Мудрый Юрист

Практика применения института публичных слушаний в градорегулировании *

/"Имущественные отношения в Российской Федерации", 2015, N 9/
М.Д. САФАРОВА

<*> Первую публикацию материала статьи см.: М.: Издание Фонда "Институт экономики города" "Городской альманах". 2014. Вып. 6.

Мария Динаровна Сафарова, доцент Высшей школы урбанистики, руководитель проекта направления "Рынок недвижимости" Фонда "Институт экономики города", кандидат экономических наук (г. Москва).

Автором рассмотрены различные аспекты, характеризующие правовую специфику института публичных слушаний. Проанализирована сложившаяся правоприменительная практика, в том числе судебная, по обжалованию публичных слушаний. Выявлены основные причины возникновения конфликтов по вопросам градорегулирования. Даны рекомендации по развитию института публичных слушаний как эффективного инструмента предотвращения конфликтов и соблюдения баланса прав и интересов различных субъектов при принятии градостроительных решений.

Ключевые слова: институт публичных слушаний, обжалование публичных слушаний, участие граждан в местном самоуправлении, комиссия по землепользованию и застройке.

Practice of the institute of public hearings in town planning

M.D. Safarova

The author describes the various aspects that characterize the specificity of the legal institute of public hearings. It analyzes the legal practice, including the judiciary, public hearings on the appeal. The basic causes of the conflict on the urban regulation. Recommendations on the development of the institute of public hearings as an effective tool for conflict prevention and respect for the balance of the rights and interests of different stakeholders in making urban planning decisions.

Key words: institute a public hearing, the appeal of public hearings, citizen participation in local government, the Commission for Land Use and Development.

Институт публичных слушаний по вопросам градорегулирования существует в российской практике около десяти лет. За это время в российских городах сформировались разные подходы к правовому регулированию вопросов, связанных с организацией и проведением публичных слушаний, сложилась и судебная практика. Можно отметить, что не во многих городах институт публичных слушаний получил развитие как полноценный инструмент правового градорегулирования. В большинстве городов представители публичной власти не понимают правовую специфику публичных слушаний и не желают развивать этот институт. В связи с этим вместо сокращения количества конфликтов при решении вопросов градорегулирования наблюдается рост конфликтных ситуаций и судебных разбирательств по обжалованию результатов публичных слушаний, что в целом дискредитирует институт публичных слушаний в глазах жителей города и иных правообладателей недвижимости как эффективный механизм обеспечения баланса частных и публичных интересов при принятии градостроительных решений.

Что такое публичные слушания по вопросам градорегулирования и какие вопросы градостроительной деятельности должны на них обсуждаться

Публичные слушания по вопросам градорегулирования - это правовой институт, который в обязательном порядке должен применяться в городских округах и поселениях как обсуждение с участием жителей соответствующих проектов документов и заявлений, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), до их утверждения органами местного самоуправления.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 931-О-О дана следующая характеристика публичных слушаний как публично-правового института: "К мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, то есть не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам (выделено мной - М.С.)".

В ГрК РФ установлен перечень документов и заявлений, в отношении которых публичные слушания проводятся в обязательном порядке. К ним относятся:

  1. проекты генеральных планов поселений или городских округов, а также предложения о внесении изменений в генеральные планы;
  2. проекты правил землепользования и застройки, а также предложения о внесении изменений в правила;
  3. проекты документации по планировке территории, а также предложения о внесении изменений в документацию по планировке территории:
  1. заявления о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости, определенные правилами землепользования и застройки;
  2. заявления о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, определенных правилами землепользования и застройки.

Органы местного самоуправления по своей инициативе могут проводить публичные слушания по иным вопросам градостроительной деятельности, в отношении которых федеральное законодательство не требует проведения публичных слушаний. Например, в соответствии с Правилами землепользования и застройки Екатеринбурга <1> и Перми <2> на публичных слушаниях рассматриваются проекты границ территорий, в отношении которых готовятся решения о развитии застроенных территорий в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

<1> Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург".
<2> Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми".

Представляют интерес способы учета местными нормативными правовыми актами норм федерального законодательства, имеющих признаки несогласованности по вопросам публичных слушаний. Например, согласно статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут устанавливается с учетом общественных слушаний, а согласно статьям 43 и 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы зон действия публичных сервитутов устанавливаются в проекте межевания, которые в обязательном порядке рассматриваются на публичных слушаниях. Очевидно, что проводить слушания дважды по одному и тому же вопросу нелогично; также очевидно, что публичный сервитут не может располагаться на территориях общего пользования, он должен накладывать ограничения на частные земельные участки, и такие ограничения должны где-то начинаться и где-то заканчиваться. Таким образом, чтобы установить публичный сервитут, необходимо провести целый комплекс взаимосвязанных действий, а именно:

Все эти действия осуществляются при подготовке документации по планировке территории, поэтому в правилах землепользования и застройки Перми указано: "Публичные слушания по проекту документации по планировке территории, содержащему в себе границы зон действия публичных сервитутов, являются также общественными слушаниями, предусмотренными статьей 23 Земельного кодекса Российской Федерации".

Как соотносится регулирование публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности с регулированием иных институтов местного самоуправления

Применительно к вопросам градорегулирования, помимо обязательных публичных слушаний, регламентируемых ГрК РФ с учетом общих норм Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут применяться иные формы участия и непосредственного осуществления населением местного самоуправления (см. табл. 1).

Таблица 1

Установленные законодательством формы участия граждан в местном самоуправлении по вопросам градорегулирования

ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ

НЕОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ

Публичные слушания

Местный референдум

Сход граждан <*>

Собрание граждан

Конференция граждан

Опрос граждан

Обращения граждан в орган местного самоуправления

<*> За исключением утверждения генерального плана и правил землепользования и застройки в случаях, установленных законодательством.

Ввиду наличия публичных слушаний, которые в обязательном порядке проводятся до утверждения документов градорегулирования, иные формы участия граждан в обсуждении проектов таких документов не могут быть обязательными в силу возможной конфликтности процедур и неоправданного дублирования действий, проводимых с целью принятия решения по одному и тому же вопросу. Таким образом, федеральное законодательство допускает, но не требует в обязательном порядке, применение иных форм участия граждан в обсуждении проектов документов градорегулирования до вынесения таких проектов на публичные слушания.

