Мудрый Юрист

Переход от деления земель по целевому назначению на категории к территориальному зонированию: за и против 1

<1> Статья подготовлена при информационной правовой поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Нарышева Наталья Германовна, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье проведен сравнительно-правовой анализ деления земель на категории по целевому назначению и территориального зонирования.

Ключевые слова: категория земель, целевое назначение земель, территориальная зона, разрешенное использование земельных участков.

Transition from categorization of lands on the designated purpose basis to territorial zoning: Pro and contra

N.G. Narysheva

Narysheva Natalia G., Assistant Professor of the Environmental and Land Law Department at the Faculty of Law of M.V. Lomonosov Moscow State University, Candidate of Juridical Sciences.

The article analyzes the main features of the zoning, conducted a comparative legal analysis of the division of land into categories according to the purpose and zoning.

Key words: category of land, purpose of land, territorial zone, permitted use of land plots.

11 - 13 мая 2015 г. в г. Казани была проведена XIX Школа молодых ученых-юристов, специализирующихся в сфере экологического, природоресурсного и земельного права, организованная юридическим факультетом МГУ имени М.В. Ломоносова совместно с Казанским (Поволжским) федеральным университетом. В рамках школы автор настоящей статьи выступила модератором дискуссии о тенденциях развития законодательства, связанных с отказом от деления земель на категории по целевому назначению. В обсуждении приняли активное участие не только слушатели школы, но и преподаватели кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова - доктор юридических наук Г.А. Волков, кандидат юридических наук Л.Е. Бандорин, кандидат юридических наук Д.В. Хаустов. Предлагаемая ниже статья подготовлена автором на базе вводного сообщения к дискуссии.

Правовое регулирование земельных отношений осуществляется на основе деления земель на категории по целевому назначению, что позволяет обеспечить разрешительный тип правового регулирования земельных отношений, дифференцированный подход к установлению правового режима земель в зависимости от их природно-экономических характеристик, а также устойчивость использования земли. Вместе с тем деление земель на категории по целевому назначению как правовая конструкция имеет ряд недостатков.

Существующие виды целевого назначения земель, обусловленные принадлежностью к категории земель, не позволяют в полной мере обеспечить усложнение общественных отношений в сфере использования земель. Хрестоматийным примером проявления такого недостатка стало размещение на землях промышленности торговых центров при том, что целевое назначение земель промышленности определяется как обеспечение деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности <2>.

<2> См., например: Постановление Правительства Московской области от 31 июля 2006 г. N 732/13 "О переводе земельного участка, расположенного вблизи д. Поздняково Красногорского района, из одной категории земель в другую" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

Другим недостатком деления земель на категории является состояние фактического распределения земель Российской Федерации на категории. Следует отметить, что за без малого столетнюю историю существования категорий земель нормативного правового акта, который бы комплексно регулировал этот процесс, принято не было. Первоначально распределение земель по категориям осуществлялось по фактическому использованию, в результате установления границ населенных пунктов, по материалам лесоустройства, результатом которого было отграничение государственного лесного фонда (земель лесного фонда) от иных категорий земель, а также частично по материалам землеустройства. Впоследствии перераспределение земель между категориями происходило в результате перевода земель, а также в силу появления новых категорий земель. Например, Земельным кодексом РСФСР 1991 г. <3> была предусмотрена новая категория - "земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения". Ранее соответствующие земли включались в земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения и после принятия Земельного кодекса РСФСР 1991 г. были учтены в данных государственного земельного кадастра в составе вновь созданной категории.

<3> См.: Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

Несистемное проведение распределения земель привело к тому, что на сегодняшний момент не представляется возможным утверждать, что все земли Российской Федерации отнесены к какой-либо категории. Отсутствие полного распределения земель по категориям признается и законодателем, что следует из наименования ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации <4> (далее - Земельный кодекс РФ), хотя из содержания статьи не вытекают ни порядок, ни условия отнесения земель или земельных участков к категории. Отношения в сфере отнесения земель и земельных участков к категории при отсутствии данных о принадлежности последних к категории урегулированы ст. 14 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <5>.

<4> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<5> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.

