Мудрый Юрист

Коррупционные риски в землепользовании

Кичигин Николай Валерьевич, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

Предметом статьи являются научные взгляды, подходы к коррупционным рискам в землепользовании, правовое регулирование в данной области. Целью исследования является междисциплинарное научное исследование понятия коррупционных рисков, их видов, факторов, источников, причин коррупционных рисков, соотношения с иными рисками, в том числе с правовыми рисками, особенностей коррупционных рисков в сфере землепользования, методов предупреждения или минимизации коррупционных рисков. Результатами работы являются следующие основные выводы. Выполнению задачи по предупреждению коррупции, ее проявлений может способствовать выявление и устранение коррупционных рисков. Одной из коррупционноемких сфер являются оборот и использование земельных ресурсов, что обуславливает возникновение высоких коррупционных рисков в сфере землепользования. В статье формулируется определение понятия коррупционного риска как вероятности (возможности) совершения коррупционных правонарушений и наступления неблагоприятных последствий. Коррупционные риски представляют собой комплекс правовых, экономических, политических, социальных рисков, которые могут привести к совершению коррупционного правонарушения и негативным последствиям. В статье даются примеры источников, причин и факторов коррупционного риска в сфере землепользования. Предлагается классификация коррупционных рисков в сфере землепользования на три группы в зависимости от источника коррупционного риска.

На основе анализа законодательства о переводе земель из одной категории в другую приводится пример коррупционного риска в сфере землепользования. Анализируются методы предупреждения или минимизации коррупционных рисков в сфере землепользования. Делается вывод о необходимости разработки соответствующих методик. Подчеркивается, что прозрачность земельных отношений, доступность сведений о земельных участках, их характеристиках (границах, свойствах, ограничениях, обременениях) следует признать основополагающим антикоррупционным фактором в сфере землепользования, а также роль государственного кадастра недвижимости. Область применения результатов: правотворческая деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере землепользования, государственное и муниципальное управление в сфере землепользования.

Ключевые слова: коррупционный риск, коррупция, коррупционное правонарушение, правовой риск, минимизация рисков, законодательство в сфере землепользования.

Corruption risks in the land tenure

N.V. Kichigin

Kichigin Nikolay V., Leading Research Scientist of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Juridical Sciences.

The subject of this paper are the scientific approaches to corruption risks in the land use, the legal regulation in this area. The aim of this study is an interdisciplinary scientific study of the concept of corruption risks, their types, factors, sources, causes of corruption risks, relations with other risks, including legal risks, particularly the risks of corruption in land management, methods to prevent or minimize the risk of corruption. Results of the work are the following main conclusions. The task of prevention of corruption and its manifestations may contribute to the identification and elimination of corruption risks. Turnover and use of land resources lead to the occurrence of high corruption risks in the use of land. We formulate a definition of corruption risk as the probability (possibility) of corruption offenses and the occurrence of adverse effects. Corruption risks are complex legal, economic, political and social risks that could lead to corruption offenses and negative consequences. The paper gives examples of the sources, causes and factors of risk of corruption in land management, the classification of the risks of corruption in land use into three groups depending on the source of corruption risks.

Based on an analysis of the legislation on the transfer of land from one category to another the paper gives an example of the risk of corruption in land management. The paper gives analysis of methods to prevent or minimize the risk of corruption in land management. It is concluded that the development of appropriate techniques is necessary. The paper emphasizes that transparency of land relations, the availability of land plots, their characteristics (boundaries, properties, restrictions, encumbrances) should be recognized as a fundamental factor in the anti-corruption field of land use and the fundamental role of state real estate cadastre in such context. Scope of results: law-making activities of state authorities and local self-government in the field of land use; state and municipal administration in the field of land use.

Key words: corruption risk, corruption, corruption offense, legal risk, risk minimization, land use legislation.

