Мудрый Юрист

Тенденции правового регулирования общественных отношений в сфере теплоснабжения

Романова В.В., доктор юридических наук, заведующая сектором энергетического права Института государства и права РАН.

В настоящей статье автор рассматривает тенденции правового регулирования частноправовых и публично-правовых отношений в сфере теплоснабжения, уделяет особое внимание изменению подхода к системе отношений и модели ценообразования в сфере теплоснабжения в связи с утверждением Правительством Российской Федерации плана мероприятий по внедрению целевой модели рынка тепловой энергии.

Ключевые слова: правовое регулирование общественных отношений в сфере теплоснабжения, ценообразования в сфере теплоснабжения, централизованная система теплоснабжения, потребители тепловой энергии, теплоснабжающие организации, теплосетевые организации.

Tendencies of legal regulation of social relations in the sphere of heat supply

V.V. Romanova

Romanova V.V., doctor of law, head of the sector of energy law of the Institute of state and law of RAS.

In this article the author discusses the trends of legal regulation of private and public legal relations in the sphere of heat supply, paying particular attention to the changing approach to the system of relations and pricing models in the field of heat supply in connection with the approval of the government of the Russian Federation the plan of measures for implementation target market model of thermal energy.

Key words: legal regulation of public relations in the sphere of heat supply, pricing in the district heating sector, district heating, heat energy, heat supply organization, heating system organization.

В настоящей статье рассматриваются тенденции правового регулирования частноправовых и публично-правовых отношений в сфере теплоснабжения.

Стержневым нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения в сфере теплоснабжения, является Федеральный закон "О теплоснабжении" <1>.

<1> Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159.

Федеральный закон "О теплоснабжении" был принят в 2010 году. Данный Федеральный закон устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций.

Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" закрепляет достаточно подробный понятийный аппарат, содержит положения, предусматривающие общие принципы организации отношений и основы государственной политики в сфере теплоснабжения, полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов в сфере теплоснабжения, принципы регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, общие положения об отношениях теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии, положения о подключении (технологическом присоединении) теплопотребляющих установок и тепловых сетей потребителей тепловой энергии, в том числе застройщиков, к системе теплоснабжения, о договоре теплоснабжения, договоре оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, положения об организации коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, об обеспечении надежности теплоснабжения, об организации развития систем теплоснабжения поселений, городских округов о саморегулируемых организациях в сфере теплоснабжения, об особенностях передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, расторжения договоров аренды объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и ответственность сторон.

Во исполнение указанного Федерального закона принято значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, среди которых прежде всего следует отметить постановления Правительства Российской Федерации, в том числе: Постановление Правительства РФ от 08.08.2012 N 808 "Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 16.04.2012 N 307 "О порядке подключения к системам теплоснабжения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 06.09.2012 N 889 "О выводе в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей"; Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 N 154 "О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения"; Постановление Правительства РФ от 18.11.2013 N 1034 "О коммерческом учете тепловой энергии, теплоносителя"; Постановление Правительства РФ от 05.05.2014 N 410 "О порядке согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике)"; Постановление Правительства РФ от 22.10.2012 N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" <2>.

<2> Постановление Правительства РФ от 08.08.2012 N 808 "Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 34. Ст. 4734; Постановление Правительства РФ от 16.04.2012 N 307 "О порядке подключения к системам теплоснабжения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 17. Ст. 1981; Постановление Правительства РФ от 06.09.2012 N 889 "О выводе в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей" // СЗ РФ. 2012. N 37. Ст. 5009; Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 N 154 "О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения" // СЗ РФ. 2012. N 10. Ст. 1242; Постановление Правительства РФ от 18.11.2013 N 1034 "О коммерческом учете тепловой энергии, теплоносителя" // СЗ РФ. 2013. N 47. Ст. 6114; Постановление Правительства РФ от 05.05.2014 N 410 "О порядке согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике)" // СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2444; Постановление Правительства РФ от 22.10.2012 N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" // СЗ РФ. 2012. N 44. Ст. 6022.

Нельзя не отметить, что с момента принятия Федерального закона "О теплоснабжении" в него было внесено уже 13 изменений. Вносились изменения и в соответствующие подзаконные акты.

