Мудрый Юрист

Роль стандартов и правил в деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих

Енькова Екатерина Евгеньевна - кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

В статье применительно к деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих рассмотрены категории "стандарты" и "правила", указаны их виды, исследованы правовая природа данных актов, а также вопросы разработки, утверждения и контроля за их соблюдением.

Ключевые слова: несостоятельность, банкротство, саморегулируемая организация, СРО арбитражных управляющих, федеральные стандарты, стандарты и правила СРО.

The role of standards and rules in the activities of self-regulating organizations of court-appointed receivers

C.E. Enkova

Enkova Catherine Evgenievna - PhD, associate professor of Business and Corporate Law Department, Kutafin Moscow State University Law (MSAL).

The article deals with the concepts of "standard" and "rule" in the context of activities of self-regulating organizations of court-appointed receivers, provides their types and studies the nature of these acts, as well as issues of their development, approval and monitoring.

Keywords: insolvency, bankruptcy, self-regulating organization, the SRO court-appointed receivers, federal standards, the standards and rules of the SRO.

Прежде чем рассуждать о роли стандартов и правил в деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, исследовать особенности процедуры их утверждения и специфику содержания, целесообразно уяснить значение данных категорий, определить их сущность.

Понятие, правовая природа стандартов и правил

В языкознании понятия "стандарты" и "правила" весьма близки по своей сути, хотя и различаются оттенками смысла. Так, в словарной литературе <1> термин "стандарт" (от англ. standart - норма, образец) означает: 1) образец, эталон, модель, принимаемые за исходные для сопоставления с ними других подобных объектов (стандарт может быть разработан как на материальные предметы (например, продукцию), так и на нормы, правила, требования в различных областях); 2) типовой образец, которому что-либо должно удовлетворять по размерам, форме, качеству; единая (типовая) форма организации, осуществления чего-либо; 3) документ, содержащий в себе соответствующие сведения.

<1> См. соответственно: Лингвистический энциклопедический словарь / гл. ред. В.Н. Ярцева. М.: Советская энциклопедия, 1990; Ефремова Т.Ф. Новый толково-образовательный словарь русского языка. М.: Дрофа, 2000; Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1994.

Под правилом С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова понимают положение, в котором отражена закономерность; постановление, предписание, устанавливающее порядок чего-нибудь. Т.Ф. Ефремова полагает, что правило - это принцип, служащий руководством в чем-либо; отправное положение, установка, лежащая в основе чего-либо; норма поведения, принятая кем-либо.

Согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <2> (далее - Закон о СРО) под стандартами и правилами предпринимательской и профессиональной деятельности понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами СРО.

<2> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

В Законе о СРО исследуемые категории не разграничены. Они используются как тождественные и в некоторых подзаконных нормативных актах <3>. Однако законодатель с учетом специфики регулируемой сферы отношений допускает возможность иного подхода. Так, стандарты и правила различаются в Градостроительном кодексе РФ <4>, согласно ч. 2 ст. 555 <5> которого стандарты СРО - это документ, устанавливающий в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требования к результатам указанных работ, системе контроля за их выполнением; а правила саморегулирования - документ, устанавливающий требования к предпринимательской деятельности членов СРО, за исключением требований, установленных законодательством РФ о техническом регулировании.

<3> См., например: Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. N 696 "Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности" // СЗ РФ. 2002. N 39. Ст. 3797.
<4> Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
<5> См.: Басова А.В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источники предпринимательского права // Юридический мир. 2008. N 4. С. 60, 61.

В доктрине высказывается мнение о том, что "правила" являются родовой категорией по отношению к "стандартам" <6>.

<6> См. подробнее: Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности (лекция в рамках учебного курса "Предпринимательское право") // Право и бизнес. Приложение к журналу "Предпринимательское право". 2014. N 3. С. 10.

