Мудрый Юрист

Антикризисные инструменты финансового оздоровления банков: перспективы правового регулирования

Лаутс Елизавета Борисовна, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Согласно Плану первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году (утв. распоряжением Правительства РФ от 27.01.2015 N 98-р) (далее по тексту - Антикризисный план) предполагается повышение устойчивости банковской системы, и создание механизма санации проблемных системообразующих организаций заявлено в качестве одного из приоритетных направлений.

Одним из интересных и наиболее дискуссионных положений Антикризисного плана стало предложение о создании банка (агентства) "плохих долгов" в целях выкупа в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проблемных активов кредитных организаций, долгов организаций. Тем не менее пока преждевременно рассматривать конкретные инструменты по реализации данной идеи, так как в Антикризисном плане отмечается необходимость проработки соответствующих предложений о создании данной структуры, а не подготовка законопроекта. Кроме того, экспертное сообщество также пока достаточно скептически настроено в отношении данного института.

Интереснейшим в смысле перспектив правового регулирования санации банков является анализ Обзора российского финансового сектора, опубликованного Советом по финансовой стабильности в феврале 2015 года <1>. Данная организация в последние годы становится все более авторитетной международной организацией, рекомендации которой учитываются странами-участницами при совершенствовании своего внутреннего банковского законодательства. Так, несложно заметить, что ранее сделанные рекомендации СФС были во многом учтены в рамках законодательных изменений в банковской сфере.

<1> URL: http://www.financialstabilityboard.org/wp-content/uploads/Russia-peer-review-report-final.pdf.

Рекомендации по созданию в России мегарегулирования финансового рынка закреплены сегодня на уровне Федерального закона от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" <2>.

<2> СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. I). Ст. 4084.

Рекомендации в сфере усиления надзорной компетенции Банка России в отношении банковских холдингов, а также создания системы обмена информацией между национальными регуляторами рынка банковских услуг также уже частично учтены в Федеральном законе от 02.07.2013 N 146-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <3> (далее - Закон N 146-ФЗ). Этим Законом были внесены существенные изменения в банковское законодательство в части расширения надзорной компетенции Банка России, установлены новые критерии отнесения и понятия банковской группы и банковского холдинга, определены основы консолидированного банковского регулирования и надзора и обмена информацией между Банком России и иностранными банковскими регуляторами.

<3> СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3438.

Рекомендации в части наделения Банка России компетенцией по использованию профессионального суждения регулятора для применения нормативных актов, а также по установлению обязательных требований по управлению рисками фактически реализованы в Законе N 146-ФЗ, наделившем Банк России компетенцией по установлению требований к системам управления рисками (ст. ст. 57.1, 57.2, ч. 4 ст. 72, ч. 3 ст. 72.1). Практически это означает, что Банк России теперь сможет применять к кредитным организациям меры воздействия непосредственно при нарушении требований к системам управления рисками. До введения в действие данного Закона Банк России при регулировании вопросов минимизации банковских рисков фактически имел право издавать документы только рекомендательного характера.

Применение Банком России профессионального суждения закреплено Законом N 146-ФЗ (ст. 64.1) при определении максимального размера риска на связанное с кредитной организацией лицо (группу связанных с кредитной организацией лиц) (20% размера собственных средств (капитала) кредитной организации). В целях определения максимального размера риска на связанное с кредитной организацией лицо (группу связанных с кредитной организацией лиц) Комитет банковского надзора вправе принять решение о признании лица лицом, связанным с кредитной организацией (входящим в группу связанных с кредитной организацией лиц), на основании мотивированного суждения.

Как известно, применение Банком России мотивированного суждения, следуя международному подходу, уже закреплено на уровне целого ряда его нормативных актов:

<4> Вестник Банка России. 2012. N 74.<5> Вестник Банка России. 2014. N 56.<6> Вестник Банка России. 2004. N 28.

Судя по всему, обозначенная тенденция с усилением роли и обязательной силы мотивированного суждения регулятора будет продолжена.