Хотелось бы обратить внимание и на судебную практику. Основные разногласия связаны с взысканием задолженности за поставленную тепловую энергию <3>, услуги по передаче тепловой энергии <4>, технологическое присоединение к системам теплоснабжения <5>, установлением тарифов на тепловую энергию <6>.

<3> См., напр.: судебные акты по делу А46-77921/2014; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.07.2015 N 304-ЭС15-7565 // http://www.vsrf.ru/stor_pdf_ec.php?id=1354480; судебные акты по делу А60-27894/2013; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.2014 N 309-ЭС14-3824 // http://www.vsrf.ru/stor_pdf_ec.php?id=624204.
<4> См., напр.: судебные акты по делу А72-1239/2014; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 09.07.2015 N 306-ЭС15-8504 // http://www.vsrf.ru/stor_pdf_ec.php?id=1354480; судебные акты по делу А78-10316/2013; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.12.2014 N 302-ЭС14-5105.
<5> См., напр.: судебные акты по делу А08-8904/2012; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.10.2014 N 310-ЭС14-2801 // http://www.vsrf.ru/stor_pdf_ec.php?id=626642.
<6> См., напр.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 03.12.2014 по делу N 80-АПГ14-9 // http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=750504; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.01.2015 по делу N 49-АПГ14-24 // http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1235600; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 03.12.2014 по делу N А32-АПГ14-17.

Несмотря на активную нормотворческую деятельность в сфере теплоснабжения, в том числе по вопросам ценообразования, проблемы правового регулирования в сфере энергетики по-прежнему заслуживают особого внимания, что обусловлено необходимостью дальнейшего эффективного развития данной отрасли энергетики.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 г. N 1949-р <7> в 2014 году был утвержден План мероприятий ("дорожная карта") "Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии", который направлен на принципиальное изменение подхода к системе отношений и модели ценообразования в сфере теплоснабжения, создающее экономические стимулы для эффективного функционирования и развития централизованных систем теплоснабжения.

<7> Распоряжение Правительства РФ от 02.10.2014 N 1949-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии" // СЗ РФ. 2014. N 41. Ст. 5567.

Целями данного Плана являются в том числе повышение уровня удовлетворения потребителей тепловой энергии качеством и стоимостью товаров и услуг в сфере теплоснабжения, в том числе через совершенствование ценообразования и усиление ответственности теплоснабжающих организаций за обеспечение надежного и качественного теплоснабжения потребителей со встречным повышением ответственности потребителей тепловой энергии за выполнение договорных обязательств, повышение инвестиционной привлекательности сферы теплоснабжения, обеспечение эффективного стратегического развития и технического управления системами теплоснабжения, стимулирование развития эффективных источников тепловой энергии и тепловых сетей, повышение клиентоориентированности единых теплоснабжающих организаций, стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности в сфере теплоснабжения.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 02.10.2014 N 1949-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии" План мероприятий включает несколько разделов, состоящих из наименования мероприятия, вида нормативного правового акта, в котором должны быть закреплены разрабатываемые изменения, срока внесения проекта соответствующего нормативного правового акта в Правительство Российской Федерации, ответственные исполнители (уполномоченные государственные органы), ожидаемый результат.

Среди мероприятий Плана следует обратить внимание в том числе на такие, как: установление возможности определять по соглашению сторон, за исключением населения, цены на тепловую энергию (мощность), производимую и (или) поставляемую с использованием теплоносителя в виде пара и на теплоноситель в виде пара; переход на систему свободного ценообразования в сфере теплоснабжения, в том числе: либерализация цен для конечных потребителей тепловой энергии из общей тепловой сети в рамках цены "альтернативной котельной", отмена ценового регулирования услуг субъектов естественных монополий (теплосетевых организаций) с определением стоимости указанных услуг по соглашению сторон, а при его недостижении - исходя из нормативов расходов на строительство, содержание и эксплуатацию тепловых сетей в системах централизованного теплоснабжения (референтные расценки); установление возможности определения единой теплоснабжающей организации по утверждению схем теплоснабжения; определение единых теплоснабжающих организаций во всех муниципальных образованиях; расширение функций и полномочий единой теплоснабжающей организации, в том числе управление загрузкой тепловых мощностей на основе принципа минимизации расходов на производство тепловой энергии в зоне деятельности единой теплоснабжающей организации; формирование механизмов урегулирования споров при разработке и утверждении (актуализации) схемы теплоснабжения, механизмов принятия и исполнения встречных обязательств и ответственности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления за невыполнение принятых на себя в схеме теплоснабжения обязательств по развитию системы теплоснабжения; регламентация и унификация договорных отношений в системе теплоснабжения между единой теплоснабжающей организацией и потребителями тепловой энергии, между единой теплоснабжающей организацией и теплоснабжающими, а также теплосетевыми организациями на закупку товаров, работ, услуг, необходимых для теплоснабжения (поставки горячей воды) потребителей.

