Мудрый Юрист

Интерактивные методы в преподавании земельного права: "левиафан, или изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд"

Воронцова Анна Алексеевна, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Заславская Надежда Михайловна, ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Использование интерактивных методов преподавания земельного права направлено на более эффективное усвоение студентами программы курса. В настоящей статье описан один из таких методов - деловая игра "Левиафан, или Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд", проведенная в 2015 г. в нескольких академических группах 4 курса юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

Ключевые слова: земельное право, интерактивные методы преподавания, деловая игра, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Interactive methods in the land law teaching: Leviathan, or condemnation of land plots for state or municipal needs

A.A. Vorontsova, N.M. Zaslavskaya

Vorontsova Anna A., Assistant Professor of the Environmental and Land Law Department at the Faculty of Law of M.V. Lomonosov Moscow State University Candidate of Juridical Sciences.

Zaslavskaya Nadezhda M., Assistant to the Environmental and Land Law Department at the Faculty of Law of M.V. Lomonosov Moscow State University Candidate of Juridical Sciences.

Using interactive methods of teaching land law aimed at better mastering the students of the course. This article describes one such method - a game "Leviathan, or seizure of land for state or municipal needs", held in 2015 in several academic groups, 4-year law faculty of Moscow State University.

Key words: land law, interactive methods of teaching, game method, the seizure of land for state and municipal needs.

Скажи мне, и я забуду.

Покажи мне, и я запомню.

Позволь мне сделать, и это станет моим навсегда.

(Древняя китайская пословица)

В настоящее время в зарубежных системах образования общепризнанно, что наиболее эффективным методом обучения является "активное обучение практикой". Этот термин был введен известным американским психологом Дэвидом Колбом <1>. В основе его теории положена идея о том, что приобретение конкретного практического опыта является необходимым элементом качественного образования.

<1> См. подробнее: Эмпирическая модель процесса обучения и усвоения человеком новой информации Дэвида Колба (Experiential Learning Model, Kolb, 1984).

Проведенные в 1980-х гг. в США исследования (National Training Laboratories in Bethel, Maine) позволили обобщить данные относительно эффективности (средний процент усвоения знаний) различных методов обучения. В результате проведенных исследований было подтверждено, что, как правило, обучение осуществляется одним из четырех способов: 1) получение непосредственного опыта; 2) наблюдение и рефлексия; 3) осмысление новых знаний, их теоретическое обобщение; 4) экспериментальная проверка полученных знаний и самостоятельное применение их на практике <2>.

<2> Циклы обучения по Д. Колбу.

Эти способы в совокупности составляют единую цикличную четырехступенную модель обучения Д. Колба. Заложенные в этой модели идеи о связи осмысления опыта, анализа насущных проблем, усвоения теории и ее проверки практикой получили широкое применение. В иностранной литературе такое обучение получило название "обучение действием" ("learning by doing") и является игровым способом получения знаний.

Ключевым элементом "обучения действием" является перевод теоретических знаний в практическую плоскость. Обобщив новые данные и интегрировав их в систему имеющихся знаний, обучающийся приходит к абстрактным представлениям и понятиям. Эти новые знания представляют собой гипотезы, которые проверяются в ходе активного экспериментирования в разнообразных ситуациях: воображаемых, моделируемых и реальных.

В последнее время и в практике российского высшего образования, в том числе юридического, все большей популярностью пользуются интерактивные методы обучения: презентации, деловые и ролевые игры, модель-игры, кейсы, дискуссии в малых группах, моделирование и выполнение проектов, блиц-опросы и др.

Как справедливо отмечает профессор А.К. Голиченков, "к традициям университетской научной школы экологического права следует отнести неизменно огромное внимание ее последователей к учебно-методическому обеспечению преподавания экологического (и земельного) права" <3>. При этом следует согласиться и с профессором И.А. Игнатьевой в том, что "поиск новых форм преподавания студентам юридических вузов и факультетов, способов освоения ими необходимых правовых... документов и материалов продолжает быть весьма актуальным" <4>.

<3> Голиченков А.К. Московская университетская научная школа экологического права // Экологическое право. 2014. N 5. С. 10.
<4> Игнатьева И.А. Исторические аспекты правового регулирования отношений по охране окружающей среды и природопользования: поиск новых подходов к преподаванию // Экологическое право. 2014. N 5. С. 30.

На юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова курс земельного права преподается на четвертом году обучения. К этому моменту студентами усвоены основные дисциплины (гражданский процесс, гражданское право, муниципальное право, административное право и др.), что позволяет использовать при проведении практических занятий по земельному праву различные интерактивные методы, в том числе и деловые игры.

Одним из примеров применения интерактивных методов обучения земельному праву может служить проведенная в марте 2015 г. в нескольких академических группах 4-го курса деловая игра по мотивам фильма Андрея Звягинцева "Левиафан" (2015 г.) <5>. Обращение к сюжету фильма, получившего большой общественный резонанс, в качестве основы деловой игры явилось как дополнительным побудительным мотивом к максимальному вовлечению студентов, так и позволило широко использовать различный интерактивный инструментарий, а также проявить творческий подход к заданию.

<5> Группы 402 и 407; руководители А.А. Воронцова, Н.М. Заславская.

Проведение деловой игры "Левиафан, или Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд" в период реформирования земельного законодательства, в том числе в части института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, представляло особый интерес. В ходе деловой игры отдельное внимание было уделено новеллам законодательства в этой области.

Действие фильма связано с изъятием у собственника земельного участка с расположенными на нем объектами недвижимого имущества (жилым домом, гаражом для проведения слесарных работ, хозяйственным блоком, теплицей) для государственных (муниципальных) нужд в целях организации центра связи муниципального значения.

Собственник обратился в суд с заявлением об оспаривании решения администрации города, утверждая, что изъятие земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных (муниципальных) нужд осуществлено с грубыми нарушениями установленного законом порядка (нарушены сроки уведомления собственника, порядок определения администрацией выкупной цены земельного участка и имущества, расположенного на нем).

Заявитель утверждал, что администрацией при принятии решения были грубо нарушены нормы законодательства в части согласования выкупа с собственником, он не был уведомлен за год до предстоящего изъятия, в связи с чем понес ряд расходов по улучшению принадлежащего ему имущества, кроме того, при определении выкупной цены не учтены убытки от потери бизнеса, организованного на принадлежащем ему земельном участке, и не учтены его обязательства перед третьими лицами.

По сюжету фильма суд отклонил отчет, представленный собственником, счел верным определение выкупной цены на основании оценки, произведенной администрацией, не принял доводы о нарушении администрацией порядка выкупа в части сроков уведомления собственника. В результате у собственника земельный участок и находящиеся на нем строения были изъяты, впоследствии на земельном участке была построена церковь.

В ходе проведения деловой игры студенты были разделены на несколько групп, основными из которых были: представители собственника изымаемого земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества, представители администрации города, представители оценщика, суд, независимые эксперты, докладчики.

В задачи первых двух групп входило обосновать позицию и подготовить все необходимые документы (решение об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, соглашение об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, иск о принудительном изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, заявление об оспаривании решения об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд и др.).

В учебных целях студентам было рекомендовано выйти за рамки сюжета, придумать дополнительные условия для обеспечения своей позиции, а также охарактеризовать процедуру изъятия земельных участков и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд по действующему законодательству.

В задачи суда и независимых экспертов входило оценить доводы сторон, найти ошибки и пробелы в обосновании позиций.

Студенты также подготовили сообщения на смежные темы, посвященные новеллам законодательства об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, институтам территориального планирования и планировки территорий, резервирования земель, судебной практике по делам об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд и др.

Основной проблемой в обосновании позиции администрации было доказывание наличия государственных или муниципальных нужд в изъятии данного конкретного земельного участка и невозможности реализации этих нужд иными способами, без изъятия земельного участка.

Земельное законодательство не содержит определения государственных и муниципальных нужд. Статья 49 Земельного кодекса Российской Федерации <6> (далее - ЗК РФ) устанавливает лишь перечень оснований для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в исключительных случаях, подразделяя их на три группы:

<6> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
  1. выполнение международных договоров Российской Федерации;
  2. строительство или реконструкция определенных в статье объектов государственного или местного значения при отсутствии других вариантов;
  3. а также иные основания, предусмотренные федеральными законами <7>.
<7> Так, возможности изъятия земельных участков предусмотрены Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Водным кодексом Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (ст. 60), Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (ст. 25.2), Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" и др.

Отсутствие четкой дефиниции государственных и муниципальных нужд при изъятии земельных участков отмечается и в юридической литературе <8>.

<8> См., например: Крассов О.И. Земельное право: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 227.

Попытка разъяснить суть этого понятия была сделана в п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" <9>. Так, согласно разъяснению Пленума под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений). Однако и это разъяснение не позволяет дать определение данного термина, фактически оно дублирует норму ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации.