Вместе с тем необходимо отметить, что земли, не отнесенные к конкретной категории, - это преимущественно неиспользуемые земли. Земельные участки, не отнесенные к категории земель, являются, скорее, казусным явлением. Как правило, такие земельные участки были предоставлены до введения в действие Земельного кодекса РФ, который четко установил, что категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков.

Попытка создания единого информационного ресурса в отношении распределения земель на категории была предпринята Градостроительным кодексом Российской Федерации <6> (далее - Градостроительный кодекс РФ). В соответствии со ст. 10 указанного Кодекса на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, должны были отображаться границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границы земель обороны и безопасности, а также планируемые границы таких земель. Статья 14 Градостроительного кодекса РФ предусматривала, что на картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации отображаются карты (схемы) использования территории субъекта Российской Федерации с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории. Согласно ст. 23 Градостроительного кодекса РФ на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, должны были отображаться существующие и планируемые границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, а также границы земель сельскохозяйственного назначения, границы земель для обеспечения космической деятельности, границы земель обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения, границы земель лесного фонда, границы земель водного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения.

<6> См.: Предпринята Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

Однако приведенные положения Градостроительного кодекса РФ не были реализованы, а Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования" <7> исключены из содержания Градостроительного кодекса РФ, что было обусловлено рядом причин.

<7> См.: Федеральный закон от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования" // СЗ РФ. 2011. N 13. Ст. 1688.

Во-первых, в документах территориального планирования предписывалось отобразить границы земель различных категорий. Такая формулировка предполагала, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, утверждающие документы территориального планирования, не были наделены полномочиями по отнесению земель к соответствующей категории. Таким образом, для реализации положений Градостроительного кодекса РФ в этой части соответствующие органы должны были почерпнуть необходимую информацию о принадлежности земель к категориям из другого источника, причем такого, который бы носил системный и достоверный характер. Между тем ни в советский, ни в постсоветский период такого источника не существовало.

Во-вторых, документы территориального планирования в силу их предназначенности (обоснование и определение мест размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения) являются не самым подходящим источником сведений о распределении всех земель на категории. Представляется, что, напротив, иной источник сведений, содержащий сведения о распределении земель по категориям, должен был бы являться одним из информационных ресурсов, на базе которых разрабатывается обоснование места расположения планируемых объектов капитального строительства, а также иных объектов федерального, регионального и местного значения.

Еще один недостаток деления земель на категории: сторонники его отмены указывают на то, что для изменения правового режима земельного участка в большинстве случаев необходимо принятие соответствующими органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления двух решений: об изменении категории земельного участка и об изменении его разрешенного использования <8>.

<8> См., например: Пояснительная записка "К проекту Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" // СПС "КонсультантПлюс: Проекты правовых актов".

Впервые идея об исключении из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории как одно из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом получила официальное выражение в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы <9>.

<9> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 297-р "Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы" // СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1425.

Позднее вопрос о категориях земель стал предметом обсуждения на заседании Президиума Государственного Совета "О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц", состоявшимся 9 октября 2012 г. В ходе заседания Президент России В.В. Путин отметил, что "...основы госполитики использования земельного фонда на 2012 - 2017 годы предусматривают исключение из законодательства принципа деления земель по целевому назначению" <10>. Он также выразил мнение, что "...действующая система устарела, нам необходимо создать прозрачную и удобную для бизнеса и граждан модель использования земли. Должно быть четкое понимание того, где и что можно строить, какие есть ограничения по использованию того или иного участка, нужно предусмотреть институты, которые обеспечат защиту особо ценных и заповедных земель, а также сельхозугодий" <11>.

<10> URL: http://kremlin.ru/events/president/news/16618/work.
<11> Там же.

Следует обратить внимание на то, что на заседании Государственного Совета не была сформирована окончательная позиция по вопросу об отмене категорий земель. Однако по его итогам был подготовлен ряд поручений Президента Российской Федерации, результатом выполнения которых стало внесение Правительством России в Государственную Думу Российской Федерации ряда законопроектов, предусматривающих отмену категорий земель.