Правовая природа стандартов и правил спорна. Не вдаваясь в дискуссию, укажем основные точки зрения <7>. Суждение о том, что стандарты и правила являют собой особую разновидность подзаконных нормативных правовых актов, имеет как сторонников, так и оппонентов. Существует мнение, что правила СРО - один из способов унификации обычаев делового оборота и деловых обыкновений. Наиболее обоснованной представляется позиция, которую разделяют многие авторы, согласно которой это локальные нормативные акты, причем обязательность их принятия предусмотрена законом.

<7> Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

Стандарты и правила СРО арбитражных управляющих Нормотворческая функция СРО

В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве) наличие разработанных в соответствии с требованиями данного Закона и являющихся обязательными для выполнения членами саморегулируемой организации арбитражных управляющих (далее также - СРО арбитражных управляющих, СРО АУ) стандартов и правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих является одним из обязательных требований, совокупность которых необходима для легитимации СРО посредством включения сведений о ней в единый государственный реестр СРО арбитражных управляющих.

В научной литературе функции саморегулируемых организаций подразделяют на частноправовые (направлены на удовлетворение в первую очередь интересов членов СРО) и публично-правовые (их реализация затрагивает не только членов СРО, но и участников рынка, государство и общество в целом) <8>. Примером последних служит нормотворческая функция - разработка стандартов и правил.

<8> См.: Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 25.

Стандарты и правила следует рассматривать в качестве формы саморегулирования. Вместе с тем, как справедливо замечает И.В. Ершова, если принятые в конкретной СРО стандарты и правила не включают иные, помимо законодательных, требования, такие локальные акты не содержат положения саморегулирования, а лишь дублируют положения закона. В таком случае, очевидно, не происходит реализации СРО нормотворческой функции <9>.

<9> См.: Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация / отв. ред. И.В. Ершова. М.: Норма, 2015. С. 27.

Вопросы разработки, утверждения, контроля за соблюдением правил и стандартов

Обязанности СРО АУ по разработке и установлению обязательных для выполнения членами СРО стандартов и правил профессиональной деятельности, а также контролю за их соблюдением закреплены в п. 2 ст. 22 Закона о банкротстве. Однако законодатель не определил орган СРО, который должен разработать проекты стандартов и правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих.

Вместе с тем функция по утверждению стандартов и правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих, внесению в них изменений возложена на коллегиальный орган управления СРО АУ (п. 7 ст. 211 Закона о банкротстве). В целях раскрытия информации СРО АУ обязана на своем официальном сайте в сети Интернет размещать в электронной форме утвержденные стандарты и правила (п. 2 ч. 2 ст. 7 Закона о СРО, п. 1 ст. 221 Закона о банкротстве).

Для осуществления контроля за соблюдением членами СРО требований федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности (наряду с федеральными законами, нормативными правовыми актами РФ) и рассмотрения дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия в императивном порядке формируются самостоятельные специализированные органы (п. 9 ст. 211).

Так, в качестве одной из форм контроля за деятельностью арбитражного управляющего следует назвать участие в собрании кредиторов без права голоса представителя саморегулируемой организации, членом которой является арбитражный управляющий, утвержденный в деле о банкротстве (абзац первый п. 1 ст. 12 Закона о банкротстве).

Наконец, утверждение мер дисциплинарного воздействия, порядка и основания их применения, порядка рассмотрения дел о нарушении членами СРО АУ законодательства РФ, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности отнесено к компетенции общего собрания членов СРО арбитражных управляющих (п. 4 ст. 211). Среди возможных мер дисциплинарной ответственности за нарушение действующих требований - предупреждение, штраф, исключение из членов СРО, что влечет отстранение от всех дел о банкротстве.

В соответствии с установленными требованиями СРО АУ проводятся плановые и внеплановые проверки деятельности своих членов. А деятельность СРО, в свою очередь, является предметом проверки со стороны Росреестра <10>. На официальном сайте Росреестра размещен План-график проведения проверок саморегулируемых организаций арбитражных управляющих центральным аппаратом Росреестра на 2015 год, утвержденный Приказом Росреестра от 21 октября 2014 г. N 506. В текущем году планируется проверить деятельность 17 СРО АУ, все проверки определены как выездные <11>.

