Мудрый Юрист

Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права

Мещерягина Вероника Александровна - адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России.

В статье содержится комплексный теоретический анализ подходов к пониманию юридической природы конституционного права на обращение в Российской Федерации. Раскрывается специфика его содержания как субъективного права. Обозначается спектр нерешенных теоретико-правовых и практических вопросов, совокупность которых препятствует развитию института конституционного права на обращение в Российской Федерации.

Ключевые слова: право на обращение, обращение, субъективное право, законный интерес, юридический факт.

The legal nature of the constitutional right to appeal as a subjective right

V.A. Mescheryagina

Mescheryagina Veronica Aleksandrovna - Associate of the Department of Constitutional Law, the Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

The article provides a comprehensive analysis of the theoretical approaches to the understanding of the legal nature of the constitutional right to appeal in the Russian Federation. Specifics of its content as a subjective right is given. Represented by a range of unsolved theoretical legal and practical issues, the aggregation of which hinders the development of the institute of the constitutional right to appeal in the Russian Federation.

Keywords: The right to appeal, an appeal, a subjective right, a legal interest, the legal fact.

Конституция Российской Федерации <1> не просто является основным документом государства, а представляет собой ключевое звено конституционного механизма, обеспечивающего, с одной стороны, стабильность взаимодействия общества и государства, с другой - их развитие и динамизм.

<1> Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в редакции от 5 февраля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. С. 445.

Во взаимоотношениях личности и государства последнее является ведущим субъектом, реализует свои властные полномочия посредством специального аппарата принуждения. Именно по этой причине постоянное развитие конституционно-правовых норм и институтов, позволяющих личности эффективно влиять на публичную власть и контролировать ее деятельность, необходимо для поддержания баланса во взаимоотношениях личности и государства. Одним из таких институтов является закрепленное в ст. 33 Конституции РФ право на обращение, предопределившее качественно новый этап в развитии целого ряда позиций государственного и общественного развития Российской Федерации.

Спектр подходов к пониманию юридической природы конституционного права на обращение невероятно широк. Так, различные ученые рассматривают его как: средство (осуществления и охраны прав личности; укрепления связи органов государственной власти, органов местного самоуправления с населением; разрешения противоречий в общественной и политической жизни; общественного контроля за деятельностью органов власти) <2>; форму волеизъявления <3> или участия граждан в управлении делами государства и общества; гарантию участия граждан в управлении делами государства <4>; результат (получение источника аналитической информации, необходимой для рационализации деятельности органов и должностных лиц) <5>.

<2> Скрябина М.В. Реализация конституционного права граждан на обращение в органы публичной власти : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 48.
<3> Савоськин А.В. Система обращений граждан в соответствии с объективной стороной волеизъявления граждан РФ (подсистемы устных, письменных и конклюдентных обращений) // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 7. С. 1345.
<4> Соловьев С.Г., Попов И.Е. Необходимость реформирования законодательства об обращениях граждан // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 38.
<5> Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1910. С. 65.

С каждым из приведенных мнений можно согласиться, хотя их нельзя назвать бесспорными, так как они отражают лишь отдельные грани института обращений. Комплексный подход к пониманию юридической природы конституционного права на обращение представляется предпочтительным, позволяя в полном объеме осветить особенности данного правового феномена как крайне сложного и, увы, несовершенного правового образования. Большой объем и конкурирующее правовое регулирование конституционного права на обращение, безусловно, сказываются на его эффективности. Так, при составлении обращения граждане затрудняются при разграничении видов обращений, составляют их без указания сути, конкретных требований и т.д., направляют в некомпетентные органы, что порождает затягивание рассмотрения их требований и дачи ответа по существу поставленных вопросов органами и должностными лицами.

Для уяснения причин несовершенства правового регулирования права на обращение обратимся к конституционной норме, согласно которой "граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". На уровне Конституции РФ отсутствует четкое указание на цель подачи обращения, его предмет, форму, содержание и т.д. Текст приведенной нормы имеет отчасти декларативный оттенок, замыкающийся на установлении круга субъектов и самого факта наличия права обращаться, что позволяет отдельным авторам отнести его к категории "объективное право".

М.И. Абдулаев считает, что термин "объективное право" следует рассматривать как совокупность (систему) общеобязательных юридических норм, установленных и охраняемых государством <6>. Л.С. Явич указывает, что объективное право является абстрактным, статическим выражением динамических правоотношений, выраженных в субъективном праве посредством конкретных юридических норм <7>. Н.И. Матузов считает, что объективное право - это законодательство данного периода в данной стране, субъективное право представляет собой конкретные возможности, права, требования, притязания, законные интересы, а также обязанности, которые возникают на основе и в пределах этого законодательства на стороне участников юридических отношений <8>.