Один из указанных законопроектов - проект Федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" 9 декабря 2014 г. был принят Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении <12>. На дату подготовки настоящей статьи законопроект, претерпев существенные изменения, подготовлен ко второму чтению и переименован в проект Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательные акты (отдельные положения законодательных актов) Российской Федерации" <13> (далее - законопроект), который и станет предметом дальнейшего анализа.

<12> См.: URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=465407-6&02.
<13> См.: Там же.

В чем же заключается суть правовой конструкции, которая по замыслу законодателя должна прийти на смену делению земель на категории по целевому назначению?

Земли Российской Федерации предполагается разделить на лесной фонд, особо охраняемые природные территории и земли, в отношении которых осуществляется территориальное зонирование. Законопроект устанавливает, что территориальное зонирование в отношении водных объектов не осуществляется, что позволяет предположить, что земли, покрытые поверхностными водными объектами, полностью исключены из сферы действия норм земельного законодательства. Таким образом, законодатель по-прежнему планирует разделять земли по их природно-экономическим характеристикам и в зависимости от них дифференцировать правовой режим соответствующих земель.

Примечательно то, что в Земельном кодексе РФ и других законодательных актах предполагается исключить термин "целевое назначение", заменив его на "разрешенное использование". Однако термин "целевое назначение" дважды используется в законопроекте, причем в формулировке принципов земельного законодательства. Так, один из принципов предполагается изложить в следующей редакции: "приоритет сохранения земель в границах особо охраняемых природных территорий, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, территорий объектов культурного наследия, особо ценных сельскохозяйственных земель, земель, занятых защитными лесами, других особо ценных земель, согласно которому изменение целевого назначения расположенных в их границах земельных участков ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами". Для другого принципа планируется следующая редакция: "использование земель и земельных участков в соответствии с целевым назначением, согласно которому их правовой режим определяется исходя из разрешенного использования и иных требований законодательства".

Контекстный анализ позволяет предположить, что законодатель планирует использовать термин "целевое назначение" в значении основного предписания, адресованного субъектам земельных правоотношений (как правообладателям, так и лицам, уполномоченным на изменение правового режима земель и земельных участков), однако содержание предписания будет определяться разрешенным использованием земельного участка либо иными правовыми средствами, предусмотренными действующим законодательством.

Законопроект, принятый в первом чтении, устанавливал, что земли (территории), в отношении которых осуществляется территориальное зонирование, в свою очередь, должны быть подразделены на четырнадцать видов территориальных зон. Ко второму чтению количество зон увеличилось до восемнадцати. Предполагается, что в результате территориального зонирования будут образованы следующие виды территориальных зон: сельскохозяйственного назначения; жилые зоны; общественно-деловые зоны; производственные зоны; многофункциональные зоны; зоны рекреационного назначения; зоны инженерной и транспортной инфраструктуры; зоны для ведения дачного хозяйства и садоводства; природоохранные зоны; зоны историко-культурного назначения; зоны природных лечебных ресурсов; зоны энергетики; зоны транспорта; зоны связи; зоны обеспечения космической деятельности; зоны обеспечения обороны страны и безопасности государства; зоны специального назначения; зоны запаса.

Сопоставление сфер действия градостроительного зонирования и территориального зонирования свидетельствует о следующем. В системе действующего законодательства градостроительное зонирование не осуществляется в отношении земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития. Следовательно, градостроительные регламенты устанавливаются в отношении территориальных зон, образуемых в пределах земель населенных пунктов, промышленности и иного специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель особо охраняемых природных территорий), земель водного фонда, занятых гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах, земель сельскохозяйственного назначения (за исключением сельскохозяйственных угодий).

Из анализа законопроекта следует, что сельскохозяйственные угодья включаются в сферу действия территориального зонирования, при этом в зону сельскохозяйственного назначения подлежат включению как сельскохозяйственные угодья, так и иные земли, необходимые для нужд сельского хозяйства. При этом в зоны сельскохозяйственного назначения не будут включаться земли, предназначенные для ведения дачного хозяйства и садоводства, - они будут составлять самостоятельную территориальную зону. Законодатель также расширяет сферу территориального зонирования за счет земель запаса.