Коррупция и борьба с ней как тема юридических, экономических, криминологических исследований приобрела особую актуальность в связи с проводимой на протяжении ряда последних лет целенаправленной государственной политикой в сфере противодействия коррупции. Одним из основных элементов противодействия коррупции является деятельность по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по предупреждению коррупционных правонарушений в рамках борьбы с коррупцией, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Нельзя не согласиться, что предупреждение коррупции, ее проявлений должно обеспечиваться на наиболее ранней стадии, до совершения коррупционных правонарушений, до наступления негативных последствий таких правонарушений. Выполнению данной сложнейшей задачи может способствовать выявление и устранение коррупционных рисков, которые пока не получили должного отражения в законодательстве о противодействии коррупции и научной литературе.

Целенаправленное и системное выявление и устранение положений нормативных правовых актов, которые безусловно или с высокой степенью вероятности порождают коррупционные риски, рассматривается в качестве варианта снижения (устранения) коррупциогенности нормативных правовых актов наряду с общим повышением их качества <1>.

<1> См.: Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: ИД "Юриспруденция", 2009. С. 49 - 50.

Одной из коррупционноемких сфер хозяйственной деятельности являются оборот и использование земельных ресурсов. Несмотря на то что Российская Федерация обладает значительными земельными ресурсами, значительная часть которых не используется в экономике или используется неэффективно, земли вокруг крупных городов, в рекреационно привлекательных местах вокруг водоемов, в границах особо охраняемых природных территорий пользуются высоким спросом и обладают высокой рыночной стоимостью. Относительная ограниченность таких земель и высокая рыночная стоимость земельных участков обуславливают высокие коррупционные риски при их распределении.

Не случайно в Указе Президента Российской Федерации "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы" <2> Правительству Российской Федерации в том числе поручено осуществить анализ коррупционных рисков в сфере жилищно-коммунального хозяйства, потребительского рынка, строительства, а также при реализации крупных инфраструктурных проектов и обеспечить внедрение комплекса мер, направленных на снижение уровня коррупции в данных сферах и представить доклад о результатах исполнения до 1 сентября 2015 г. Хотя в данном поручении Президента Российской Федерации землепользование не названо в качестве объекта изучения, соответствующая проблематика, несомненно, будет затронута в рамках анализа сфер строительства и реализации крупных инфраструктурных проектов, поскольку ни один проект строительства или крупный инфраструктурный проект не могут быть реализованы без оформления земельных отношений.

<2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. N 226 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы" // СЗ РФ. 2014. N 15. Ст. 1729.

В юридической литературе термин "коррупционные риски" <3> активно используется при характеристике коррупционных проявлений. Однако комплексный анализ данного понятия, его элементов, способов предупреждения коррупционных рисков в литературе практически отсутствует; в частности, не выработано понятие коррупционного риска. Между тем данная категория требует системного, комплексного анализа. Прежде всего, попытаемся выработать определение коррупционного риска.

<3> В литературе помимо термина "коррупционные риски" используется также термин "коррупциогенные риски".

Обратимся к понятию "риск", которое является многоаспектным, исследуется в рамках множества отраслей научного знания в российской и зарубежной науке. Правовая сфера не является исключением, хотя следует отметить, что общетеоретические подходы к изучению риска в рамках теории права до сих пор не выработаны и являются актуальнейшей проблемой современного права, ждут своего исследователя.

Ю.А. Тихомиров в этой связи отмечает, что риск как явление присущ развитию всех отраслей права, и с позиции теории права риск является объектом сложного механизма правового регулирования, который еще не сложился полностью. Предстоит преодолеть узкоотраслевой подход и рассматривать риск как явление, сопутствующее правовому развитию, как модель альтернативно-негативной реализации права, реальность которой грозит деформацией конечных правовых результатов и резким снижением качества правового регулирования <4>.

<4> См.: Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право: научное издание. М.: Изд-во Московского университета, 2012. С. 25.