В практике российских городов существуют два подхода к нормативному правовому регулированию публичных слушаний:

  1. нормы о регулировании публичных слушаний "растворяются" в специальных нормативных правовых актах, касающихся регулирования публичных слушаний в разных областях;
  2. нормы о регулировании публичных слушаний выводятся в отдельный самостоятельный блок специализированных нормативных правовых актов местного самоуправления.

Второй подход представляется наиболее рациональным, так как позволяет урегулировать проведение публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в контексте всей цепочки действий по разработке и принятию документов градорегулирования. Такой подход обеспечивает связь предметов публичных слушаний с утверждаемыми положениями документов градорегулирования, сквозная технология подготовки документов позволяет подготовить качественный документ градорегулирования, обеспечивающий баланс частных и публичных интересов.

Рациональное и обоснованное требование минимального количества нормативных правовых актов муниципалитета, регулирующих проведение публичных слушаний по вопросам градорегулирования, предопределяет необходимость подготовки трех видов нормативных правовых актов:

  1. нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования о публичных слушаниях по обсуждению проекта генерального плана, предложений о внесении изменений в генеральный план. Такой акт должен быть принят до проведения указанных слушаний. Наиболее целесообразно принимать его одновременно с решением о подготовке проекта генерального плана (если ранее такой документ не подготавливался применительно к соответствующей территории) или с решением о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план;
  2. постановление главы администрации муниципального образования об утверждении состава и порядка деятельности Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки. Такой акт должен быть принят одновременно с решением о подготовке правил землепользования и застройки;
  3. нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования - правила землепользования и застройки, содержащие в процедурной части порядок проведения публичных слушаний по обсуждению вопросов (кроме обсуждения проекта генерального плана), определенных ГрК РФ. Обсуждению подлежит следующее:

Место публичных слушаний в процессе подготовки и утверждения документов градорегулирования

"Публичные слушания - это не завершение процесса принятия решения и не способ непосредственного принятия решения, это способ промежуточных действий по подготовке итогового действия - принятия решения" <3>. Публичные слушания являются посредствующим звеном между проектом документа и итоговым решением по его поводу. Такое итоговое решение принимается не участниками публичных слушаний, а публичным лицом, уполномоченным в соответствии с законодательством принимать итоговое решение. Если бы было иначе, то мы имели бы дело не с публичными слушаниями, а с референдумом, итоги которого являются обязательными для публичной власти.

<3> Трутнев Э.К., Гудзь Т.В., Сафарова М.Д. и др. Публичные слушания по вопросам градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. Приложения к журналу. Выпуски 2 и 3.

В силу правовой логики обсуждаемого процесса до публичных слушаний по обсуждению проектов документов градорегулирования в обязательном порядке должны проводиться следующие мероприятия:

  1. согласования проектов документов с иными органами публичной власти (применительно к проектам генеральных планов);
  2. проверка проектов документов на соответствие требованиям (включая требования технических регламентов безопасности).

После публичных слушаний в правовом отношении осуществляется только одно действие - утверждение.

Примечательно место расположения публичных слушаний в технологической цепочке действий до утверждения документов градорегулирования (см. рис. 1). Это означает, что публичная власть предъявляет гражданам на рассмотрение проект документа только после того, как он проверен должным образом, то есть за качество и безопасность проекта такого документа публичная власть готова отвечать перед гражданами.

   ----------------¬                    ---------------------------¬
¦ Принятие ¦ ------------¬ ¦ Проверка документа ОМС и ¦
¦ решения о ¦ ¦Подготовка ¦ ¦ составление заключения о ¦
¦ подготовке +-->¦ проекта +--->¦проекте документа органом,+--¬
¦ документа ¦ ¦ документа ¦ ¦ уполномоченным в области ¦ ¦
¦(опубликование)¦ L------------ ¦ градостроительной ¦ ¦
L---------------- ¦ деятельности ¦ ¦
------------------¬ L--------------------------- ¦
¦Принятие решения ¦ ---------------¬ -----------------------¬ ¦
¦ о направлении ¦ ¦ Публичные ¦ ¦ Подготовка проекта ¦ ¦
---+проекта документа¦<--+ слушания ¦<--+ документа с учетом ¦<--
¦ ¦ на публичные ¦ ¦(опубликование¦ ¦ результатов ¦
¦ ¦ слушания ¦ ¦ заключения) ¦ ¦ публичных слушаний ¦
¦ L------------------ L--------------- L-----------------------
¦ --------------------------¬ ------------------------¬
¦ ¦ Утверждение проекта ¦ ¦ Опубликование ¦
L->¦ документа (приложение - +-->¦утвержденного документа¦
¦протокол и заключение ПС)¦ ¦ и размещение в ИСОГД ¦
L-------------------------- L------------------------

ОМС - орган местного самоуправления.

ПС - публичные слушания.

ИСОГД - информационная система обеспечения градостроительной деятельности.

Рис. 1. Место публичных слушаний в "технологической цепочке" подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документов градорегулирования Органы, уполномоченные на организацию и проведение публичных слушаний

Градостроительным кодексом Российской Федерации определены следующие органы, уполномоченные на организацию и проведение публичных слушаний:

Если к последним ГрК РФ какие-либо специальные требования не устанавливает, то Комиссию выделяет особым образом - определяет ее функции и полномочия.

Комиссия имеет статус консультативного органа при главе местной администрации, она организует и проводит публичные слушания по своей инициативе (в случае подготовки Комиссией предложений по внесению изменений в правила землепользования и застройки) или по заявлениям, поступившим от физических или юридических лиц. По их результатам она подготавливает рекомендации для главы исполнительного органа власти местного самоуправления (далее - глава местной администрации), так как формально не имеет права принимать решения по обсуждаемым на публичных слушаниях проектам документов и заявлений. Это означает, что заключения Комиссии не имеют прямой силы, но являются важным в содержательном отношении звеном, предшествующим принятию решения главой местного самоуправления.