<9> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" // БВС РФ. 2009. N 9.

В конституциях и законодательстве целого ряда зарубежных государств также содержатся положения, устанавливающие возможность изъятия земельных участков и расположенной на них недвижимости, находящихся в частной собственности, для государственных (общественных) нужд <10>. Эти положения подчеркивают исключительный характер изъятия собственности в общественных интересах и одновременно предусматривают необходимые условия такого изъятия: изъятие допускается только в случаях и способами, установленными законом, при условии полной, безусловной и немедленной компенсации <11>. При этом содержание понятия "государственные или общественные нужды" нигде четко не определено, оно меняется с течением времени под влиянием различных факторов и в любом случае остается неоднозначным.

<10> См., например: Конституция США 1787 г. (Пятая поправка); ст. 14 Основного Закона ФРГ 1949 г.; ст. 43 Конституции Италии 1947 г.; ст. 62 Конституции Португалии 1976 г.; ст. 73 Конституции Дании 1953 г.; § 15 Конституции Финляндии 1999 г.; ст. 18 Конституции Королевства Саудовская Аравия 1992 г.; ст. 44 Конституции Беларуси 1994 г.; ст. 29 Конституции Азербайджана 1995 г.; ст. 31 Конституции Армении 1995 г. и др.
<11> См., например: § 13 Конституции Венгрии 1949 г.

Так, например, Декларация прав человека и гражданина 1789 г. Французской Республики изначально определила возможность принудительного прекращения права собственности только в случае "общественной необходимости" (la necessite publique) за справедливое, предварительное возмещение. Впоследствии этот принцип был изменен в части условий изъятия: "общественная полезность" (l'utilite publique). Французские юристы отмечают, что изменения коснулись не только терминологии, а явились концептуальными, наделив государство более широкими возможностями в этой сфере.

В некоторых государствах общественный интерес трактуется чрезвычайно широко. Так, например, оптимизация экономического развития территории (например, путем строительства градообразующих промышленных предприятий или перераспределения собственности для активизации рынка недвижимости) может быть достаточным основанием для изъятия земельных участков у собственников.

Ярким примером такой трактовки является нашумевшее дело KELO et al. v. CITY OF NEW LONDON et al (2005). Городским советом Нью-Лондона, штат Коннектикут, было принято решение об изъятии у семерых собственников земельных участков для строительства здания фармацевтической компании Pfizer. Городской совет решил, что это положительно отразится на экономике города, а также предоставит новые рабочие места. Собственники обратились в Верховный суд США, но проиграли. Обращает на себя внимание тот факт, что в результате первоначально заявленные цели не были реализованы: на изъятых земельных участках не было ничего построено, они стали использоваться в качестве места размещения отходов.

Представляет интерес позиция Европейского суда по правам человека о необходимости достижения "справедливого баланса" между общими потребностями всего населения и необходимостью защиты основных прав индивида при изъятии его собственности. При этом, как считает Европейский суд по правам человека, интерес не обязательно должен распространяться на всех членов общества, но должен приносить определенную коллективную пользу.

Таким образом, необходимость наличия (обоснования наличия) государственного (общественного) интереса при изъятии земельных участков - одна из самых острых проблем в праве.

Как уже было обозначено выше, в задачи группы студентов, представляющих администрацию, входило обосновать наличие оснований для изъятия земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости: можно ли считать строительство муниципального центра связи государственными или муниципальными нуждами в трактовке ст. 49 ЗК РФ, - и доказать невозможность реализации данного решения без изъятия указанного земельного участка. Статья 49 ЗК РФ устанавливает возможность изъятия земельных участков в случаях строительства объектов связи только федерального и регионального значения, исключая объекты связи местного значения. Кроме того, необходимо было доказать невозможность реализации планируемого размещения без изъятия данного земельного участка.

Студенты успешно справились с поставленными задачами. Они доказали, что строительство муниципального центра связи, несмотря на локальный характер объекта, имеет государственное значение, поскольку осуществляется в рамках выполнения специальной федеральной программы, а изымаемый земельный участок является одним из ряда смежных земельных участков, на которых предполагается размещение центра связи. Остальные смежные земельные участки уже изъяты (были представлены решения об изъятии и план территории), таким образом, для реализации необходимо изъятие данного последнего земельного участка.

Еще одной проблемой, с которой столкнулись студенты в ходе деловой игры, является проблема реализации цели, с которой изымается земельный участок для государственных или муниципальных нужд. Как известно, по сюжету фильма земельный участок был изъят у собственника в целях строительства на нем муниципального центра связи, что впоследствии сделано не было.