<6> Абдулаев М.И. Теория государства и права. М., 2004. С. 27.
<7> Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 162.
<8> Перевалов В.Д. Теория государства и права: учебник для бакалавров. М., 2013. С. 77.

Следовательно, для того чтобы подробно рассмотреть конституционно-правовую категорию "обращение граждан" в качестве субъективного права, необходимо обратиться к федеральному законодательству. При широком подходе в число обращений следует включать все волеизъявления граждан, адресованные органам публичной власти, в том числе в суд. Однако последние охватываются ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, вступают в некоторую конкуренцию со ст. 33 Конституции РФ и, учитывая ограниченный объем, в настоящей публикации не рассматриваются.

Итак, из содержания ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <9> (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ) следует, что его целью является регулирование правоотношений, связанных с реализацией гражданином Российской Федерации конституционного права на обращение и установление порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

<9> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в редакции от 24 ноября 2014 г.) // URL: http://www.garant.ru.

С.С. Алексеев дает определение понятию "правоотношение" как возникающее на основе норм права индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных прав и обязанностей и поддерживаемая (гарантируемая) принудительной силой государства <10>. О.Е. Кутафин определяет категорию "конституционно-правовое отношение" как общественное отношение, которое урегулировано нормой конституционного права и содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей <11>. Е.Н. Трубецкой писал о природе субъективного права следующим образом: "Это сфера внешней свободы, которая предоставляется человеческой личности нормами объективного права" <12>.

<10> Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2008. С. 82.
<11> Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 14.
<12> Лыскова Е.И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика. 2007. N 6. С. 70.

Таким образом, категория "субъективное право" является одним из основополагающих признаков правоотношения, связывает объект правоотношения и его субъектов.

По мнению А.В. Перевалова, субъективное право представляет собой границу, предел проявления меры возможного поведения, включает в себя ряд правомочий:

  1. право на собственные фактические действия, направленные на использование полезных свойств объекта права;
  2. право на юридические действия, на принятие юридических решений;
  3. право требовать от другой стороны исполнения обязанности, т.е. право на чужие действия;
  4. право на самозащиту всеми способами, не запрещенными законом;
  5. право притязания, которое заключается в возможности привести в действие аппарат принуждения против обязанного лица, т.е. право на принудительное использование обязанности <13>.
<13> Перевалов В.Д. Теория государства и права: учебник для бакалавров. М., 2013. С. 189.

Однако исторический аспект развития института конституционного права на обращение свидетельствует о том, что не всегда обращения граждан находились в этой "границе" правового поля. Так, Ю.Н. Алистратов констатирует, что институт обращений граждан в государственные органы имеет длительную (многовековую) историю развития. Возникнув как естественная реакция отдельных слоев населения на деспотизм авторитарной власти, он не сразу получил правовое закрепление, а первоначально существовал как стихийное социальное движение <14>.

<14> Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращение в органы публичной власти и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 46.

Можно с уверенностью говорить о том, что некоторая "стихийность" и "самобытность" развития присуща институту конституционного права на обращение и на современном этапе. Это выражается в расширении спектра субъектов рассматриваемого правоотношения, усилении доминирующей роли гражданского общества в нем, появлении новых видов обращений.

Например, как уже было обозначено выше, в соответствии со ст. 33 Конституции РФ правом на подачу обращения наделены граждане России. Вместе с тем в соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального закона N 59-ФЗ право на обращение выступает эффективным способом защиты и реализации своих прав и свобод иностранными гражданами, апатридами, в частности, является обеспечительным механизмом при получении последними гражданства Российской Федерации.

Затем в 2013 году ст. 1 Федерального закона N 59-ФЗ была дополнена ч. 4 <15>, распространившей действие Закона на обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также установившая новых адресатов обращения - государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностные лица, осуществляющие публично значимые функции.

<15> Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // URL: http://www.garant.ru.

Представляется, что указанное дополнение напрямую связано с Федеральным законом от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <16> (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) и Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <17> (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), с принятием которых конституционное право на обращение приобрело новый вектор развития.

<16> Федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (в ред. от 1 декабря 2014 г.) // URL: http://www.garant.ru.
<17> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в редакции от 31 декабря 2014 г.) // URL: http://www.garant.ru.

Так, согласно ч. 3 ст. 1 Федерального закона N 8 законодатель определил в качестве субъекта (пользователя информацией) государственные органы, органы местного самоуправления. В данном случае можно говорить о специфике подхода к пониманию права на обращение как субъективному праву, поскольку правомочия должностных лиц, органов государственной власти являются не только правом указанных субъектов, но и должностной обязанностью. Например, в п. 2 ч. 1 ст. 10 Федерального закона N 59-ФЗ указано, что государственный орган, орган местного самоуправления запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц <18>.

<18> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в ред. от 24 ноября 2014 г.).