Состав и порядок деятельности Комиссии утверждается главой местной администрации в соответствии с ее главной целью - подготовка рекомендаций, если имеют место противоречивые позиции и мнения. Комиссия не занимается выработкой профессиональных решений, они могут и должны быть предъявлены на публичных слушаниях в том числе в виде экспертных заключений уполномоченных органов, поэтому в состав Комиссии должны входить специалисты не только в области городского развития, но и понимающие, как правовые нормы воздействуют на права в отношении недвижимости и на качество городской среды, а также авторитетные люди, имеющие большой жизненный и профессиональный опыт. В состав Комиссии могут быть включены представители различных групп горожан. Благодаря таким мерам будут создаваться условия для того, чтобы Комиссия не лоббировала интересы различных групп (включая интересы строителей), а принимала взвешенные рекомендации, исходя из общих интересов всех граждан и всех правообладателей недвижимости.

Практика российских городов по формированию состава комиссий значительно различается. Например, в Правилах землепользования и застройки Перми [5] наличие представителей общественности в составе Комиссии является обязательным, установлены их предельная численность, порядок выдвижения кандидатов от общественных организаций и предельный срок полномочий члена Комиссии, представляющего интересы общественной организации.

В Правилах землепользования и застройки Казани (часть 2 Градостроительного устава города Казани [9]) указано, что в состав Комиссии могут включаться "лица, представляющие общественные и частные интересы граждан, владельцев недвижимости, общественных, коммерческих и иных организаций, не являющиеся государственными или муниципальными служащими", но по факту представители общественных организаций в состав Комиссии не включены.

В большинстве городов России состав Комиссии не урегулирован и определяется главой местной администрации. Анализ постановлений глав местных администраций об утверждении состава Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки показал, что только в 27 процентах городов с численностью более 500 тысяч человек в комиссии включены представители общественных организаций (город Саратов), научного сообщества (город Краснодар), заслуженные архитекторы (город Кемерово), жители (город Красноярск). Кроме того, имеет место тенденция включать в состав Комиссии представителей бизнеса вместо представителей общественных организаций. Так, в 19 процентах российских городов с численностью более 500 тысяч человек в состав комиссий входят исключительно чиновники, депутаты и представители бизнеса - представители строительных компаний, агентств по ипотечному кредитованию, проектных и архитектурных мастерских (последние отнесены к представителям бизнеса, поскольку их профессиональная деятельность в большей степени зависит от позиции представителей строительной отрасли) (см. рис. 2).

Рис. 2. Состав комиссий по землепользованию и застройке (процент городов России с численностью населения более 500 тысяч человек)

Включение в состав комиссий представителей бизнеса и невключение представителей общественных организаций нарушает баланс частных и публичных интересов при обсуждении и выработке рекомендаций для публичной власти по принятию или непринятию градостроительных решений.

Градостроительным кодексом Российской Федерации определены вопросы, по которым Комиссия обеспечивает проведение публичных слушаний и подготовку заключения об их результатах:

Публичные слушания по остальным вопросам (по проекту генерального плана поселения, городского округа и проекту внесения в него изменений, по проекту документации по планировке территории) организуют уполномоченные на их проведение органы местного самоуправления поселения, городского округа.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений ГрК РФ. Представительный орган местного самоуправления вправе наделить соответствующие органы местного самоуправления полномочиями по организации и проведению публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на свое усмотрение, за исключением вопросов, которые отнесены ГрК РФ к полномочиям Комиссии.

Обзор нормативных правовых актов, включая положения об органах, уполномоченных на организацию и проведение публичных слушаний, в российских городах с численностью населения более 500 тысяч человек позволил выявить следующие особенности.

Все города пытаются разграничить содержательные (подготовка заключения Комиссии) и организационные (организация и проведение экспозиции, собрания участников публичных слушаний и т.д.) вопросы публичных слушаний. Первые закрепляются за центральными органами - городскими комиссиями и органами, уполномоченными на проведение публичных слушаний в области градостроительной деятельности, а вторые - за органами районного значения, органами, приближенными к территории и, соответственно, - приближенные к территории, к населению. Такой подход представляется оправданным. Однако при определении функций необходимо более четко регламентировать взаимодействие центральных и районных органов. Усиление нормативной правовой базы административными регламентами - это адекватный способ обеспечить эффективное взаимодействие всех участников процесса организации и проведения публичных слушаний (примером может служить город Уфа) <4>.

<4> Постановление главы администрации городского округа "Город Уфа" Республики Башкортостан от 29 июня 2012 года N 2954 "Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Подготовка муниципальных нормативных правовых актов в целях проведения публичных слушаний по проектам планировок и проектам межевания территории и утверждения (отклонения от утверждения) указанной документации".

Участники публичных слушаний

В Градостроительном кодексе Российской Федерации применительно к разным случаям поименованы в общем виде участники публичных слушаний. В отношении специальных разрешений ГрК РФ устанавливается следующее требование: направить сообщение о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка (далее - УР ВРИ) <5> или по вопросу отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства (далее - ОТКЛ) <6> правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается такое разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается такое разрешение (см. табл. 2).

<5> Статья 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации регулирует порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, определенный градостроительным регламентом в правилах землепользования и застройки.
<6> Статья 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации гласит: "Правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства".

Таблица 2

Состав участников публичных слушаний по вопросам градорегулирования

Участники

Случаи проведения публичных слушаний

ГП

ПЗЗ

ДПТ

УР ВРИ

ОТКЛ

Жители

Заинтересованные лица, правообладатели недвижимости

Лица, законные интересы которых могут быть нарушены

Правообладатели соседних земельных участков

Правообладатели соседних объектов капитального строительства

Правообладатели помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, в отношении которого запрашивается разрешение

Примечания:

ГП - генеральный план поселений, городских округов.

ПЗЗ - правила землепользования и застройки.

ДПТ - документация по планировке территории.