Несмотря на то, что формально зоны сельскохозяйственного назначения включены в сферу территориального зонирования, указанные зоны будут иметь принципиально отличный правовой режим. Во-первых, территориальные зоны сельскохозяйственного назначения подразделяются на два вида: зоны особо ценных сельскохозяйственных земель, в которые должны быть включены главным образом сельскохозяйственные угодья и иные зоны сельскохозяйственного назначения. Во-вторых, в отношении этих зон, причем не только в части сельскохозяйственных угодий, будут устанавливаться сельскохозяйственные регламенты (а не градостроительные регламенты, как в отношении всех остальных территориальных зон). В-третьих, проекты сельскохозяйственных регламентов должны быть согласованы органами государственной власти субъектов Российской Федерации, после чего они утверждаются органами местного самоуправления и становятся частью правил землепользования и застройки.

Сравнительно-правовой анализ видов территориальных зон, предусмотренных действующим законодательством, а также существующих категорий земель свидетельствует о том, что в целом виды территориальных зон, предусмотренные законопроектом, соответствуют существующим видам территориальных зон в системе градостроительного зонирования и (или) существующим категориям (подкатегориям) земель. Существенным представляется иное. В соответствии с п. 15 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ помимо предусмотренных законодательством территориальных зон органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства. Законопроектом предусмотрен исчерпывающий перечень видов зон, а ст. 35 Градостроительного кодекса РФ утратит свое действие. В свете этого обстоятельства по смыслу законопроекта территориальные зоны по своей юридической природе в большей степени приближаются к категориям земель, нежели к территориальным зонам в системе градостроительного зонирования.

Однако для определения юридической природы предполагаемых территориальных зон более важным является другой вопрос, а именно: какие приемы юридической техники использует законодатель для установления юридической связи (степени обязательной корреляции) между видом территориальной зоны и видами использования земли в пределах соответствующей зоны. Иными словами, каков будет способ правового воздействия в отношении органов местного самоуправления (органов государственной власти - для городов федерального значения) при утверждении градостроительного регламента: дозволение или позитивное обязывание? Следует отметить, что в системе действующего законодательства целевое назначение земельного участка строго определяется принадлежностью к категории земель, а разрешенное использование и целевое назначение должно соотноситься как частное и общее.

Применительно к жилой зоне законопроектом установлено, что земельные участки, расположенные в границах жилых зон, могут использоваться для размещения объектов индивидуального жилищного строительства, жилых домов блокированной застройки, многоквартирных домов. Земельные участки, расположенные в жилых зонах, также могут использоваться для размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов образования, культуры, культовых зданий, парковок (парковочных мест) автомобильного транспорта, подземных и наземных гаражей для транспортных средств личного пользования граждан, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на жизнь и здоровье граждан, окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также приусадебные земельные участки.

Таким образом, законодатель, с одной стороны, использует формулировку "земельные участки могут использоваться...", с другой стороны, устанавливает исчерпывающий перечень видов использования земельных участков в соответствующей территориальной зоне. Используя приемы юридической техники, присущие различным типам правового регулирования, законодатель создает внутреннее противоречие: формулировка "могут использоваться" является арсеналом дозволительного типа правового регулирования, исчерпывающий перечень разрешенных видов деятельности - признаком разрешительного типа правового регулирования. Представляется, что установление исчерпывающего перечня будет иметь превалирующее юридическое значение и определять разрешительный тип правового регулирования земельных отношений (запрещено то, что не разрешено).

Аналогичный прием юридической техники применяется в отношении всех территориальных зон, за исключением двух видов зон. Законопроектом установлено, что земельные участки, расположенные в зонах сельскохозяйственного назначения, предназначены для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства). Для сравнения обратимся к терминологии, которую использует законодатель в действующем земельном законодательстве. В соответствии со ст. 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Таким образом, формулировка, используемая в законопроекте, практически идентична той, которую действующее законодательство использует для определения корреляции категории земель и видов использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.

