Мудрый Юрист

Охрана труда: раздел X ТК РФ нуждается в кардинальных и срочных поправках

Петров А.Я., доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права и прав социального обеспечения НИУ-ВШЭ.

В статье рассматриваются актуальные вопросы совершенствования раздела X "Охрана труда" Трудового кодекса РФ.

Ключевые слова: раздел X, Трудовой кодекс РФ, "охрана труда", безопасность, гигиена труда, здоровье и жизнь работника, расследование производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

Labour protection: section X of the Labour code needs drastic and urgent amendments

A.Ya. Petrov

Petrov A.Ya., doctor of law, professor of department of labour law and rights of social welfare of the HSE.

The article considers topical issues of improvement of the section X "Security" of the Labour code of the Russian Federation.

Key words: section X, the Labour code, "labour protection", safety, occupational hygiene, health and the life of the employee, the investigation of industrial injuries and occupational diseases.

По данным Международной организации труда, в мире от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний ежегодно погибает около 2,3 млн. человек. Приблизительно 270 млн. человек получают травмы и еще 160 млн. - страдают кратковременными и длительными заболеваниями по причинам, связанным с работой. По оценкам Международного бюро труда, экономические потери составляют 4% глобального валового внутреннего продукта (ВВП).

В Сеульской декларации по безопасности и гигиене труда от 29 июня 2008 г. (в связи с проведением XVIII Всемирного конгресса по безопасности и гигиене труда) закреплено, что право на безопасную и здоровую производственную среду следует признавать в качестве основополагающего права человека и что глобализация должна сопровождаться мерами профилактики, направленными на обеспечение безопасности и гигиены труда на производстве для всех.

Содействие безопасности и гигиене труда и предупреждение несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний представляют собой один из ключевых элементов основной миссии МОТ и Программы достойного труда.

Все общество несет ответственность за содействие высокому уровню безопасности и гигиены труда и все члены общества должны вносить вклад в достижение этой цели, обеспечивая, чтобы вопросы безопасности и гигиены труда занимали приоритетное место в национальных программах, а также формируя и поддерживая национальную культуру профилактики в области безопасности и гигиены труда.

Прежде всего нельзя не подчеркнуть, что институт охраны труда изначально (с КЗоТ РСФСР 1918 г.) не соответствовал концептуальной идее, смыслу и своему назначению - содействовать обеспечению безопасности труда, охране жизни и здоровья работника.

Современный институт "охрана труда" в трудовом праве России имеет определенную структуру и содержание. В Трудовом кодексе РФ он предусмотрен в разделе X и включает в себя:

"Общие положения" (глава 33) - основные понятия и основные направления государственной политики в области охраны труда;

"Требования охраны труда" (глава 34) - государственные требования охраны труда, обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда, медицинские осмотры некоторых категорий работников, обязанности работника в области охраны труда, соответствие производственных объектов и продукции государственным нормативным требованиям охраны труда;

"Организация охраны труда" (глава 35) - государственное управление охраной труда, государственная экспертиза условий труда, служба охраны труда в организации, комитеты (комиссии) по охране труда;

"Обеспечение прав работников на охрану труда" (глава 36) - право работников на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда; гарантии права работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда; обеспечение работников средствами индивидуальной защиты; выдача молока и лечебно-профилактического питания; санитарно-бытовое и лечебно-профилактическое обслуживание работников; дополнительные гарантии охраны труда отдельным категориям работников; обучение и профессиональная подготовка в области охраны труда; финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда; несчастные случаи, подлежащие расследованию и учету; обязанности работодателя при несчастном случае; порядок извещения о несчастных случаях; порядок формирования комиссий по расследованию несчастных случаев; сроки расследования несчастных случаев; порядок проведения расследования несчастных случаев; проведение расследования несчастных случаев государственными инспекторами труда; порядок оформления материалов расследования несчастных случаев; порядок регистрации и учета несчастных случаев на производстве; рассмотрение разногласий по вопросам расследования оформления и учета несчастных случаев.

Следует обратить внимание прежде всего на такой аспект, как расположение раздела X "Охрана труда" в Трудовом кодексе РФ. В принципиальном смысле система трудового права обусловлена динамикой развития и значением ее институтов. В связи с этим вряд ли обоснованно включение указанного института в раздел X Кодекса. Очевидно, что нормы об обеспечении безопасности труда, охране жизни и здоровья работников (с таким наиболее точным названием) необходимо предусмотреть в Трудовом кодексе РФ в разделе IV, то есть после института трудового договора - центрального в трудовом праве России. Соответственно раздел IV "Рабочее время" будет закреплен в разделе V, а "Время отдыха" - в разделе VI ТК РФ и т.д.