<10> См. подробнее: Енькова Е.Е. Реализация контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих // Предпринимательское право. 2014. N 4. С. 18 - 26.
<11> Официальный сайт Росреестра в сети Интернет. URL: https://rosreestr.ru/site/activity/gosudarstvennyy-nadzor/kontrol-nadzor-za-deyatelnostyu-samoreguliruemykh-organizatsiy-arbitrazhnykh-upravlyayushchikh-/plan-provedeniya-proverok2/.

Исходя из анализа полномочий органов управления и специализированных органов СРО АУ, а также с учетом того факта, что перечень специализированных органов СРО, содержащийся в Законе о банкротстве, не является исчерпывающим (решения о создании таких органов, утверждении положений о них и правил осуществления ими деятельности принимает коллегиальный орган управления), представляется, что разработка проектов стандартов и правил профессиональной деятельности АУ может быть возложена на один из специализированных органов, созданный с этой целью.

Виды стандартов и правил

Следует отметить, что стандарты и правила СРО АУ не всегда регулируют именно профессиональную деятельность арбитражных управляющих; зачастую они касаются функционирования самой саморегулируемой организации. К числу первых можно отнести в том числе стандарт по анализу финансового состояния должника, правила деловой этики арбитражных управляющих - членов СРО <12>; примером вторых служат правила прохождения стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего; правила представления информации членами СРО в форме отчетов.

<12> По мнению В.А. Лаптева, кодекс этики или кодекс корпоративного поведения СРО представляет собой корпоративный правовой обычай, который следует отличать от локальных нормативных актов СРО. Подробнее см: Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация / отв. ред. И.В. Ершова. М.: Норма, 2015. С. 41.

Качество утвержденных СРО АУ и действующих в настоящее время стандартов и правил представители Минэкономразвития России оценили как приемлемое, отметив при этом, что набор указанных правил достаточно разнороден и существенно различается в зависимости от конкретной саморегулируемой организации <13>. В отдельных случаях стандарты и правила представляют собой единый документ, регулирующий все необходимые сферы профессиональной деятельности арбитражных управляющих, в других - это множество документов, каждый из которых регулирует лишь достаточно узкую сферу отношений, возникающих в результате осуществления арбитражными управляющими своей профессиональной деятельности.

<13> См.: Саморегулирование в арбитражном управлении (доклад подготовлен Департаментом корпоративного управления Минэкономразвития России) // Арбитражный управляющий. 2011. N 3.

Отсутствие единообразия в утвержденных стандартах и правилах вносит неясность при определении и оценке конкретных норм, которыми должен руководствоваться арбитражный управляющий, являющийся членом той или иной СРО.

Ситуацию призваны улучшить нормы Закона о банкротстве, предусматривающие разработку профессиональным сообществом единых федеральных стандартов профессиональной деятельности арбитражных управляющих и самих саморегулируемых организаций, подлежащих в последующем утверждению регулирующим органом.

Таким образом, в регламентации деятельности СРО арбитражных управляющих следует различать федеральные и локальные стандарты и правила. При этом стоит подчеркнуть, что в отношении федеральных актов законодатель использует исключительно термин "стандарты".

Федеральные стандарты

Понятие "федеральные стандарты" было включено в ст. 2 Закона о банкротстве Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 219-ФЗ <14> и дополнено на основании Федерального закона от 1 декабря 2014 г. N 405-ФЗ <15>.

<14> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и статьи 1 и 4 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4188.
<15> Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. N 405-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" // URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 2 декабря 2014 г.).

Итак, федеральные стандарты - федеральные стандарты профессиональной деятельности арбитражных управляющих и федеральные стандарты деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, разработанные национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, утвержденные регулирующим органом в соответствии с Законом о банкротстве и являющиеся обязательными для исполнения арбитражными управляющими и СРО арбитражных управляющих.