Неисполнение первоначальной цели изъятия земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, может иметь место в тех случаях, когда на изъятом земельном участке в результате ничего не строится или когда земельный участок, изъятый для одной цели, впоследствии предоставляется для использования с другой целью. Применительно к обеим указанным ситуациям действующее законодательство не предусматривает никаких правовых последствий. Кроме того, законодательно не установлен срок реализации <12>.

<12> Законодательно установлены лишь трехлетний срок действия решения об изъятии земельного участка (ч. 13 ст. 56.6 ЗК РФ), а также трехлетний срок действия проекта планировки территории (в случае если не принято решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд) в части определения границ зон планируемого размещения объектов (п. 12.6 ст. 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Вместе с тем установление этих сроков говорит о том, что законодатель допускает возможность нереализации цели изъятия земельного участка.

На практике возможны ситуации, когда отпадает необходимость изъятия земельного участка или не оказывается достаточно средств на его реализацию и когда использование земельного участка осуществляется для других целей. При этом не предусмотрен правовой механизм поворота решения, то есть отмены решения об изъятии земельного участка и возвращения его бывшему собственнику <13>, не предусмотрена ответственность для органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, принявших решение об изъятии в таком случае, отсутствуют ограничения для последующей приватизации <14>. Возможно, решение об изъятии может быть оспорено, например, органами прокуратуры или в порядке государственного земельного надзора, но в любом случае для бывшего собственника это не означает возможности вернуть изъятый земельный участок.

<13> Согласно ст. 279 Гражданского кодекса Российской Федерации в результате изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется прекращение права собственности гражданина или юридического лица на такой земельный участок (а также иных прав, досрочное прекращение договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или договора безвозмездного пользования таким земельным участком), при этом основанием для перехода права собственности или прекращения прав или договоров является заключенное соглашение об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд либо вступившее в законную силу решение суда о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества. Основанием для государственной регистрации возникновения, прекращения или перехода прав на изъятые для государственных или муниципальных нужд земельный участок и (или) расположенные на таком земельном участке объекты недвижимого имущества является соглашение об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд или вступившее в силу решение суда об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд (п. 6 ч. 1 ст. 56.11 ЗК РФ и ст. 25.7 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). С момента прекращения права частной собственности на изымаемые земельные участки на них возникает право собственности соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в зависимости от того, для каких нужд изъят земельный участок, а также частная собственность (в случае когда земельный участок изымается по ходатайству организации (ст. 56.4 ЗК РФ и др.)).
<14> Такие ограничения предусмотрены только для зарезервированных для государственных или муниципальных нужд земель: земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, ограничиваются в обороте, т.е. не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ст. 27 ЗК РФ, ч. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"). Но если впоследствии зарезервированный земельный участок будет изъят (что не является обязательным, более того, законодательно не закреплена обязательность предварительного резервирования земель перед изъятием), то в дальнейшем возможность приватизации изъятых земельных участков специально не ограничена.

Единственной правовой нормой, призванной гарантировать исполнение именно той цели, с которой земельные участки изымаются, являются положения Градостроительного кодекса Российской Федерации (ч. 3 и 4 ст. 9) и ЗК РФ (ч. 1 ст. 56.3), устанавливающие обязательность принятия и реализации решений (в том числе решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд) органами государственной власти и органами местного самоуправления только на основании документов территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории.

Опыт проведения деловой игры "Левиафан, или Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд" показал, что такая форма проведения практических занятий не только позволяет усвоить материал, закрепить полученные знания, "проиграв" их, но и самостоятельно выявить существующие пробелы в законодательстве и проблемы правоприменения, предложить возможные варианты решения.

Национальный институт непрерывного образования (National Institute of Adult Continuing Education NIACE (England and Wales)) в одном из своих исследований обосновал следующую формулу: "Мы запоминаем только 20 процентов из того, что мы прочитали, и до 90 процентов того, что мы прочитали, увидели, услышали и сделали".

Литература

  1. Голиченков А.К. Московская университетская научная школа экологического права // Экологическое право. 2014. N 5. С. 10.
  2. Игнатьева И.А. Исторические аспекты правового регулирования отношений по охране окружающей среды и природопользования: поиск новых подходов к преподаванию // Экологическое право. 2014. N 5. С. 30.
  3. Крассов О.И. Земельное право: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 227.