В 2011 году Градостроительный кодекс Российской Федерации сократил состав участников публичных слушаний для случаев подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент конкретной территориальной зоны (ч. 14 ст. 31 ГрК РФ): в этом случае публичные слушания проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. Практика выполнения таких требований показывает, что при включении в состав градостроительного регламента видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, санитарно-защитная зона которых выходит за пределы границ территориальной зоны, возможны конфликтные ситуации. При этом правообладатели соседних с территориальной зоной земельных участков, расположенных в другой территориальной зоне, не могут высказать свое отношение к изменениям на публичных слушаниях, так как формально не относятся к их участникам. В связи с этим представляется целесообразным вернуться к прежней редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которой было предусмотрено сообщать об изменениях градостроительного регламента правообладателям недвижимости, расположенной в границах зон с особыми условиями использования территории.

Градостроительный кодекс города Москвы (далее - ГрК Москвы) "прикрепляет" участников публичных слушаний к границам территории, в отношении которой подготовлен проект документа. Например, при утверждении документации по планировке территории (ДПТ) территорией, в границах которой проводятся публичные слушания, является территория района города Москвы (ч. 1 ст. 68 ГрК Москвы). Такая территориальная "привязка" неправомерно ограничивает круг участников публичных слушаний, так как исключает из состава участников лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией ДПТ, что противоречит части 7 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В Перми реализуется подход, согласно которому отсутствует необходимость строго фиксировать, что участник публичных слушаний проживает на конкретной территории, как это делается в Москве (ч. 2 ст. 68 ГрК Москвы). В Перми при регистрации участников публичных слушаний не требуют документ, удостоверяющий их личность. По сути, публичной властью Перми предложена модель "выявления" заинтересованных лиц, чьи интересы тем или иным образом могут быть затронуты. Таким средством разграничения заинтересованных и незаинтересованных лиц может быть в некотором смысле представление официального заключения о соответствии обсуждаемого проекта документа требованиям законодательства и ненарушении прав и законных интересов правообладателей недвижимости - предметов публичных слушаний. В Перми такое заключение в обязательном порядке представляется на публичные слушания (части 3 и 4 статьи 30 Правил землепользования и застройки города Перми). В законодательстве Москвы такое требование отсутствует.

Предметы публичных слушаний применительно к различным случаям

В Градостроительном кодексе Российской Федерации для каждого документа, который должен обсуждаться на публичных слушаниях по вопросам градорегулирования, определены содержание и утверждаемые позиции. В связи с этим темы обсуждений на публичных слушаниях не могут быть "всеохватными", они должны быть ограниченными и нацеленными на результат - на конкретные позиции, которые будут утверждаться в обсуждаемом документе. Необходимое ограничение должно обеспечиваться фиксацией конкретных предметов обсуждений на публичных слушаниях (тождественных предметам утверждения), чтобы участники публичных слушаний четко понимали, какие вопросы они обсуждают. Отсутствие предметов обсуждения превращает публичные слушания в разговор обо всем, вместо конструктивного диалога представители власти и граждане обсуждают вопросы, которые не относятся к проекту документа и не будут учтены при его доработке. По результатам публичных слушаний, прошедших в Москве в 2009 году по проекту генерального плана города Москвы, только в Зеленоградском административном округе около 50 процентов замечаний и предложений жителей были отклонены Комиссией с формулировкой "вопрос не относится к проекту" <7>. Этот факт свидетельствует о том, что половина участников публичных слушаний не понимают предназначение обсуждаемого документа.

<7> Выводы Комиссии по предложениям и замечаниям участников публичных слушаний по проекту генерального плана города Москвы в Зеленоградском административном округе города Москвы. URL: http://gpinfo.mka.mos.ru/hearings/app/hearings-gp-app01.pdf.

Как раскрыть и формализовать предметы публичных слушаний применительно к различным видам документов, представляемых на публичные слушания? Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит формального определения понятия "предмет публичных слушаний". Однако по совокупности норм такие предметы достаточно четко выявляются как вопросы, тождественные положениям, которые подлежат утверждению в каждом документе, проект которого представляется на публичные слушания, например рациональное установление красных линий линейных объектов в проекте планировки территории.

В соответствии с ГрК РФ публичные слушания проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Предъявление доказательств отсутствия нарушения указанных прав, например соответствие подготовленного проекта документа градорегулирования техническим регламентам безопасности, учет правовых фактов в отношении существующих границ земельных участков и т.д., также можно отнести к предметам обсуждения на публичных слушаниях.

Анализ практики российских городов позволяет сделать вывод о том, что местные нормативные акты только 14 процентов городов с численностью населения более 500 тысяч человек содержат описание предметов публичных слушаний по вопросам градорегулирования. К таким городам относятся, например, Екатеринбург, Набережные Челны, Нижний Новгород, Пермь. В правилах землепользования и застройки этих городов указаны предметы публичных слушаний применительно к каждому виду документов и заявлений, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

До начала обсуждения участники публичных слушаний должны быть проинформированы об их предмете. Ответы на вопросы, определяемые как предмет публичных слушаний, должны иметь соответствующее подтверждение, получаемое в виде предоставления участникам публичных слушаний копий документов и графических материалов (части 6 и 7 ст. 30 Правил землепользования и застройки города Екатеринбурга, ч. 4 ст. 31 Правил землепользования и застройки города Перми). Позиции заключения уполномоченного органа о соответствии проекта документа и предмета обсуждения тождественны, о чем имеются соответствующие указания в правилах землепользования и застройки (см., например, ч. 5 ст. 32 Правил землепользования и застройки города Екатеринбурга).

В других городах (86%) в нормативных правовых актах положений о предмете публичных слушаний не имеется или предметы публичных слушаний совпадают с названием документа, который рассматривается на публичных слушаниях. В последнем случае демонстрируется неосведомленность разработчиков документов и организаторов публичных слушаний о правовой специфике проводимого мероприятия.