Очевидно, что данные изменения банковского законодательства очень существенно влияют на правовое регулирование банковской деятельности в России. Поэтому представляется необходимым самым пристальным образом изучить рекомендации СФС в сфере правового регулирования санации российских системно значимых банков и оценить последствия их внедрения в российское банковское законодательство.

В общей сложности можно выделить несколько рекомендаций СФС в сфере санации системно значимых банков:

  1. усилить инструменты банковского регулирования и надзора, направленные на предупреждение банкротства банков еще до возникновения серьезных проблем с их финансовым положением. Для этого предлагается ввести и расширить оперативные корректирующие меры, применяемые со стороны регулятора и АСВ;
  2. рассмотреть возможность расширения инструментов предупреждения банкротства системно значимых банков, а также пересмотра с точки зрения эффективности существующей процедуры санации с участием АСВ.

Таким образом, указанные рекомендации в целом следуют обозначенной выше тенденции регулирования особо значимых банков: с одной стороны, усиление регулятивной и надзорной нагрузки на них, а с другой стороны, введение максимально возможного инструментария для предотвращения их банкротства.

По второму пункту рекомендаций, связанных с совершенствованием процедур санации, в Отчете СФС отмечается ситуация, связанная с тем, что процесс оздоровления несостоятельных системно значимых банков основан главным образом на использовании средств государства в виде кредитов, которые Банк России предоставляет АСВ. Как известно, согласно ст. 189.56 Закона о банкротстве мероприятия по предупреждению банкротства банка и урегулированию обязательств банка, предусмотренные данным Законом, осуществляются за счет средств инвесторов, АСВ, Банка России, а также могут осуществляться за счет средств федерального бюджета, предоставленных в качестве имущественного взноса РФ в имущество АСВ.

По статистике, кредиты Банка России являются наиболее распространенным финансовым источником санации системно значимых банков. Затем данные средства предоставляются инвесторам в виде кредитов под невысокие проценты, что не мотивирует инвесторов на эффективное и быстрое финансовое оздоровление банка. Частично данные риски компенсируются требованиями Закона о банкротстве (ст. 189.49) о том, что финансовая помощь в виде взноса в уставный капитал банка за счет средств АСВ оказывается АСВ при одновременном соблюдении следующих условий:

  1. уменьшение размера уставного капитала банка по решению Банка России до величины собственных средств (капитала) или до одного рубля (при отрицательном значении величины собственных средств (капитала));
  2. прекращение обязательств банка по договорам субординированного кредита (договорам депозита, займа, облигационного займа) либо осуществление мены (конвертации) требований кредиторов по субординированным кредитам (депозитам, займам, облигационным займам) на обыкновенные акции (доли в уставном капитале) кредитной организации;
  3. приобретение АСВ и (или) инвестором (инвесторами) акций (долей в уставном капитале) банка в количестве не менее 75% обыкновенных акций банка в форме АО (долей в уставном капитале, которые предоставляют право голоса в размере не менее 3/4 голосов от общего числа голосов участников банка в форме ООО).

Таким образом, требования существующих акционеров к санируемому банку либо прекращаются, либо конвертируются в акционерный капитал.

С точки зрения рекомендаций по расширению перечня инструментов, используемых при санации системно значимых банков, можно выделить предложения СФС по внедрению в российскую правовую систему бридж-банка, системы bail-in, а также созданию некоего фонда или резерва на уровне всего рынка банковских услуг. Все эти средства предполагают привлечение третьих лиц для покрытия обязательств банка на грани банкротства. Данные инструменты предусмотрены еще на уровне "Ключевых атрибутов эффективного урегулирования несостоятельности финансовых институтов" <7> (далее - Ключевые атрибуты), разработанных СФС и одобренных лидерами "Группы 20" на саммите 3 - 4 ноября 2011 года в Каннах. Банк России также в своих документах уже ссылался на данный документ. В частности, на базе Ключевых атрибутов Банком России были разработаны Методические рекомендации по разработке планов восстановления финансовой устойчивости (письмо Банка России от 29.12.2012 N 193-Т <8>). Системно значимым банкам было рекомендовано использовать новый механизм урегулирования их несостоятельности - планы восстановления финансовой устойчивости, предусматривающие планирование конкретных путей решения проблем с капиталом и ликвидностью в случае развития событий по нескольким неблагоприятным для кредитной организации сценариям, включая наиболее критические.