С учетом фундаментальной ст. 1 Трудового кодекса РФ, определяющей предмет трудового права, не совсем правильно закреплены в разделе X Кодекса нормы, относящиеся к другим отраслям права.

Так, в ст. 210 ТК РФ предусмотрены основные направления государственной политики в области охраны труда, содержащие преимущественно нормы административного права, а именно:

принятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны труда, а также федеральных целевых, ведомственных целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда;

государственное управление охраной труда; координация деятельности в области охраны труда, охраны окружающей природной среды и других видов экономической и социальной деятельности;

распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда;

участие государства в финансировании мероприятий по охране труда;

подготовка специалистов по охране труда; организация государственной статистической отчетности об условиях труда, а также о производственном травматизме, профессиональной заболеваемости и об их материальных последствиях;

обеспечение функционирования единой информационной системы охраны труда.

К такой отрасли российского права, как финансовое, следовало бы отнести положение ст. 210 ТК РФ о проведении эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасной техники и технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников.

В большей мере к международному праву и международным отношениям можно было бы отнести положение ст. 210 Кодекса о международном сотрудничестве в области охраны труда.

Федеральный законодатель, очевидно, не учел то существенное различие, которое существует между институтом охраны труда в отрасли трудового права и комплексным институтом охраны труда в российском праве. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (утратил силу) был образцом комплексного правового регулирования охраны труда и закономерно включал в себя нормы других отраслей права. В Трудовой кодекс РФ, к сожалению, автоматически были перенесены нормы об основных направлениях государственной политики в области охраны труда из названного Федерального закона.

Аналогично ст. 216 Трудового кодекса РФ предусматривает нормы административного права. Так, в ней закреплено, что государственное управление охраной труда осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции по нормативно-правовому регулированию, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в области охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда.

Государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий. Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целях государственного управления охраной труда Правительство Российской Федерации, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти:

обеспечивают разработку нормативных правовых актов, определяющих основы государственного управления охраной труда;

разрабатывают федеральные целевые программы улучшения условий и охраны труда и обеспечивают контроль за их выполнением;

устанавливают порядок организации и проведения обучения по охране труда работников, в том числе руководителей организаций, а также работодателей - индивидуальных предпринимателей, проверки знания ими требований охраны труда, а также порядок организации и проведения обучения оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте;

устанавливают порядок осуществления государственной экспертизы условий труда, порядок проведения специальной оценки условий труда;

разрабатывают меры экономического стимулирования деятельности работодателей по обеспечению безопасных условий труда;

обеспечивают взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений работодателей, профессиональных союзов и их объединений по вопросам реализации государственной политики в области охраны труда;

координируют научно-исследовательские работы в области охраны труда и обеспечивают распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда;

исполняют иные полномочия в сфере государственного управления охраной труда в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В целях государственного управления охраной труда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда:

обеспечивают реализацию на территории субъекта Российской Федерации государственной политики в области охраны труда и федеральных целевых программ улучшения условий и охраны труда;

разрабатывают и утверждают территориальные целевые программы улучшения условий и охраны труда и обеспечивают контроль за их выполнением;

координируют проведение на территории субъекта Российской Федерации в установленном порядке обучения по охране труда работников, в том числе руководителей организаций, а также работодателей - индивидуальных предпринимателей, проверки знания ими требований охраны труда, а также проведение обучения оказанию первой помощи пострадавшим на производстве;

осуществляют на территории субъекта Российской Федерации в установленном порядке государственную экспертизу условий труда;

организуют сбор и обработку информации о состоянии условий и охраны труда у работодателей, осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации;

исполняют иные полномочия в сфере государственного управления охраной труда, не отнесенные к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

К административному праву относятся также нормы ч. ч. 4 - 5 ст. 225 Трудового кодекса РФ, согласно которым государство содействует организации обучения по охране труда в организациях, осуществляющих образовательную деятельность.

Государство обеспечивает подготовку специалистов в области охраны труда.

После существенной корректировки ст. 225 ТК РФ "Обучение в области охраны труда" целесообразно было бы исключить из главы 36 раздела X "Охрана труда" и предусмотреть в разделе IX Кодекса "Подготовка и дополнительное профессиональное образование работников".