Непонимание правовой специфики регулирования публичных слушаний наблюдается и в городах, лидировавших до настоящего времени в вопросах развития системы правового градорегулирования. Например, Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми предложил исключить из ПЗЗ положения о проведении публичных слушаний <8>. Очевидно, что такое намерение вызвано желанием чиновников снять с себя ответственность за производимые ими действия, а упразднение ответственности возможно, если в нормативных правовых актах присутствует неопределенность. Для осуществления желания обеспечить безответственность чиновников требуется упразднить ранее введенные в ПЗЗ положения, четко регламентирующие проведение публичных слушаний. Такое следование принципу "шаг вперед - два назад" в законотворчестве Перми обусловит прогрессирующую деградацию правовой системы градорегулирования с последующими рисками в общественно-политической и инвестиционно-строительной сферах.

<8> Чиновники подготовили пакет изменений в Правила землепользования и застройки Перми. URL: http://properm.ru/realty/news/81803.

Институт подготовки заключений о соответствии требованиям законодательства проектов документов, предъявляемых на публичные слушания

Градостроительный кодекс Российской Федерации содержит требования о проведении проверки подготовленных проектов документов градорегулирования уполномоченным органом местного самоуправления. Институт подготовки заключений урегулирован в статье 31 ГрК РФ. Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного Комиссией по подготовке правил землепользования и застройки, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации. По результатам проверки уполномоченный орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний. В случае выявления несоответствия проекта указанным требованиям и документам его направляют в Комиссию на доработку.

Установление законодателем требований к проверке проекта документа и определенной последовательности действий свидетельствует о том, что публичная власть не должна выносить на публичные слушания проекты документов, не соответствующих требованиям законодательства. Доказательством соответствия требованиям должно стать заключение уполномоченного органа местного самоуправления, подготовленное по результатам проверки проекта документа. Практика российских городов с численностью населения, превышающей 500 тысяч человек, показала, что в нормативных правовых актах только 20 процентов городов содержатся требования к подготовке уполномоченным органом местного самоуправления заключения на проекты документов и заявлений до проведения публичных слушаний.

В Екатеринбурге и Перми требования к проверке и подготовке заключения содержатся в правилах землепользования и застройки, при этом заключение уполномоченного органа должно быть составлено в соответствии с предметами публичных слушаний. В Уфе требования к проверке проекта документа до проведения публичных слушаний содержатся в Административном регламенте [10].

Отсутствие в большинстве городов России института заключений на подготовленные и предъявляемые гражданам на обсуждение проекты документов и четкой фиксации в проектах таких документов предметов публичных слушаний и, соответственно, утверждений превращает значительную часть публичных слушаний в обсуждения, участники которых плохо понимают, что они обсуждают. Это ведет к дискредитации публичных слушаний как правового института и зарождает у граждан сомнения в готовности органов власти вести с гражданами открытый разговор, последствия которого будут затрагивать имущественные права и вести к росту числа судебных исков по поводу нарушений законодательства в области градостроительной деятельности.

В этом отношении интерес представляет ситуация, связанная со строительством небоскреба для общественно-делового центра "Охта" в городе Санкт-Петербурге. Комиссия по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга провела публичные слушания, на которых обсуждался вопрос о разрешении на отклонение от предельных параметров градостроительного регламента до 403 метров, то есть в 4 раза по сравнению с установленными (100 метров) в правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Несмотря на протест петербуржцев и отсутствие правовых оснований для квалификации таких кардинальных изменений, как отклонение от параметров градостроительного регламента <9>, публичные слушания состоялись, разрешение на отклонение было выдано. Последующие судебные разбирательства о признании публичных слушаний недействительными были проиграны <10>.

<9> Экспертное заключение Фонда "Институт экономики города". URL: http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_id=442&page_id=11822&from=search.
<10> Определением судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда по кассационной жалобе на решение Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга от 11 ноября 2009 года по иску о признании публичных слушаний по разрешению на отклонение от параметров градостроительного регламента для строительства общественно-делового центра "Охта-центр" несостоявшимися и обязании провести публичные слушания повторно было отмечено следующее: "Суд проверил все доводы истицы, заявленные в обоснование иска, имеющие значение для разрешения спора, и не установил нарушений законодательства при принятии решения о проведении публичных слушаний, а также при их непосредственном проведении, которые позволяли бы полагать общественные слушания несостоявшимися. ...Изменение регламента организаторами проведения публичных слушаний имело место без нарушения действующего законодательства. Беспорядки, имевшие место при проведении публичных слушаний, не препятствовали их проведению, не повлекли их прекращения. Слушания были проведены, и по их результатам был составлен протокол. Препятствий для проведения общественных слушаний 01.09.2009 не имелось" (Определение судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 25 января 2010 года по делу N 2-4104/09).

Следует отметить, что в законодательстве города Санкт-Петербурга содержатся требования о подготовке уполномоченным органом государственной власти города сводного заключения и представлении его в составе экспозиции перед проведением публичных слушаний <11>. В рамках подготовки сводного заключения уполномоченный орган направляет запросы в структурные подразделения администрации города: Комитет по транспорту, Комитет по управлению городским имуществом, Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству и т.д. Но отсутствие в законодательстве Санкт-Петербурга утвержденных предметов публичных слушаний, к которым в том числе относится удостоверение соответствия подготовленных проектов документов, заявлений требованиям законодательства, позволяет "размывать" содержание сводного заключения и не давать исчерпывающий ответ на вопрос, соответствует ли поданное заявление требованиям законодательства. Последующие исковые заявления по обжалованию непосредственно постановления о предоставлении разрешения на отклонение <12> не были удовлетворены, при этом судебные инстанции ссылались на то, что "...изданию указанного постановления предшествует работа компетентных органов в соответствии с действующим законодательством" (Определение Санкт-Петербургского городского суда от 3 августа 2010 года N 33-9629/10).

<11> Положение о взаимодействии исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства от 23 июня 2009 года N 684.
<12> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 22 сентября 2009 года N 1079 "О предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства".