В отношении многофункциональных зон специальные виды использования земельных участков не предусматриваются, определяется лишь, что разрешенное использование земельных участков, расположенных в границах многофункциональных зон, устанавливается регламентом использования территории исходя из возможности сочетания различных видов использования земельных участков, допускаемых в жилых, общественно-деловых и производственных зонах. Из приведенной нормы следует, что законодатель допускает определенный перечень видов использования земельных участков в соответствующей территориальной зоне. Термины "допускать" и "разрешать" являются синонимичными, в связи с чем можно сделать вывод о том, что в пределах территориальных зон допускаются (разрешаются) только поименованные в законопроекте виды использования земельных участков, а все иные виды - запрещаются. В такой трактовке территориальные зоны по своему юридическому значению в механизме правового регулирования земельных отношений фактически приравниваются к категориям земель.

В качестве еще одного аспекта сравнительно-правового анализа деления земель по целевому назначению и территориального зонирования следует рассмотреть вопрос о допустимости размещения жилых домов вне границ населенных пунктов. В системе законодательства, основанного на делении земель на категории, указанный вопрос решается следующим образом: целевое назначение ни одной из категорий, кроме земель населенных пунктов, не предполагает размещение жилых домов, из чего вытекает вывод о том, что возведение жилых домов допускается лишь на землях населенных пунктов, причем последними признаются все земли в границах населенного пункта. Исключением из этого правила являются лишь садовые и дачные дома, строительство которых допускается на землях сельскохозяйственного назначения.

Как следует из законопроекта, возведение жилых домов разрешается в жилых и многофункциональных зонах. В зонах для ведения дачного хозяйства и садоводства допускается размещение объектов капитального строительства, соответствующих разрешенному использованию дачных и садовых земельных участков. Сельскохозяйственным регламентом зоны сельскохозяйственного назначения в качестве вспомогательного вида разрешенного использования земельного участка, предназначенного для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, может предусматриваться строительство одного объекта индивидуального жилищного строительства с количеством этажей не более трех. Таким образом, строительство жилых домов допускается в четырех видах территориальных зон.

Что касается зоны сельскохозяйственного назначения, то она, очевидно, может находиться вне границы населенного пункта. Вопрос о допустимости образования иных видов перечисленных зон вне границ населенного пункта законопроект оставляет открытым. При этом по-прежнему предполагается установление границ населенных пунктов генеральным планом городского округа и поселения. Само по себе установление допустимости или недопустимости размещения жилых зон вне границ населенного пункта - вопрос политической воли. Однако если исходить из отсутствия соответствующего запрета, возникает вопрос о целях установления границ населенных пунктов, поскольку населенный пункт не является муниципальным образованием и его границы не имеют юридического значения с точки зрения организации местного самоуправления. В системе действующего законодательства основной смысл границ населенного пункта заключается в отграничении земель населенных пунктов от иных категорий земель, и, как следствие, установление границ населенного пункта является одним из способов распространения правового режима земель населенных пунктов на определенную территорию. Ликвидация категории земель населенных пунктов, а также неустановление запретов на определенные виды использования земельных участков в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов фактически приведут к нивелированию юридического значения границ населенных пунктов.

Как указано выше, одним из основных аргументов сторонников отказа от деления земель на категории является довод о том, что изменение правового режима земельных участков для целей дальнейшего строительства сопряжено с излишним количеством барьеров, заключающихся в необходимости, во-первых, перевода земельного участка в категорию земель, допускающую застройку, во-вторых, установления (изменения) разрешенного использования земельных участков в рамках иных процедур. Фактически в этих ситуациях речь идет о землях лесного фонда и землях сельскохозяйственного назначения, поскольку эти земли, в совокупности составляя около 90% земель Российской Федерации, являются основным источником пополнения земель для застройки.

Разработчики законопроекта признают общественную необходимость изменения правового режима земель, в том числе земель в границах лесного фонда и зон сельскохозяйственного назначения. Изменение правового режима земель предполагается осуществлять в рамках изменения границ соответствующих территориальных зон.