В иностранной юридической литературе риск рассматривается как возможность потери или ущерба (вреда) и как ответственность за потерю или ущерб, если это произойдет. В правовом поле проблема риска возникла из практики, поскольку основные озабоченности людей заключаются в распознавании и оценке правового риска и в смягчении его последствий. При этом отмечается, что общее понятие правового риска до сих пор не выработано <5>. С данным выводом нельзя не согласиться. Действительно, риск в отечественной юридической литературе рассматривается практически исключительно в отраслевом контексте уголовного, гражданского, трудового, административного законодательства, иных отраслей права и законодательства <6>. Комплексный общетеоретический анализ правовых рисков встречается в юридической литературе достаточно редко <7>.

<5> См.: Shoushuang Li The legal environment and risks for foreign investment in China. Springer-Verlag, Berlin Heidelberg, 2007. P. 1.
<6> См., например: Адамов Н.А., Протасова С.А. Правовые риски и особенности железнодорожной логистики в Калининграде // Законодательство и экономика. 2014. N 3; Абрамов В.В. Категория "риск" в гражданском праве // Гражданское право. 2013. N 6. С. 30 - 34; Ворожевич А.С. Договор венчурного инвестирования: сущность, конструкция, проблемы минимизации рисков инвесторов // Закон. 2013. N 4. С. 139 - 147; Гарбатович Д. Проблемы применения нормы об обоснованном риске // Уголовное право. 2013. N 2. С. 10 - 15; Киреев В.В. Конституционные риски: проблемы правовой теории и политической практики // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 24 - 27 и многие другие публикации.
<7> См.: Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: монография // А.А. Арямов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010; Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. N 3. С. 5 - 16; Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Указ. соч.

Правовой риск является одной из разновидностей рисков наряду с множеством иных рисков, например экономических, политических, демографических <8>. Как соотносится коррупционный риск с иными видами риска? Является ли он самостоятельным видом риска, наряду с правовым, финансовым, экологическим? Из общего понимания риска как "возможности наступления неблагоприятного события (результата)" <9> и легального определения коррупции в Федеральном законе "О противодействии коррупции" <10> можно сформулировать определение понятия коррупционного риска как "вероятности (возможности) совершения коррупционных правонарушений и наступления неблагоприятных последствий". При таком подходе под коррупционным риском понимается именно определенная возможность возникновения коррупционных проявлений в будущем.

<8> Например, законодательно-правовой риск относят к числу социально-политических рисков наряду с социальным риском, экологическим риском, криминогенным риском, политическим риском. См. подробнее: Гончаренко Л.П., Филин С.А. Риск-менеджмент. М., 2010. С. 43.
<9> Струченкова Т.В. Валютные риски: учебное пособие. М.: Финакадемия, 2009. С. 6.
<10> См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Является ли данный вид риска самостоятельным или носит синтетический характер, объединяя в себе элементы правового риска, экономического риска, экологического риска? В юридической литературе высказывается мнение, что риск приобретает юридическое значение лишь при наступлении негативных последствий. Любая рискованная успешная предпринимательская (или иная) деятельность не нуждается в правовой оценке. Лицо привлекает к себе внимание юрисдикционных органов лишь в случае причинения вреда. При этом в той же работе автор делает вывод о том, что риск предполагает деятельность в рамках правового поля <11>. По нашему мнению, юридическое значение риск приобретает, становится "правовым" не при наступлении негативных событий, а в процессе идентификации такого риска, еще до наступления какого-либо результата.

<11> См.: Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: монография / А.А. Арямов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010. С. 25.