В соответствии с утвержденным Планом в 2014 году был разработан проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" и иные федеральные законы по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения" <8>.

<8> http://minenergo.gov.ru/otkrytoe-ministerstvo/obshchestvennoe-obsuzhdenie-proektov-npa/

Согласно пояснительной записке к законопроекту проект указанного Федерального закона определяет основные принципы целевой модели рынка тепловой энергии, задачей которой является создание условий для возникновения сбалансированной системы отношений между всеми участниками процесса теплоснабжения, основанной на экономических стимулах к повышению эффективности, надежности и качеству ее функционирования.

Указанный законопроект предполагает внесение изменений в следующие федеральные законы: Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях", Жилищный кодекс Российской Федерации; Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергоэффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Правовой анализ положений законопроекта показывает, что изменения касаются особенностей правового режима тепловой энергии, энергетических объектов теплоснабжения, правового положения единой теплоснабжающей организации, договорного регулирования, государственного регулирования и отражает мероприятия, предусмотренные Планом ("дорожной картой") "Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии".

В утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.10.2014 N 1949-р Плане закреплено, что в результате выполнения "дорожной карты" будет сформирована институциональная среда, предусматривающая либерализацию отношений в сфере теплоснабжения, основанную на принципах конкуренции с альтернативными способами теплоснабжения потребителей тепловой энергии; переход от прямого ценового регулирования к регулированию правил организации отношений в сфере теплоснабжения и государственному контролю за деятельностью теплоснабжающих и теплосетевых организаций; снижение административного регуляторного давления на бизнес с повышением ответственности бизнеса перед потребителями тепловой энергии.

С учетом изложенного, на сегодняшний день в сфере теплоснабжения имеется явно выраженная тенденция к изменению модели правового регулирования, что повлечет изменения в системе нормативно-правовых актов, регулирующих как частноправовые, так и публично-правовые отношения, возникающие в сфере теплоснабжения. Следует также отметить и возрастающий интерес к различным аспектам правового регулирования в правовой литературе <9>.

<9> См. подробнее: Матиящук С.В. Правовое регулирование отношений по передаче тепловой энергии: необходимые изменения в законодательстве и судебной практике // Правовой энергетический форум. 2015. N 1. С. 23 - 26; Устинов А.А., Александрова Е.Р. Правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) в сфере теплоснабжения // Правовой энергетический форум. 2015. N 1. С. 27 - 32; Бондаренко А.Б., Храпков А.А. Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии. Тезисы доклада на секции энергетического права в рамках VII Международной научно-практической конференции "Кутафинские чтения" 27 ноября - 2 декабря 2014 г. // Правовой энергетический форум. 2015. N 1. С. 33 - 36; Романова В.В., Ефимова А.А. О развитии энергетического законодательства в сфере теплоснабжения. Материалы Московского юридического форума. VI Международная научно-практическая конференция "Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции". Ч. II. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2014. С. 278 - 285.

Список использованной литературы

  1. Матиящук С.В. Правовое регулирование отношений по передаче тепловой энергии: необходимые изменения в законодательстве и судебной практике // Правовой энергетический форум. 2015. N 1. С. 23 - 26.
  2. Устинов А.А., Александрова Е.Р. Правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) в сфере теплоснабжения // Правовой энергетический форум. 2015. N 1. С. 27 - 32.
  3. Бондаренко А.Б., Храпков А.А. Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии. Тезисы доклада на секции энергетического права в рамках VII Международной научно-практической конференции "Кутафинские чтения" 27 ноября - 2 декабря 2014 г. // Правовой энергетический форум. 2015. N 1. С. 33 - 36.
  4. Романова В.В., Ефимова А.А. О развитии энергетического законодательства в сфере теплоснабжения. Материалы Московского юридического форума. VI Международная научно-практическая конференция "Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции". Ч. II. М.: Издательский центр Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), 2014. С. 278 - 285.