Законопроект, принятый в первом чтении, предполагал дополнить Лесной кодекс Российской Федерации <14> главой, посвященной изменению границ лесного фонда. Планировалось, что оно будет осуществляться путем включения земельных участков в границы лесного фонда или исключения земельных участков из границ лесного фонда по решению Правительства России на основании ходатайства заинтересованного лица. Кроме того, были предусмотрены основания для изменения границ лесного фонда, занятых защитными лесами: создание новых и расширение существующих особо охраняемых природных территорий или создание туристско-рекреационных особых экономических зон; установление или изменение границ населенных пунктов; размещение объектов федерального, регионального и местного значения при отсутствии других вариантов размещения этих объектов. Процедура изменения границ лесного фонда в редакции законопроекта, принятого в первом чтении, не имела существенных отличий от действующего механизма перевода земель и земельных участков из одной категории в другую.

<14> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 52. Ст. 5278.

Однако законопроект, подготовленный ко второму чтению, предусмотрел иной порядок изменения границ лесного фонда: проект изменений в правила землепользования и застройки в части изменения границ территориальной зоны, являющихся одновременно границами лесного фонда, до его утверждения подлежит согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере лесных отношений.

Законопроект устанавливает, что изменение границ территориальных зон сельскохозяйственного назначения осуществляется по согласованию с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а установление или изменение границ зон особо ценных сельскохозяйственных земель также по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса. Кроме того, предполагается установить запрет на сокращение суммарной площади всех земель и земельных участков, включенных в границы зон особо ценных сельскохозяйственных земель, на территории субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, установленных в законе.

Как видно из содержания анализируемого проекта, для изменения правового режима земельных участков в границах лесного фонда и зон сельскохозяйственного назначения предполагается использовать конструкцию, близкую к нынешнему порядку перевода земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов посредством установления (изменения) границы населенного пункта генеральным планом городского округа поселения. Представляется, что она лишь внешне снизит бремя административных барьеров по сравнению с действующей процедурой перевода по общим правилам, предусмотренным Федеральным законом "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" <15>, однако систему "двух ключей" не устранит.

<15> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.

Следует отметить, что устранение барьеров в процедуре изменения правового режима земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения - не столько вопрос правовой конструкции, сколько вопрос политической воли, основанной на определении приоритетов разнородных интересов. С одной стороны, государство заинтересовано в сохранении лесов и земель, используемых как средство производства в сельском хозяйстве, с другой стороны, застройщик заинтересован в снижении расходов и продолжительности подготовительных мероприятий, предшествующих застройке земельного участка. Как следует из содержания законопроекта, законодатель по-прежнему отдает приоритет публичному интересу, выражением чего является установление уровня принятия решения, а также перечня оснований, при которых допускается принятие соответствующего решения.

Проведенный краткий обзор законодательных инициатив, связанных с отказом от деления земель на категории по целевому назначению, позволяет сформулировать следующие общие позиции.

Территориальное зонирование как правовая конструкция не имеет принципиальных отличий от традиционного для советского и постсоветского земельного законодательства деления земель на категории по целевому назначению. И в том, и в другом случае основу механизма правового регулирования земельных отношений составляют: разграничение земель на основе их природно-экономических характеристик, результатом которого является образование родового объекта земельных правоотношений (категории земель или территориальной зоны); придание юридического значения таким объектам; определение видов использования земельных участков в соответствии с принадлежностью к родовому объекту земельных правоотношений; дифференциация правового регулирования иных видов общественных отношений, в том числе имущественных, в зависимости от принадлежности земельного участка к родовому объекту земельных правоотношений. Изменения, предлагаемые законопроектом, в большей степени носят терминологический характер, нежели сущностный. В дополнение к аргументам, приведенным выше, указанный вывод подтверждается тем, что законопроектом в текстах ряда законодательных актов, в том числе не являющихся актами земельного законодательства, предлагается механически слова "из состава земель" (имеется виду из состава конкретной категории земель) заменить словами "расположенного в границах" (имеются в виду границы территориальной зоны, наименование которой полностью совпадает с наименованием категории или подкатегории земель).

Вместе с тем следует признать, что реализация отдельных положений законопроекта позволит решить ряд проблем и восполнить существующие пробелы правового регулирования. В первую очередь это касается ситуации, складывающейся в сфере фактического разграничения земель: проведение территориального зонирования в совокупности с установленными границами лесного фонда и особо охраняемых природных территорий позволит в целом обеспечить придание первичного правового режима всем землям на территории Российской Федерации. Кроме того, значительным вкладом законопроекта в правовое регулирование земельных отношений являются заложенные основы установления и изменения режима использования земельных участков сельскохозяйственного назначения.