Круг замкнулся, Суд ссылается на предшествующую работу компетентных органов (в рамках подготовки сводного заключения к публичным слушаниям), которая оказалась некомпетентной, так как на публичные слушания представлен документ (запрос), не соответствующий требованиям законодательства <13>. В результате мы возвращаемся к началу, к необходимости предельно ясно формализовать в правилах землепользования и застройки исчерпывающий перечень предметов публичных слушаний, в соответствии с которыми уполномоченный орган должен проводить проверку представленного проекта заявления или документа на соответствие требованиям законодательства, а затем уже принимать решение о возможности проведения публичных слушаний. Обсуждение проекта документа на публичных слушаниях необходимо проводить в рамках утвержденных предметов обсуждения, с предъявлением заключения уполномоченного органа местного самоуправления о соответствии проекта документа требованиям законодательства участникам публичных слушаний.

<13> Экспертное заключение Фонда "Институт экономики города". URL: http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_id=442&page_id=11822&from=search.

Обзор судебной практики применения института публичных слушаний по вопросам градорегулирования

Существуют две группы случаев судебных разбирательств применительно к публичным слушаниям в сфере градорегулирования:

  1. разбирательства, связанные с нарушениями процедур организации и проведения публичных слушаний, установленных законодательством;
  2. разбирательства, связанные с нарушениями норм материального права в результате проведения публичных слушаний.

Представленный далее обзор судебной практики основан на изучении 150 судебных решений. Была сформирована выборка судебных дел о признании недействительными публичных слушаний (протоколов, заключений, постановлений о назначении публичных слушаний). Судебная практика по отмене документов градорегулирования, принятых после проведения публичных слушаний, в выборку не включалась. Все судебные постановления проверялись на предмет отмены в вышестоящих судебных инстанциях.

Нарушения процедур организации и проведения публичных слушаний, установленных законодательством

Анализ постановлений арбитражного и гражданского судопроизводства по исковым требованиям о признании публичных слушаний недействительными выявил единичные случаи отмены результатов публичных слушаний, которые составляют около 5 процентов от рассмотренных судебных решений.

/"Имущественные отношения в Российской Федерации", 2015, N 10/

Все найденные судебные решения об отмене результатов публичных слушаний относятся к первой группе случаев судебных разбирательств, связанных с нарушениями процедуры организации и проведения публичных слушаний. Среди них можно выделить следующие правовые основания для отмены результатов публичных слушаний:

  1. грубые нарушения в процессе оповещения жителей (пример 1 - не выполнено оповещение жителей о проведении публичных слушаний <1>, пример 2 - не извещены правообладатели соседних земельных участков при рассмотрении заявления об отклонении от предельных параметров градостроительного регламента <2>);
<1> Пример 1 - население деревни Капкан Чернушинского муниципального района Пермского края было извещено о проведении публичных слушаний, затем постановлением главы администрации о проведении публичных слушаний они были отменены, о чем также оповестили жителей. Однако в дальнейшем постановление об отмене публичных слушаний отменили и публичные слушания провели без оповещения жителей (Определение судебной коллегии по административным делам Пермского края от 17 июня 2013 года по делу N 33-4709).
<2> Пример 2 - правообладателям соседних земельных участков не были направлены информационные сообщения о проведении публичных слушаний о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров градостроительного регламента земельного участка в целях строительства семиэтажного жилого дома (решение Октябрьского районного суда города Владимира от 5 марта 2012 года по гражданскому делу N 33-1883/2012).
  1. нарушение сроков опубликования заключения о результатах публичных слушаний (пример 3 - заключение о результатах публичных слушаний было размещено на официальном сайте префектуры Москвы на 13 дней позднее установленного законодательством срока, имели место и другие нарушения <3>);
<3> Пример 3 - в рамках прокурорской проверки установлено, что нарушены сроки опубликования заключения о результатах публичных слушаний, которое было размещено на сайте префектуры Восточного административного округа города Москвы на 13 дней позднее (решение Перовского районного суда города Москвы от 1 июня 2011 года по гражданскому делу N 2-2887/1-2011 о признании итогов проведенных публичных слушаний, протокола и заключения публичных слушаний по теме "Материалы градостроительного плана земельного участка ГПЗУ для осуществления строительства магазина в районе Перово..." недействительными).
  1. грубые нарушения ведения протокола (пример 4 - в протоколе не учтено 867 предложений участников публичных слушаний <4>. Следует отметить, что судебная практика по этому вопросу неоднозначна - идентичная ситуация в Тимирязевском районном суде города Москвы не стала основанием для отмены заключения Комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы в Северном административном округе - пример 5 <5>).
<4> Пример 4 - решение Кунцевского районного суда города Москвы от 20 декабря 2011 года по делу N 33-11283 о признании заключения Комиссии недействительным и об обязании повторно произвести подсчет подписей заявителей и о подготовке заключения о проведении публичных слушаний по проекту ГПЗУ по адресу: Осенний бульвар, вл. 18.
<5> Пример 5 - отказ в удовлетворении исковых требований мотивирован следующим: "Бабанина Г.П. не была зарегистрирована в качестве участника публичных слушаний, в публичных слушаниях не участвовала, таким образом, у Окружной комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы в САО не было оснований для внесения в протокол публичных слушаний предложений и замечаний к обсуждаемому проекту Бабаниной Г.П. в установленном порядке. Поданное заявление на имя главы управы района, в том числе и от имени Бабаниной Г.П., было рассмотрено в установленном порядке и не являлось заявлением, которое должно было учитываться при проведении публичных слушаний" (решение Тимирязевского районного суда города Москвы от 24 ноября 2010 года по гражданскому делу N 2-3543/10).

Рассматривая процедурные нарушения, судебные инстанции не уделяют необходимого внимания содержательным вопросам применения норм Градостроительного кодекса Российской Федерации. Например, в мотивировочной части решения суда об отмене результатов публичных слушаний из-за нарушения процедуры ведения протокола и сроков опубликования заключения (пример 3) суд отмечает, что "земельный участок для размещения торгового объекта сформирован на территории общего пользования", но не дает этому правовую оценку. Сам факт формирования земельного участка для строительства магазина на территории общего пользования должен был послужить основанием для подготовки отрицательного заключения по результатам проверки документа уполномоченным органом публичной власти, а при наличии такого заключения публичные слушания проводиться не должны. В этом случае на публичных слушаниях необходимо рассматривать не материалы градостроительного плана земельного участка "под магазин", а документацию по планировке территории, а именно:

  1. изменение красных линий, в результате которых территория под магазином перестанет быть территорией общего пользования;
  2. границы вновь сформированного земельного участка для строительства магазина;
  3. вид разрешенного использования "магазин", поскольку в Москве пока не приняты правила землепользования и застройки, устанавливающие виды разрешенного использования земельных участков.