Хотелось бы обозначить, что аналогичная ситуация характерна для отдельных видов обращений, направляемых гражданами. В качестве примера можно привести закрепленное в ч. 7 ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <19> уведомление, которое является субъективным правом на обращение, но в соответствии с ч. 1 ст. 4 этого же Закона выступает также элементом организационной процедуры публичного мероприятия (является обязанностью для граждан).

<19> Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в ред. от 4 декабря 2014 г.) // URL: http://www.garant.ru.

Также с принятием Федерального закона N 8-ФЗ субъективное право на обращение было органически расширено сферой доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В данной связи Л.Л. Сакулина заметила, что в указанных правоотношениях реализуется одновременно два права: право на информацию и право на обращение. По ее мнению, конституционной гарантией права граждан на информацию является реализация права на обращение <20>.

<20> Сакулина Л.Л. Механизм административно-правового регулирования реализации права граждан на информацию: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 164.

Обозначенную взаимосвязь можно проследить также в положении п. 2 ст. 5 Федерального закона N 210-ФЗ, где указано, что одним из требований к организации предоставления государственных и муниципальных услуг является получение заявителем полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг.

Однако возвратимся к Федеральному закону N 59-ФЗ, в котором термин "обращение гражданина" законодатель формулирует посредством перечисления его видов. Этот подход нельзя назвать удачным, так как он не содержит характерных признаков данного правового явления. Несмотря на то что в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 59-ФЗ указанный Федеральный закон регламентирует отношения в сфере обращений граждан по остаточному принципу, тем не менее он является основополагающим и должен содержать универсальный терминологический аппарат.

Также нельзя назвать удачными нормативные определения понятий видов обращений. Например, в вышеуказанном Законе существует юридическая коллизия между ч. 3 статьи 4 и ч. 5 статьи 5, где последняя фактически регламентирует отдельный подвид заявлений, по характеристике не совпадающий с признаками, содержащимися в норме-дефиниции. Аналогичную ситуацию можно наблюдать в формулировке ч. 4 ст. 1 Федерального закона N 8-ФЗ, где "запрос" раскрывается через термин "обращение". Сообщение о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, в зависимости от цели подачи заявления, очень сложно разграничить от рекомендации с целью совершенствования деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (предложение) или просьбы гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав (жалобы).

Вообще, из смысла статьи 4 Федерального закона N 59-ФЗ под обращением можно понимать скорее юридический факт - правомерное действие, выраженное определенными актами или действиями, направленное на адресата, в результате чего происходит возникновение, изменение или прекращение правоотношений (ведь само по себе составление письменного обращения не является реализацией субъективного права).

Говоря о конституционном праве на обращение как о субъективном праве, можно с положительной стороны обозначить внедрение категории "законный интерес" в законодательном определении жалобы. Так, Г.Ф. Шершеневич утверждает: "Интересы обеспечиваются действием объективного права и там, где нет субъективного права" <21>. Данное суждение развивает А.В. Малько, указывая, что в законных интересах опосредуются интересы, которые право не успело перевести в субъективные права в связи с быстро развивающимися общественными отношениями и которые нельзя типизировать в связи с их индивидуальностью, редкостью, случайностью <22>. Так как эта категория характерна для сущности обращений граждан, необходимо использовать ее более активно в законодательной практике.

<21> Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Т. III-IV. М.: Изд-во бр. Башмаковых, 1910. С. 263.
<22> Малько А.В. Законные интересы советских граждан: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1985. С. 37.

Таким образом, с содержательной стороны конституционное право на обращение можно определять как "юридический факт", "объективное право", "субъективное право". Последнее - это конкретизированные возможности (полномочия), используемые в определенных правоотношениях и направленные на персонифицированный круг лиц (адресатов).

Выводы и предложения

Во-первых, термин "обращение" следует изложить в формулировке, разграничивающей не только его виды и формы, но и структуру субъектного состава, содержания правоотношения, цели волеизъявления. Обращение - это волевое действие индивидуального или коллективного субъектов в устной, письменной либо электронной формах, направленное органам государственной власти, местного самоуправления, государственным, муниципальным учреждениям и иным организациям, должностным лицам, с целью побуждения их к реализации принадлежащих им полномочий, в целях удовлетворения интереса инициатора. В данном случае можно согласиться с мнением А.В. Савоськина, что в соответствии с Федеральным законом N 210-ФЗ рассмотрение обращений граждан - это государственная (муниципальная) услуга <23>.

<23> Савоськин А.В. Указ. соч. С. 578.