Однако некоторые предлагаемые законопроектом правовые конструкции, направленные на решение отдельных задач в сфере правового регулирования земельных отношений, представляются спорными. Так, предусмотренное законопроектом установление сельскохозяйственных регламентов для территориальных зон сельскохозяйственного назначения, в которые не включаются сельскохозяйственные угодья, представляется не соответствующим задачам правового регулирования этой группы общественных отношений. Такие зоны в первую очередь предназначены для создания объектов сельскохозяйственной инфраструктуры, т.е. объектов капитального и некапитального строительства, в связи с чем градостроительный регламент, утверждаемый в общем порядке, но с учетом вида территориальной зоны, в большей степени соответствовал бы характеру регулируемых общественных отношений. С учетом общественной значимости сельскохозяйственных угодий не вызывает возражений порядок установления и изменения границ территориальных зон особо ценных сельскохозяйственных земель, однако распространение "двухступенчатой" процедуры, предполагающей согласование границ иных зон сельскохозяйственного назначения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представляется излишним административным барьером.

Не менее спорными являются предложенные законопроектом механизмы изменения границ лесного фонда и зон сельскохозяйственного назначения. Вопрос не только и не столько в том, что фактически сохраняется "двухступенчатая" процедура изменения правового режима земель. Действующая процедура изменения категории земель, предусмотренная Федеральным законом "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую", при всех своих недостатках исходит из юридической значимости инициативы правообладателя: ходатайство о переводе земельного участка, поданное с соблюдением требований, установленных законом, должно быть рассмотрено по существу, а основания для отказа в удовлетворении ходатайства - исчерпывающим образом сформулированы законом. Юридическая значимость инициативы правообладателя в сфере изменения правового режима земельного участка является элементом правового обеспечения частных интересов в сфере использования и охраны земель.

Иным образом будет осуществляться реализация прав лиц, использующих земельный участок, в случае если правовой режим земельного участка будет изменяться посредством внесения изменений в муниципальный правовой акт, каковым являются правила землепользования и застройки. Представляется, что заявление правообладателя земельного участка об изменении границ зон сельскохозяйственного назначения будет иметь статус обращения, которое должно быть рассмотрено в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <16>. Фактически это означает, что обязанность органа местного самоуправления сводится к направлению ответа на обращение в сроки, установленные указанным Законом. Отказ в переводе земельного участка может быть оспорен в судебном порядке и признан недействительным в случае, если основания для отказа не соответствуют установленным законом. Ответ же на заявление о внесении изменений в правила землепользования и застройки, каким бы бессодержательным он ни был, не имеет перспектив судебного оспаривания, поскольку законопроект не предусматривает специальных правил рассмотрения таких заявлений и оснований для отказа в их удовлетворении. Таким образом, отказываясь от процедур, в рамках которых обращение правообладателя является юридически значимым, законодатель смещает баланс публичного и частного интереса не в пользу последнего.

<16> См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

В заключение следует отметить, что реформированию законодательства должна предшествовать разработка научно обоснованной единой концепции, основанной на четко сформулированных приоритетах, определяющей цели, задачи, принципы правового регулирования земельных отношений, а также арсенал необходимых правовых средств. Лишь на базе такой концепции можно проводить поэтапное внесение изменений в действующее законодательство, которое позволит сохранить преемственность правового регулирования и эффективно обеспечить баланс публичных и частных интересов в сфере использования и охраны земель. В противном случае несущественные и непринципиальные по содержанию изменения законодательства приводят к необходимости проведения масштабных организационных мероприятий, связанных с очередным этапом разработки и утверждения правил землепользования и застройки, внесением терминологических изменений в сведения государственного кадастра недвижимости обо всех земельных участках и т.д., при весьма скромном и зачастую противоречивом вкладе в правовое обеспечение использования и охраны земель как основы жизни и деятельности народов Российской Федерации.