Таким образом, правовой риск означает вероятность наступления неблагоприятных юридических последствий. При таком понимании коррупционный риск мог бы быть отнесен к разновидности правовых рисков, поскольку согласно нашему определению коррупционного риска подразумевает наступление негативных последствий в виде совершения коррупционного правонарушения и причинения ущерба. Вместе с тем коррупционный риск предполагает наступление не только правовых последствий в виде коррупционного правонарушения, но и иные негативные последствия для государства и общества: причинение экономического ущерба, снижение доверия и ухудшение репутации органов государственной власти и местного самоуправления, снижение уровня конкуренции на рынке, ухудшение криминогенной обстановки, создание благоприятной почвы для социальных конфликтов. Таким образом, коррупционные риски не охватываются исключительно правовой материей и несут в себе также экономическую, политическую, социальную составляющую, то есть они представляют собой комплекс правовых, экономических, политических, социальных рисков, которые могут привести к совершению коррупционного правонарушения и негативным последствиям.

Для исследования природы рисков применительно к информационным рискам в экономической литературе предлагается определить сущность и взаимосвязь таких понятий, как "источник", "причина" и "фактор" риска. Под источником информационных рисков понимается субъект, объект, процесс или явление, в котором реализуются причины таких рисков, а именно: специалист, процесс обработки информации, программа, объекты внешней среды. Источники порождают риски при определенных условиях, в силу определенных причин. Причиной риска служит явление (событие), вызывающее, обусловливающее риск. Причина определяет внутренние источники активности процессов или объектов, порождающих риски. Фактором риска является состояние процесса или объекта, которое способствует реализации риска <12>. Данные понятия вполне возможно использовать и при характеристике коррупционных рисков в любой сфере хозяйственной деятельности.

<12> См.: Завгородний В.И. Информационные риски и экономическая безопасность предприятия: монография. М.: Финакадемия, 2008. С. 10 - 11.

В юридической литературе под коррупционными факторами понимаются положения (дефекты норм и правовые формулы) нормативных правовых актов, которые могут способствовать проявлениям коррупции. Выделяются типичные коррупционные факторы, которые группируются на факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных; факторы, связанные с наличием правовых пробелов; факторы системного характера <13>.

<13> См. подробнее: Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: ИД "Юриспруденция", 2009. С. 58 - 59.

Применительно к сфере землепользования источниками коррупционных рисков является деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц в сфере управления земельными ресурсами; хозяйственная деятельность граждан и юридических лиц в сфере оборота земельных участков; законодательство, регламентирующее отношения землепользования.

В качестве причин коррупционных рисков можно назвать дефекты законодательства, наличие в нем коррупционных норм; нарушение или невыполнение органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностных лиц требований законодательства, должностных инструкций, несоблюдение законодательства в сфере землепользования и антикоррупционного законодательства физическими и юридическими лицами.

В числе факторов коррупционного риска в сфере землепользования можно выделить следующие: недостаточная четкость законодательства и наличие противоречий в нем; нестабильность законодательства; недостаточный профессиональный уровень должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления; низкий уровень правосознания населения; неинформированность общественности по вопросам землепользования; неэффективность общественного контроля как следствие неразвитости гражданского общества <14>; недостаточная правовая, особенно судебная, защита прав на земельные участки граждан и юридических лиц от действий государства, а также третьих лиц.

<14> Как отмечается в литературе, в механизме противодействия коррупции до сих пор слабо используется социальный потенциал общества. Государственные и муниципальные органы акцентируют внимание на юридических и материальных аспектах, и общественные институты не считают задачу преодоления коррупции относящейся к их уставным целям. См. подробнее: Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: научно-практическое пособие / Т.А. Едкова, О.А. Иванюк, А.В. Сороко и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ПОЛИГРАФ-ПЛЮС, 2013.

Выделение источников, причин, факторов коррупционного риска является очень важной задачей не только с теоретической, но и с практической точек зрения, поскольку эффективность предупреждения или минимизации коррупционных рисков может быть обеспечена только путем одновременного воздействия на все элементы коррупционных рисков (источники, причины, факторы).