Однако законодательство города Москвы не предусматривает проверку документов и заявлений на соответствие законодательству до проведения публичных слушаний, не содержит формализованных предметов публичных слушаний, предъявляемых на публичные слушания, среди которых вопросы удостоверения соответствия подготовленных проектов документов, заявлений требованиям законодательства, а также документам, принятым в установленном порядке. В связи с этим на публичные слушания выносят недоработанные и не соответствующие законодательству документы.

Нарушения норм материального права в результате проведения публичных слушаний по вопросам градорегулирования

В целом судебная практика определяет публичные слушания как действие, предшествующее принятию решения об утверждении документов и заявлений по вопросам градостроительной деятельности, которое имеет рекомендательный характер и не является обязательным. Судебные инстанции отмечают, что публичные слушания не могут быть оспорены посредством предъявления самостоятельного иска, а только в совокупности с исковыми требованиями об отмене решения органов местного самоуправления, которым по результатам публичных слушаний предоставлено соответствующее разрешение или утвержден проект документа. Практика арбитражного судопроизводства свидетельствует о следующем:

<6> Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 13 апреля 2012 года по делу N А08-3923/2011.<7> Постановление Десятого арбитражного суда от 27 ноября 2012 года по делу N А41-5222/12.

Практика гражданского судопроизводства на основании статьи 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) относит к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином своих прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что "основанием для принятия решения судом о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным является наличие одновременно двух оснований: как несоответствие такого акта закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав (выделено мной. - М.С.)".

Именно эти положения ГПК РФ и разъяснения Верховного Суда Российской Федерации применяются судами общей юрисдикции по искам об оспаривании результатов публичных слушаний.

Так, Определением Центрального районного суда города Новокузнецка Кемеровской области от 28 февраля 2011 года по делу N 2-1083/2011 было прекращено производство по делу в связи с тем, что "заявитель оспаривает заключение комиссии по проведению публичных слушаний. Данное заключение не нарушает прав и свобод заявителя. Действия должностных лиц администрации города по проведению публичных слушаний, как и процедура проведения публичных слушаний, являются основаниями для оспаривания решения главы города, принятых по вопросам разрешения строительства комплекса гаражей, в том числе об изменении вида разрешенного использования земельных участков. Суд считает, что заключение по результатам публичных слушаний не может быть предметом самостоятельного оспаривания".

Определением Московского областного суда от 13 марта 2008 года прекращено производство по делу N 33-9192 в связи с тем, что заявленные истцами требования "о признании незаконными постановления, действий и публичных слушаний, о назначении публичных слушаний" не подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. В мотивировочной части решения суда отмечено, что "публичные слушания являются составным элементом градостроительной деятельности. Их проведение учитывается компетентным органом при принятии того или иного решения в области градостроительства. При этом действующим законодательством не установлена возможность отдельного оспаривания в судебном порядке публичных слушаний. Поскольку оспариваемые истцами публичные слушания носят рекомендательный характер и не являются обязательными, то они не могут быть оспорены посредством предъявления самостоятельного иска. В судебном порядке может быть оспорено решение главы местной администрации городского поселения Одинцово об изменении вида разрешенного использования земельных участков или об отказе в таком изменении. Истцы в отношении такого решения главы городского поселения Одинцово требований не заявляли".

Таким образом, судебной практикой сформирована следующая позиция: заключение по результатам публичных слушаний имеет рекомендательный характер, не содержит правовые нормы, порождающие для третьих лиц какие-либо права и обязанности, поэтому не может быть предметом самостоятельного оспаривания.

Возникает вопрос: каким образом могут быть нарушены права и законные интересы физических или юридических лиц при проведении публичных слушаний, если процедура проведения публичных слушаний соблюдена?

Следуя логике судебной практики, третьим лицам для защиты нарушенных прав необходимо дождаться утверждения рассмотренного на публичных слушаниях документа и только потом обжаловать его, ссылаясь на нарушения, имевшие место при проведении публичных слушаний. Исключение из этого правила должны составлять случаи, когда на публичных слушаниях рассматриваются проекты документов, не соответствующие требованиям технических регламентов безопасности - требованиям, на соответствие которым уполномоченный орган местного самоуправления должен проверять представленный проект документа. Такая проверка требуется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, но, как было уже отмечено, институт подготовки заключений о соответствии проектов документов, предъявляемых на публичные слушания, требованиям законодательства в российских городах развивается по-разному, и не всегда формализован в местных нормативных правовых актах, и, как следствие, не всегда добросовестно выполняется.

Публичная власть не должна предъявлять на публичные слушания проекты документов, не соответствующие требованиям технических регламентов безопасности. В таких случаях представляется целесообразным обжаловать действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не дожидаясь результатов публичных слушаний. Основанием для обжалования действий органов власти будет невыполнение органами власти надлежащей проверки проекта документа, представленного на публичные слушания, в части соблюдения требований технических регламентов безопасности и незаконное назначение публичных слушаний.

