосования // Российская юстиция. 2013. N 3. С. 46 - 48.
  3. Нудненко Л.А. Решения Европейского суда по проблемам реализации свободы слова // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 46 - 49.
  4. Овчинников В.А., Антонов Я.В. Теоретико-практические аспекты электронной демократии и электронного голосования // Юридический мир. 2013. N 4. С. 18 - 21.
  5. Кондрашев А.А. Современный политический режим России: ограничения базовых гражданских прав и свобод посредством законодательных новаций и правоприменительной практики // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 10 - 17.