Определив понятие коррупционного риска и его соотношение с иными видами рисков, возможно предложить классификацию коррупционных рисков в сфере землепользования. Коррупционные риски в сфере землепользования можно подразделить на три группы в зависимости от источника коррупционного риска: 1) коррупционные риски в законодательстве в сфере землепользования; 2) коррупционные риски, вытекающие из правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; 3) коррупционные риски, возникающие в хозяйственной деятельности физических и юридических лиц в сфере землепользования.

Интересно, что данная классификация вполне коррелирует с классификацией правовых рисков, предложенной в зарубежной литературе, на:

  1. институциональные (исходные) риски, порождаемые неопределенными положениями правовых регуляций, изменением основ или исходными пробелами. Институциональные риски могут возникать вследствие: неопределенности в праве <15>, пробелов в праве, изменений права;
  2. поведенческие риски, возникающие из противоправного поведения <16>.
<15> Соотношение рисков и неопределенности в праве представляет собой чрезвычайно интересный объект для общетеоретических и отраслевых научных исследований. См. подробнее о неопределенности в праве: Власенко Н.А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения // Журнал российского права. 2013. N 2. С. 32 - 44; Власенко Н.А. Правопонимание в свете категорий определенности и неопределенности // Журнал российского права. 2014. N 2. С. 37 - 44.
<16> См.: Shoushuang Li. Ibid. P. 2 - 3.

Предложенная нами классификация имеет практическое значение, поскольку предупреждение или минимизацию коррупционных рисков необходимо осуществлять путем принятия мер в отношении трех видов коррупционного риска одновременно. Следует отметить, что коррупционные риски второй и третьей групп во многом обусловлены рисками первой группы, но не охватываются ими полностью. Иными словами, все без исключения коррупционные риски в сфере землепользования нельзя "списать" исключительно на недостатки действующего законодательства.

В рамках данной статьи не ставилась задача рассмотреть конкретные коррупционные риски в землепользовании. Соответствующие исследования уже проводились в российской юридической науке <17>. Отметим лишь основные "больные точки" в землепользовании, которые часто становятся объектом коррупционных проявлений: формирование земельных участков, предоставление земельных участков для строительства, перевод земель или земельных участков из одной категории в другую, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, установление ограничений землепользования через установление зон с особыми условиями использования территорий, разработка градостроительной документации (генеральных планов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории).

<17> См.: Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009; Астанин В.В. Методика выявления коррупциогенных рисков в сфере землепользования при помощи оценок экспертов и анализа законодательства // Российская юстиция. 2008. N 6.

Укажем на один показательный пример того, как правовой пробел в земельном законодательстве может стать источником значительного коррупционного риска. Речь идет об изменении вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, а именно сельскохозяйственных угодий, если это не связано с изменением категории земель. Проблема заключается в том, что в действующем законодательстве не регламентирован вопрос изменения вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий (сельскохозяйственное производство), например на дачное строительство, или использования земельных участков для личного подсобного хозяйства или садоводства <18>.

<18> Данная проблема признается и органами государственной власти. В письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 июля 2011 г. N 14310-ИМ/Д23 отмечается, что действующее законодательство не содержит однозначных норм, регулирующих порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения. См.: Письмо Минэкономразвития России от 8 июля 2011 г. N 14310-ИМ/Д23 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

В юридической литературе в этой связи отмечается, что отсутствие надлежащего правового регулирования в данной сфере ставит в крайне невыгодное положение огромное количество собственников земельных участков. Автор приходит к неутешительному выводу о том, что в принципе возможность изменения вида разрешенного использования земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, на практике существует, но она носит полулегальный характер. Никто не даст гарантий, что в последующем соответствующее решение органа местного самоуправления не будет отменено в судебном порядке по иску прокурора или какого-то заинтересованного лица <19>. Чем не щедрое поле для коррупции и коррупционных проявлений?

<19> См.: Серов О.О. Изменение вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения: особенности правового регулирования и тенденции развития законодательства // Юрист. 2013. N 3. С. 34 - 38.