Во-вторых, в Федеральном законе N 59-ФЗ следует расширить перечень обращений: предложение (обращение, направленное с целью совершенствования правового регулирования отдельных сфер социально-экономического развития путем изложения конкретных рекомендаций), заявление (обращение, направленное с целью получения прав и реализации законных интересов); жалоба (обращение, направленное с целью защиты и восстановления прав и законных интересов граждан или информирования о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций); сообщение (обращение, содержащее информацию о преступлении, правонарушении); уведомление (обращение, направленное органам государственной власти, местного самоуправления и их должностным лицам с целью информирования указанных органов в соответствии с законодательством Российской Федерации); ходатайство (обращение, направленное в органы государственной власти, местного самоуправления и их должностным лицам в рамках административных процедур); запрос (обращение, направленное в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа).

В-третьих, на законодательном уровне следует закрепить структуру жалобы и заявления, выделив вводную (изложение сути обращения, причина, основание и обоснование), описательно-мотивировочную, для подробного описания отдельных аспектов вопроса, заключительную (формулировка конкретных требований) части.

Данные меры будут способствовать преодолению существующей неоднозначности в понимании юридической природы конституционного права на обращение и дадут позитивный импульс для его реализации.

Библиография

  1. Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращение в органы публичной власти и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.И. Абдулаева "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Магистр-Пресс, 2004.

  1. Абдулаев М.И. Теория государства и права. М.: Финансовый контроль, 2004.
  2. Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ТК Велби, Проспект, 2008.
  3. Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2004.
  4. Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: ТК Велби, Проспект, 2004.
  5. Малько А.В. Законные интересы советских граждан: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1985.
  6. Матузов Н.И. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2004.
  7. Перевалов В.Д. Теория государства и права. М.: Юрайт, 2013.
  8. Скрябина М.В. Реализация конституционного права граждан на обращение в органы публичной власти: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007.
  9. Соловьев С.Г., Попов И.Е. Необходимость реформирования законодательства об обращениях граждан // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6.
  10. Савоськин А.В. Система обращений граждан в соответствии с объективной стороной волеизъявления граждан РФ (подсистемы устных, письменных и конклюдентных обращений) // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 7.
  11. Савоськин А.В. Допустимо ли признавать рассмотрение обращений граждан разновидностью государственных (муниципальных) услуг? // Административное и муниципальное право. 2014. N 6.
  12. Сакулина Л.Л. Механизм административно-правового регулирования реализации права граждан на информацию: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
  13. Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. Киев, 1906.
  14. Лыскова Е.И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика. 2007. N 3.
  15. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1910.
  16. Явич Л.С. Общая теория права. Ленинград: Издательство ЛГУ, 1976.

References (transliteration)

  1. Alistratov Ju.N. Pravo grazhdan na obrashhenie v organy publichnoj vlasti i organy mestnogo samoupravlenija v uslovijah stanovlenija demokraticheskogo pravovogo gosudarstva v Rossii: dis. ... kand. jurid. nauk. Spb., 1997.
  2. Abdulaev M.I. Teorija gosudarstva i prava. M.: Finansovyj kontrol', 2004.
  3. Alekseev S.S. Obshhaja teorija prava. M.: TK Velbi, Prospekt, 2008.
  4. Kutafin O.E. Konstitucionnoe pravo Rossii. M.: Jurist#, 2004.
  5. Marchenko M.N. Teorija gosudarstva i prava. M.: TK Velbi, Prospekt, 2004.
  6. Mal'ko A.V. Zakonnye interesy sovetskih grazhdan: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 1985.
  7. Matuzov N.I. Teorija gosudarstva i prava. M.: Jurist#, 2004.
  8. Perevalov V.D. Teorija gosudarstva i prava. M.: Jurajt, 2013.
  9. Skrjabina M.V. Realizacija konstitucionnogo prava grazhdan na obrashhenie v organy publichnoj vlasti: dis. ... kand. jurid. nauk. SPb., 2007.
  10. Solov'ev S.G., Popov I.E. Neobhodimost' reformirovanija zakonodatel'stva ob obrashhenijah grazhdan // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2010. N 6.
  11. Savos'kin A.V. Sistema obrashhenij grazhdan v sootvetstvii s ob#ektivnoj storonoj voleiz#javlenija grazhdan RF (podsistemy ustnyh, pis'mennyh i konkljudentnyh obrashhenij) // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2014. N 7.
  12. Savos'kin A.V. Dopustimo li priznavat' rassmotrenie obrashhenij grazhdan raznovidnost'ju gosudarstvennyh (municipal'nyh) uslug? // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2014. N 6.
  13. Sakulina L.L. Mehanizm administrativno-pravovogo regulirovanija realizacii prava grazhdan na informaciju: dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2006.
  14. Trubeckoj E.N. Jenciklopedija prava. Kiev, 1906.
  15. Lyskova E.I. Stanovlenie i razvitie instituta obrashhenij grazhdan // Pravo i politika. 2007. N 3.
  16. Shershenevich G.F. Obshhaja teorija prava. M., 1910.
  17. Javich L.S. Obshhaja teorija prava. Leningrad: Izdatel'stvo LGU, 1976.