Статья 226 Трудового кодекса РФ предусматривает некоторые положения о финансировании мероприятий по улучшению условий и охраны труда, которые по отраслевой принадлежности относятся к финансовому праву. Например, финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, внебюджетных источников в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В отраслях экономики, субъектах Российской Федерации, на территориях могут создаваться фонды охраны труда в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В связи с этим представляется логичным и обоснованным сохранить в ст. 226 ТК РФ лишь ныне действующую третью часть в качестве первой, а именно:

"Финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда работодателями (за исключением государственных унитарных предприятий и федеральных учреждений) осуществляется в размере не менее 0,2 процента суммы затрат на производство продукции (работ, услуг)".

Четвертую часть данной статьи в качестве второй сформулировать следующим образом: "Работодатель вправе создавать фонд безопасности и гигиены труда.

Работник не несет расходов на финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда".

Нельзя не отметить существенные пробелы в разделе X Трудового кодекса РФ. Так, по необъяснимым причинам отсутствуют нормы о расследовании и учете профессиональных заболеваний вопреки тому, что ст. 210 ТК РФ признает одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Усиливает этот аргумент и другое основное направление государственной политики в области охраны труда - защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В Трудовом кодексе РФ нет статьи (не утверждая о главе), регулирующей отношения по предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников. Кроме того, полагаю, что целесообразно было бы федеральному законодателю предусмотреть статью в ТК РФ, которая бы регламентировала отношения по прогнозированию производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

Представляется обоснованным исключить из института охраны труда нормы о "расследовании и учете несчастных случаев на производстве". Практика, в т.ч. судебная, свидетельствует о наличии в данном контексте вины работодателя (представителей) и/или работника и не только на производстве, но и в непроизводственной сфере (здравоохранение, образование, культура и т.д.). Поэтому в ст. ст. 227 - 231 Трудового кодекса РФ необходимо закрепить нормы о расследовании и учете случаев производственного травматизма на работе.

Несомненно, есть смысл привести положения раздела X Трудового кодекса РФ в соответствие со ст. 37 Конституции Российской Федерации и ст. 2 Кодекса. Согласно ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. В ст. 2 ТК РФ закрепляется норма - принцип об обеспечении права каждого работника на справедливые условия труда, в том числе на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены.

Однако в ст. ст. 209 - 210 Кодекса даже не упоминается термин "гигиена труда". Поэтому представляется исключительно важным:

  1. дать новое название соответствующему разделу Трудового кодекса РФ, а именно "Безопасность и гигиена труда";
  2. в ст. 209 Кодекса определить понятия "Безопасность труда" и "Гигиена труда";
  3. предусмотреть в предполагаемом разделе IV ТК РФ отдельные главы, регламентирующие безопасность и гигиену труда.

Наряду с существенными пробелами раздела X Трудового кодекса РФ, в последнем закреплены отдельные положения, которые непосредственно не относятся к институту охраны труда.

Так, в соответствии со ст. 209 Кодекса рабочее место - место, где работник должен находиться или куда ему необходимо прибыть в связи с его работой и которое прямо или косвенно находится под контролем работодателя. Но известно, что категория "рабочее место" является значимым в теории трудового права, и особенно в судебной практике, при решении вопроса о переводе и/или перемещении работников.

Близко к этому и определение понятия производственной деятельности. Под ней понимается совокупность действий работников с применением средств труда, необходимых для превращения ресурсов в готовую продукцию, включающую в себя производство и переработку различных видов сырья, строительство, оказание различных видов услуг. Это определение не только научно несостоятельно (непонятно, как можно включать в экономическую категорию "превращение ресурсов в готовую продукцию" - "оказание различных видов услуг"), но, главное, не относится непосредственно к охране труда (ст. 209 ТК РФ).

Кроме того, необходимо учесть, что название главы 34 Кодекса "Требования охраны труда" не совсем соответствует ее содержанию, так как в ней нет нормы, предусматривающей правила и инструкции по охране, безопасности, гигиене труда и другие стандарты <1>.

<1> К нормативным правовым актам, содержащим государственные нормативные требования охраны труда, относятся: стандарты безопасности труда, правила и типовые инструкции по охране труда, государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила и нормы, санитарные нормы, санитарные правила и гигиенические нормативы, устанавливающие требования к факторам производственной среды и трудового процесса). Пункт 2 Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, утв. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. N 1160 (с изм. и доп. от 25 марта 2013 г. N 257; 30 июля 2014 г. N 726).