Какие средства и инструменты (не обязательно правовые) могут быть использованы с целью предупреждения или минимизации коррупционных рисков в сфере землепользования? В экономической литературе для предупреждения или минимизации рисков и их последствий предлагается использовать механизм управления рисками (риск-менеджмент), который в рамках одного из предлагаемых подходов может включать следующие элементы: анализ рынка (сбор и обработку данных по аспектам риска, качественный и количественный анализ рынка) и меры по устранению и минимизации риска (выбор и обоснование предельно допустимых уровней риска, выбор методов снижения риска, формирование вариантов рискового вложения капитала, оценку их оптимальности на основе сопоставления ожидаемой отдачи (прибыли и т.п.) и величины риска, выбор наиболее эффективного варианта) <20>.

<20> См.: Гранатуров В.М. Экономический риск: сущность, методы измерения, пути снижения: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Дело и Сервис, 2010. С. 30 - 31.

Представляется, что аналогичная система оценки коррупционных рисков может быть внедрена и в сфере правотворчества и правоприменительной практике. Например, она может найти свое применение в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Система оценки коррупционных рисков должна использоваться и на более ранней стадии правотворческой деятельности, при разработке юридических прогнозов и подготовке на их основе правовых моделей <21>. Следует согласиться с Ю.А. Тихомировым, который полагает, что одним из элементов юридического прогнозирования являются правовые риски. Их анализ позволяет предвидеть как повторяющиеся, так и возможные и неожиданные отклонения от правовых моделей и правовых регуляторов. Диагностика рисков означает использование различных средств отраслей гражданского, административного, финансового, трудового, экологического и других отраслей законодательства. Тем самым появляется возможность как предотвращения правовых рисков, так и минимизации ущерба <22>. По нашему мнению, помимо правовых рисков в процессе юридического прогнозирования должны учитываться и коррупционные риски и факторы.

<21> См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. N 3. С. 5 - 16; Нанба С.Б. Право: модели и отклонения // Журнал российского права. 2014. N 6. С. 145 - 149; Рафалюк Е.Е., Кичигин Н.В. Реализация правовых моделей: проблемы и поиск решений // Журнал российского права. 2014. N 5. С. 135 - 140.
<22> См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч.

Первые шаги в направлении внедрения методик предупреждения или минимизации коррупционных рисков уже делаются. Отметим Методику первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов <23> и Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции <24>, разработанные во исполнение п. 25 Указа Президента Российской Федерации "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" <25> и в соответствии со ст. 13.3 Федерального закона "О противодействии коррупции".

<23> См.: Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: ИД "Юриспруденция", 2009. С. 58.
<24> Документ официально опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".
<25> См.: Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1670.

Как представляется, целесообразна разработка сразу трех методик предупреждения или минимизации коррупционных рисков в сфере землепользования: в сфере правотворчества, в сфере деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в сфере хозяйственной деятельности юридических и физических лиц. Необходимость внедрения в юридическую практику методик предупреждения или минимизации коррупционных рисков обусловлена еще и тем, что, как правило, на практике коррупционные риски невозможно полностью исключить в силу различных субъективных и объективных причин. Поэтому такие методики смогут помочь минимизировать коррупционные риски, подготовить соответствующие контрмеры.

В экономической литературе выделяется целый ряд способов (методов) минимизации финансовых рисков. К ним относятся методы трансформации рисков (отказ от риска, снижение частоты ущерба, уменьшение размера убытков, разделение риска, аутсорсинг риска, предоставление гарантий), методы финансирования рисков (создание резервов, самострахование, страхование, поддержка государственных или муниципальных органов, спонсорство) <26>, выделяются способы обеспечения рисков (неустойка, страхование рисков, дублирование действий, залог, гарантия, деривативы и другие) и управления рисками (провокация встречного иска, диверсификация деятельности, мораторные процедуры, предусмотренные законодательством, систематический контроль за диагностикой рисков, брендирование бизнеса и другие) <27>.