В качестве Национального объединения СРО арбитражных управляющих выступает Российский союз саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (РССОАУ, соответствующая запись включена в единый государственный реестр СРО арбитражных управляющих 03.07.2009 за номером 0028). Функции регулирующего органа возложены на Минэкономразвития России <16>.

<16> Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.

Согласно п. 3 ст. 3 Закона N 405-ФЗ до утверждения в установленном порядке указанных федеральных стандартов подлежат применению нормативные правовые акты <17>, изданные до дня вступления в силу данного Закона.

<17> В настоящее время применяются утвержденные Приказами Минэкономразвития России от 12 марта 2011 г. N 102 - федеральный стандарт "Требования саморегулируемой организации арбитражных управляющих к арбитражному управляющему по исполнению им обязанности заключить договор обязательного страхования ответственности" и от 20 февраля 2012 г. N 72 - федеральный стандарт профессиональной деятельности арбитражных управляющих "Правила ведения Реестра требований о передаче жилых помещений", от 18 декабря 2012 г. - федеральный стандарт деятельности СРО АУ "Правила проведения стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего", от 26 декабря 2013 г. N 785 - федеральный стандарт деятельности СРО АУ "Требования к аккредитации саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих операторов электронных площадок, осуществляющих обеспечение проведения торгов в электронной форме при продаже имущества (предприятия) должника в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве" и N 786 - федеральный стандарт деятельности СРО АУ "Требования к организации повышения уровня профессиональной подготовки арбитражных управляющих". Подготовлены проекты еще четырех федеральных стандартов (например, Правила осуществления контроля и проведения проверки саморегулируемой организацией арбитражных управляющих своих членов).

Как следует из легального определения федеральных стандартов, таковыми признаются лишь стандарты, разработанные национальным объединением СРО арбитражных управляющих. Вместе с тем п. 9 ст. 261 Закона о банкротстве закрепляет право указанного объединения разрабатывать федеральные стандарты. Иными словами, нет механизма понуждения национального объединения к их разработке. При отсутствии волеизъявления со стороны Российского союза СРО арбитражных управляющих федеральные стандарты в сфере несостоятельности так и не будут приняты. В связи с этим следует предусмотреть в Законе о банкротстве вместо права соответствующую обязанность (п. 10 ст. 261) национального объединения СРО АУ.

Несмотря на указанный просчет с точки зрения юридической техники РССОАУ достаточно активно участвует в нормотворчестве. Так, письмом от 7 ноября 2014 г. N 1-03/94 РССОАУ направил в Минэкономразвития России для утверждения в качестве федерального стандарта Перечень обязательных сведений, включаемых саморегулируемой организацией в реестр арбитражных управляющих, и порядок ведения саморегулируемой организацией такого реестра, утвержденный общим собранием членов РССОАУ (Протокол от 30.10.2014 N 27), а также предложения по внесению изменений в Приказ Минэкономразвития России от 23 апреля 2010 г. N 148 "Об утверждении Порядка ведения реестра арбитражных управляющих, являющихся членами саморегулируемой организации арбитражных управляющих, Формы выписки из данного реестра и Порядка обеспечения свободного доступа к таким сведениям заинтересованных в их получении лиц".

В пункте 11 ст. 261 Закона о банкротстве установлены направления разработки национальным объединением СРО АУ федеральных стандартов (например, порядок ведения и содержание реестра требований кредиторов, анализ финансово-хозяйственной деятельности должника), при этом перечень является открытым.

Утвержденные Минэкономразвития России федеральные стандарты подлежат опубликованию в порядке, установленном Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763, размещению на официальном сайте регулирующего органа в сети Интернет и вступают в силу по истечении десяти дней с даты их опубликования.

Примечательно, что федеральные стандарты, хотя и утверждаются приказами Минэкономразвития России, вследствие чего являются нормативными актами федерального органа исполнительной власти, не подлежат государственной регистрации (п. 4 ст. 29 Закона о банкротстве).