Нелогично включение в данную главу ст. 212, закрепляющей обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда, ст. 213 "Медицинские осмотры некоторых категорий работников", ст. 214 "Обязанности работника в области охраны труда". Целесообразнее как с теоретической, так и практической точки зрения "права и обязанности сторон трудового договора" выделить в отдельную главу раздела ТК РФ.

Кроме того, было бы обоснованным ст. 69 исключить из главы 11 Трудового кодекса РФ, в соответствии с которой обязательному предварительному медицинскому осмотру при заключении трудового договора подлежат лица, не достигшие возраста восемнадцати лет, а также иные лица в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, ибо она дублирует базисную ст. 213 раздела X "Охрана труда" и ст. 266 ТК РФ.

Однако сущностное в следующем: назначение ст. 69 Трудового кодекса - охрана труда отдельных категорий работников и поэтому она в принципиальном смысле не уместна в институте трудового договора.

Введение Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90 ст. 216.1 "Государственная экспертиза условий труда" в раздел X ТК РФ вряд ли правильно.

Согласно ст. 216.1 Трудового кодекса РФ государственная экспертиза условий труда осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Государственная экспертиза условий труда осуществляется в целях оценки:

качества проведения специальной оценки условий труда;

правильности предоставления работникам гарантий и компенсаций за работу с вредными и (или) опасными условиями труда;

фактических условий труда работников.

Анализ главы 57 Трудового кодекса РФ позволяет также утверждать о том, что государственная экспертиза условий труда осуществляется в порядке, предусмотренным для государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, то есть рассматриваемая категория должна быть отнесена не к трудовым, а к иным, непосредственно связанным с ними отношениям (ст. 1 ТК РФ).

Итак, ст. 216.1 ТК РФ следовало бы исключить из главы 35 "Организация охраны труда" и предусмотреть в главе 57 Кодекса "Государственный контроль (надзор) и ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права". Таким образом, данное положение будет исключено из раздела X и закреплено в институте защиты трудовых прав и свобод (раздел XIII ТК РФ).

Как следствие, глава 35 Трудового кодекса РФ будет содержать только ст. ст. 217 - 218. Предпочтительнее назвать эту главу "Службы и комитеты по безопасности и гигиене труда".

В качестве концептуальной модели института безопасности и гигиены труда может быть проект Федерального закона "О безопасности и гигиене труда" <2>, ибо он в принципе соответствует ст. 37 Конституции Российской Федерации о праве каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены <3>, Конвенции МОТ N 187 "Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда" (2006 г.), Конвенции МОТ N 155 "О безопасности и гигиене труда" (1981 г.), а также Сеульской декларации по безопасности и гигиене труда (2008 г.).

<2> Проект федерального закона "О безопасности и гигиене труда" подготовлен рабочей группой, созданной Министерством труда и социальной защиты РФ.
<3> Ср.: Глава VI. Безопасность и гигиена труда Трудового закона Китайской Народной Республики.

Очевидно, нуждается в совершенствовании и структура рассматриваемого раздела Трудового кодекса РФ. Логично предложить следующий вариант:

Раздел IV. Безопасность и гигиена труда

Глава... Общие положения (включая нормы о предупреждении производственного травматизма и профессиональных заболеваний);

Глава... Права и обязанности работников;

Глава... Права и обязанности работодателей;

Глава... Службы и комитеты по безопасности и гигиене труда;

Глава... Расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Список использованной литературы

  1. Кайтмазова А.В. Правовое регулирование труда лиц, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, и проблемы его совершенствования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 24 с.
  2. Кашлакова А.С. Понятие охраны труда по российскому трудовому праву: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Барнаул, 2012. 25 с.
  3. Красных Г.И. Охрана труда в Российской Федерации: система административно-правового регулирования и проблемы обеспечения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. 23 с.
  4. Михайлов А.В. Правовое регулирование охраны труда в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 25 с.
  5. Неверова А.С. Понятие и структура института охраны труда // Вестник Львовского государственного университета. 2013. N 58.
  6. Пашин Н.П. Охрана труда, здоровья и окружающей среды в российском законодательстве и конвенциях МОТ: Терминол. слов.-справ. М., 2009. 250 с.
  7. Петров А.Я. Гарантии и компенсации: актуальные вопросы трудового права. М.: ЭкООнис, 2014. 420 с.
  8. Правовое регулирование охраны труда: Учебное пособие / Под общ. ред. С.Т. Папаева. М., 2013. 160 с.
  9. Сайдахмедов С.И. Правовое регулирование охраны труда в трудовом праве Республики Узбекистан и Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 24 с.