Из обзора судебной практики можно сделать следующие выводы:

  1. заключение по результатам публичных слушаний имеет рекомендательный характер, не содержит правовых норм, порождающих для третьих лиц какие-либо права и обязанности, поэтому не может быть предметом самостоятельного оспаривания;
  2. обжаловать следует принятый по результатам публичных слушаний органами местного самоуправления правовой акт, например документацию по планировке территории, разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка и т.д., указывая на нарушения процедуры проведения публичных слушаний, а также на несоответствие утвержденного проекта конкретным нормам законодательства. Следует помнить, что при обжаловании ненормативных правовых актов, к которым относятся заявления о разрешении на условно разрешенный вид использования и на отклонение от параметров разрешенного строительства, реконструкции, а теперь и проект межевания территории <8>, помимо несоответствия утвержденного документа законодательству, необходимо доказать нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием <9>;
<8> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2013 года N 13427/12.
<9> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8.
  1. в случае рассмотрения проекта документа, не соответствующего требованиям технических регламентов, следует обжаловать действия органов власти по невыполнению надлежащей проверки проекта документа перед проведением публичных слушаний и незаконному назначению публичных слушаний, не дожидаясь утверждения проекта документа и проведения публичных слушаний.

Заключение

В отношении публичных слушаний у горожан много заблуждений. Обзор судебных разбирательств показал, что жители воспринимают публичные слушания как "стоп-кран", которым можно заблокировать принятие градостроительных решений. Когда же выясняется, что это не так, а публичные слушания имеют рекомендательный характер, появляется разочарование и соответствующее отношение к этому важному институту.

Необходимо понимать, что публичные слушания - это не местный референдум. Если горожане не согласны с градостроительным решением, предложенным в проекте документа градостроительного проектирования, то они не лишены возможности инициировать проведение местного референдума, на котором могут принять окончательное решение по рассматриваемому вопросу самостоятельно.

Смысл публичных слушаний в том, чтобы донести до горожан информацию о градостроительном решении, а затем рассмотреть все замечания и предложения участников публичных слушаний в рамках подготовки заключения с рекомендациями публичной власти о принятии или непринятии такого решения. Принципиально важным моментом является обязательность проведения публичных слушаний по вопросам, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации. Раньше (до 2004 года) общественные обсуждения могли проводиться, а могли и не проводиться. Органы публичной власти не были обязаны проводить публичные слушания и публиковать проекты документов градорегулирования в установленные сроки до их принятия. У горожан не было гарантий того, что они узнают о планируемых изменениях и предлагаемых градостроительных решениях. Сейчас такие гарантии имеются. Чтобы сделать публичные слушания эффективным инструментом градорегулирования, можно рекомендовать следующее:

  1. состав Комиссии по землепользованию и застройке должен определяться главной целью ее работы - подготовка рекомендаций в ситуации противостояния различных интересов. Для подготовки таких рекомендаций в состав Комиссии должны входить представители различных групп горожан, общественных организаций;
  2. для построения конструктивного диалога с участниками публичных слушаний, четкого понимания, какие вопросы обсуждаются на публичных слушаниях, необходимо прописать в местном правовом акте (правилах землепользования и застройки) предметы публичных слушаний, которые соответствуют утверждаемым позициям документов, представляемых на такие слушания;
  3. публичная власть не должна выносить на публичные слушания проекты документов, не соответствующих требованиям законодательства. Для этого необходимо включить в правила землепользования и застройки муниципальных образований положение об обязательной проверке уполномоченным органом местного самоуправления проекта документа на соответствие требованиям законодательства до проведения публичных слушаний;
  4. при судебном обжаловании результатов публичных слушаний следует помнить, что заключение о результатах публичных слушаний не может быть предметом самостоятельного оспаривания. Обжаловать следует:

Литература и информационные источники

  1. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.
  2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 931-О-О. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  3. Трутнев Э.К., Гудзь Т.В., Сафарова М.Д. и др. Публичные слушания по вопросам градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. Приложение к журналу. Выпуски 2 и 3.
  4. "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург": решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48.
  5. "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми": решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143.
  6. Сафарова М.Д. Практика применения института развития застроенных территорий // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. N 12 (108).
  7. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ.
  8. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.
  9. Градостроительный устав города Казани: решение Казанского Совета народных депутатов от 26 июня 1998 года N 2-12.
  10. Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Подготовка муниципальных нормативных правовых актов в целях проведения публичных слушаний по проектам планировок и проектам межевания территории и утверждения (отклонения от утверждения) указанной документации": Постановление главы администрации городского округа "Город Уфа" Республики Башкортостан от 29 июня 2012 года N 2954.
  11. Определение судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 25 января 2010 года по делу N 2-4104/09. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  12. Определение Санкт-Петербургского городского суда от 3 августа 2010 года N 33-9629/10. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  13. Градостроительный кодекс города Москвы: Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 (с изменениями на 24 декабря 2014 года).
  14. Выводы Комиссии по предложениям и замечаниям участников публичных слушаний по проекту генерального плана города Москвы в Зеленоградском административном округе города Москвы. URL: http://gpinfo.mka.mos.ru/hearings/app/hearings-gpapp01.pdf.
  15. Чиновники подготовили пакет изменений в Правила землепользования и застройки Перми. URL: http://properm.ru/realty/news/81803.
  16. Экспертное заключение Фонда "Институт экономики города". URL: http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_id=442&page_id=11822&from=search.
  17. Положение о взаимодействии исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства от 23 июня 2009 года N 684.
  18. "О предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства": Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 22 сентября 2009 года N 1079.
  19. Определение судебной коллегии по административным делам Пермского края от 17 июня 2013 года по делу N 33-4709. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  20. Решение Октябрьского районного суда города Владимира от 5 марта 2012 года по делу N 33-1883/2012. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  21. Решение Перовского районного суда города Москвы от 1 июня 2011 года по делу N 2-2887/1-2011. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  22. Решение Кунцевского районного суда города Москвы от 20 декабря 2011 года по делу N 33-11283. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  23. Решение Тимирязевского районного суда города Москвы от 24 ноября 2010 года по делу N 2-3543/10. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  24. Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 13 апреля 2012 года по делу N А08-3923/2011. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  25. Постановление Десятого арбитражного суда от 27 ноября 2012 года по делу N А41-5222/12. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  26. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14 ноября 2002 года N 138-ФЗ.
  27. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8.
  28. Определение Центрального районного суда города Новокузнецка Кемеровской области от 28 февраля 2011 года по делу N 2-1083/2011. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  29. Определение Московского областного суда от 13 марта 2008 года по делу N 33-9192. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
  30. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2013 года N 13427/12. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).