Как уже было отмечено, наличие федеральных стандартов не означает отсутствия у СРО АУ собственных стандартов, не противоречащих федеральным. В связи с этим следует согласиться с позицией Минэкономразвития России о целесообразности выработки на уровне национального объединения саморегулируемых организаций арбитражных управляющих единых подходов (рекомендаций) по видам стандартов и правил, утверждаемых СРО АУ, а также по их содержанию.

В заключение представляется уместным сослаться на реализуемый в настоящее время План мероприятий ("дорожную карту") "Совершенствование процедур несостоятельности (банкротства)", утвержденный распоряжением Правительства РФ от 24 июля 2014 г. N 1385-р. Согласно п. 2 раздела I "дорожной карты" одной из целей данного документа является совершенствование правового регулирования деятельности системы саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Для достижения указанной цели предусмотрено, в частности, установление административной ответственности СРО арбитражных управляющих и их должностных лиц за нарушение требований законодательства, регулирующего их деятельность (в том числе федеральных стандартов); уточнение порядка ведения реестра членов СРО АУ, о чем уже было сказано, и обеспечения доступа к включаемым в такой реестр сведениям заинтересованным в их получении лицам.

Таким образом, значение стандартов и правил в деятельности СРО арбитражных управляющих трудно переоценить, их роль в процессе совершенствования нормативного регулирования несостоятельности будет только возрастать.

Библиография

  1. Басова А.В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источники предпринимательского права // Юридический мир. 2008. N 4.
  2. Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 25.
  3. Енькова Е.Е. Реализация контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих // Предпринимательское право. 2014. N 4. С. 18 - 26.
  4. Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности (лекция в рамках учебного курса "Предпринимательское право") // Право и бизнес. Приложение к журналу "Предпринимательское право". 2014. N 3.
  5. Ефремова Т.Ф. Новый толково-образовательный словарь русского языка. М.: Дрофа, 2000.
  6. Лингвистический энциклопедический словарь / глав. ред.: В.Н. Ярцева. М.: Советская энциклопедия, 1990.
  7. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1994.
  8. Саморегулирование в арбитражном управлении (доклад подготовлен Департаментом корпоративного управления Минэкономразвития России) // Арбитражный управляющий. 2011. N 3.
  9. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация / отв. ред. И.В. Ершова. М.: Норма, 2015. С. 27, 41.

References (transliteration)

  1. Basova A.V. Pravila i standarty samoreguliruemyh organizacij kak istochniki predprinimatel'skogo prava // Juridicheskij mir. 2008. N 4.
  2. Basova A.V. Samoreguliruemye organizacii kak sub#ekty predprinimatel'skogo prava: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2008. S. 25.
  3. En'kova E.E. Realizacija kontrolja (nadzora) za dejatel'nost'ju samoreguliruemyh organizacij arbitrazhnyh upravljajushhih // Predprinimatel'skoe pravo. 2014. N 4. S. 18 - 26.
  4. Ershova I.V. Samoregulirovanie predprinimatel'skoj i professional'noj dejatel'nosti (lekcija v ramkah uchebnogo kursa "Predprinimatel'skoe pravo") // Pravo i biznes. Prilozhenie k zhurnalu "Predprinimatel'skoe pravo". 2014. N 3.
  5. Efremova T.F. Novyj tolkovo-obrazovatel'nyj slovar' russkogo jazyka. M.: Drofa, 2000.
  6. Lingvisticheskij jenciklopedicheskij slovar' / glav. red.: V.N. Jarceva. M.: Sovetskaja jenciklopedija, 1990.
  7. Ozhegov S.I., Shvedova N.Ju. Tolkovyj slovar' russkogo jazyka. M., 1994.
  8. Samoregulirovanie v arbitrazhnom upravlenii (doklad podgotovlen Departamentom korporativnogo upravlenija Minjekonomrazvitija Rossii) // Arbitrazhnyj upravljajushhij. 2011. N 3.
  9. Samoregulirovanie predprinimatel'skoj i professional'noj dejatel'nosti: edinstvo i differenciacija / otv. red. I.V. Ershova. M.: Norma, 2015. S. 27, 41.