<26> См.: Кудрявцев А.А. Интегрированный риск-менеджмент: учебник. СПбГУ, экон. факультет. М.: ЗАО "Изд-во "Экономика", 2010. С. 157 - 158.
<27> См.: Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: монография / А.А. Арямов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010. С. 180 - 195.

Очевидно, что большинство указанных способов не применимы для предупреждения или минимизации коррупционных рисков, в том числе в сфере землепользования. Очевидно также, что для всех коррупционных рисков в сфере землепользования невозможно выделить общие методы их предупреждения или минимизации. С учетом предложенной нами классификации в сфере землепользования можно попробовать выделить следующие группы методов: методы устранения или минимизации коррупционных рисков в земельном, градостроительном, гражданском и ином законодательстве, регламентирующем землепользование; методы устранения или минимизации коррупционных рисков в правоприменительной практике органов государственной власти (органов местного самоуправления); методы устранения или минимизации коррупционных рисков в хозяйственной деятельности землепользователей. Наиболее разработанными в научной литературе являются методы предупреждения и минимизации коррупционных рисков в законодательстве.

Основным средством предупреждения коррупционных рисков в процессе правотворчества является антикоррупционная экспертиза, проводимая на основании Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <28>. Важность проведения данной экспертизы сложно переоценить. Как отмечается в юридической литературе, особенно важным представляется установление контроля за наличием в конкретных правовых нормах коррупциогенных рисков и факторов, в связи с чем необходимо проведение независимой научной и правовой антикоррупционной экспертизы законопроектов в период их разработки и обсуждения <29>.

<28> См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
<29> См.: Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 68 - 80.

При этом следует отметить, что ни указанный Федеральный закон, ни Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <30>, не предусматривают выявление и анализ антикоррупционных рисков, разработку мер по их предупреждению или минимизации. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос о дополнении Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов указаниями на выявление и анализ коррупционных рисков и факторов.

<30> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

На стадии правоприменительной деятельности специальных средств предупреждения или минимизации коррупционных рисков законодательство не предусматривает. Можно утверждать, что данная задача возлагается на все реализуемые антикоррупционные механизмы, установленные законодательством о противодействии коррупции, в том числе предоставление сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, о расходах; предупреждение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Меры по профилактике коррупции, установленные в ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции", являются, по нашему мнению, не чем иным, как мерами по предупреждению или минимизации коррупционных рисков.

В качестве средства оценки коррупционных рисков в правоприменительной деятельности может быть использован мониторинг правоприменения, осуществляемый на основании Указа Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" <31>. Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденном данным Указом, предусмотрен мониторинг нормативных правовых актов Российской Федерации в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов. По нашему мнению, в качестве предмета такого мониторинга, помимо коррупциогенных факторов, могут выступать и коррупционные риски.

<31> См.: Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 21. Ст. 2930.

Среди средств предупреждения или минимизации коррупционных рисков на стадии правоприменительной деятельности и хозяйственной деятельности граждан и юридических лиц следует отдельно выделить информационное обеспечение в сфере землепользования. Данное направление обеспечивается прежде всего ведением государственного кадастра недвижимости, представляющего собой федеральный государственный информационный ресурс, систематизированный свод сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также иных сведений (о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий) <32>. Сведения государственного кадастра недвижимости о границах земельных участков, ограничениях их использования, границах зон с особыми условиями использования территорий должны обеспечивать прозрачность земельных отношений, уменьшая тем самым коррупционные риски.

<32> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". Ч. 3, ст. 1 // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

По нашему мнению, прозрачность земельных отношений, доступность сведений о земельных участках, их характеристиках (границах, свойствах, ограничениях, обременениях) следует признать основополагающим антикоррупционным фактором в сфере землепользования.

К сожалению, в настоящее время государственный кадастр недвижимости проходит стадию формирования, наполнения данными, не является полным информационным ресурсом, содержит ошибки. В юридической литературе указывается на то, что до сих пор одной из острейших проблем кадастрового учета недвижимости является то, что в системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах <33>. В результате в ряде случаев государственный кадастр недвижимости из средства борьбы с коррупционными рисками может в определенных случаях превращаться в их источник.

<33> См.: Чаркин С.А. Проблемы исправления ошибок, возникающих в ходе проведения кадастрового учета недвижимости // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 2. С. 16 - 19.

Еще одним перспективным средством снижения коррупционных рисков является обеспечение участия общественности в принятии решений, касающихся вопросов землепользования, общественный земельный контроль. Такое участие может осуществляться в различных формах: публичных и общественных слушаний, проведении сходов граждан. Помощь в осуществлении общественного контроля в сфере землепользования сможет оказать Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

Литература

  1. Абрамов В.В. Категория "риск" в гражданском праве // Гражданское право. 2013. N 6. С. 30 - 34.
  2. Адамов Н.А., Протасова С.А. Правовые риски и особенности железнодорожной логистики в Калининграде // Законодательство и экономика. 2014. N 3.
  3. Арямов А.А. Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010.
  4. Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
  5. Астанин В.В. Методика выявления коррупциогенных рисков в сфере землепользования при помощи оценок экспертов и анализа законодательства // Российская юстиция. 2008. N 6. С. 44 - 48.
  6. Власенко Н.А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения // Журнал российского права. 2013. N 2. С. 32 - 44.
  7. Власенко Н.А. Правопонимание в свете категорий определенности и неопределенности // Журнал российского права. 2014. N 2. С. 37 - 44.
  8. Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 68 - 80.
  9. Ворожевич А.С. Договор венчурного инвестирования: сущность, конструкция, проблемы минимизации рисков инвесторов // Закон. 2013. N 4. С. 139 - 147.
  10. Гарбатович Д. Проблемы применения нормы об обоснованном риске // Уголовное право. 2013. N 2. С. 10 - 15.
  11. Гончаренко Л.П., Филин С.А. Риск-менеджмент. М., 2010. С. 43.
  12. Гранатуров В.М. Экономический риск: сущность, методы измерения, пути снижения: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Дело и Сервис, 2010. С. 30 - 31.
  13. Едкова Т.А., Иванюк О.А., Сороко А.В. и др. Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ПОЛИГРАФ-ПЛЮС, 2013.
  14. Завгородний В.И. Информационные риски и экономическая безопасность предприятия: монография. М.: Финакадемия, 2008. С. 10 - 11.
  15. Киреев В.В. Конституционные риски: проблемы правовой теории и политической практики // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 24 - 27.
  16. Кудрявцев А.А. Интегрированный риск-менеджмент: учебник. СПбГУ: Экономический факультет. М.: ЗАО "Изд-во "Экономика", 2010. С. 157 - 158.
  17. Нанба С.Б. Право: модели и отклонения // Журнал российского права. 2014. N 6. С. 145 - 149.
  18. Рафалюк Е.Е., Кичигин Н.В. Реализация правовых моделей: проблемы и поиск решений // Журнал российского права. 2014. N 5. С. 135 - 140.
  19. Серов О.О. Изменение вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения: особенности правового регулирования и тенденции развития законодательства // Юрист. 2013. N 3. С. 34 - 38.
  20. Струченкова Т.В. Валютные риски: учебное пособие. М.: Финакадемия, 2009. С. 6.
  21. Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. N 3. С. 5 - 16.
  22. Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право: научное издание. М.: Изд-во Московского университета, 2012. С. 25.
  23. Чаркин С.А. Проблемы исправления ошибок, возникающих в ходе проведения кадастрового учета недвижимости // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 2. С. 16 - 19.
  24. Shoushuang Li The legal environment and risks for foreign investment in China. Springer-Verlag, Berlin Heidelberg, 2007. P. 1.