<7> Оригинальный текст документа Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions опубликован на официальном сайте СФС в сети Интернет по адресу: www.financialstabilityboard.org.
<8> Вестник Банка России. 2013. N 1.

Бридж-банк предполагает создание некоего "промежуточного" банка, куда будут передаваться все "работающие" активы и обязательства проблемного банка, осуществляться соответствующие денежные вливания. Именно в отношении данного банка предполагается поиск инвестора-приобретателя.

Процедура Bail-in предполагает принудительную конвертацию прав требований кредиторов проблемного банка в акции данной кредитной организации. Соответствующий опыт имеется у европейских стран, в частности, данный механизм был применен в период кризисной ситуации на Кипре.

Таким образом, предлагается рассмотреть возможность принятия мер, позволяющих показывать часть расходов на санацию за счет более широкого круга кредиторов проблемного банка (посредством реструктуризации долговых обязательств). Однако представляется, что расширение списка таких кредиторов должно иметь четкие пределы, так как чревато, с одной стороны, по существу нарушением прав кредиторов, защита которых является, как известно, приоритетной задачей пруденциального банковского регулирования и надзора, а с другой стороны, может иметь отложенные негативные последствия для всей банковской системы в виде снижения интереса крупных кредиторов - инвесторов банковских услуг ко всем или отдельным видам банковских услуг из-за опасений фактически лишиться своего дохода и отвечать по долгам проблемного банка-должника. Возможна реализация ситуации, когда сначала права требования кредиторов конвертируется в акции, а затем, в рамках существующих процедур, при продолжении ухудшения ситуации требования акционеров вообще могут быть аннулированы. Таким образом, крупный кредитор банка не получит в итоге никакого возмещения.

Подводя итог, хотелось быть отметить, что в отношении процедуры финансового оздоровления системно значимых банков основной идеей является смещение финансовых затрат на санацию с государства на частных инвесторов и в целом на рынок банковских услуг. С этой позиции также не вполне целесообразно реализовывать идею создания банка "плохих долгов", так как, вероятнее всего, их бремя падет на государственный бюджет.

Это в целом правильная идея, что государство не должно отвечать, в том числе прямо или косвенно, средствами налогоплательщиков за финансовую несостоятельность банков, пусть и системно значимых. Однако необходимо глубоко проанализировать, оценить предлагаемые инструменты, которыми предлагается решить данную важную задачу.

В первую очередь целесообразно сосредоточиться на разработке и закреплении четкого, продуманного поэтапного механизма обеспечения возврата вложенных государственных средств с закреплением соответствующих мер ответственности субъектов по всем условиям получения и распределения государственной поддержки.

Затем необходимо установить максимально прозрачные критерии отбора банков для санации (если в принципе возможно установление единообразных критериев, ведь главным фактором должна быть роль банка для соответствующего регионального рынка или же рынка банковских услуг в масштабах всей страны). Кстати, на расплывчатость, субъективную вариативность этих критериев также обращается внимание и в Отчете СФС. Понятно, что существует риск направления средств, в том числе государственных, на восстановление платежеспособности банков, санация которых, по существу, не требуется по тем или иным причинам.

Наконец, возможно, имеет смысл сосредоточиться в том числе на разработке законодательных предложений по выполнению рекомендаций Отчета. При этом нельзя не отметить не столько усиление направленности на разработку мер финансового оздоровления, сколько возможное смещение акцента на восстановление платежеспособности особо значимых банков, фактически too big to fail. Банк России и государство сделают себя сами заложниками обеспечения финансовой устойчивости этих банков. Главное, заложниками восстановления их платежеспособности могут стать и клиенты банков, а также весь рынок банковских услуг, если будет реализовано предложение о создании единого банковского фонда. Нельзя сказать, что поддерживать банки в период кризиса плохо, но необходимо установление четких правовых границ, чтобы все участники рынка их понимали. В то же время можно констатировать, что такая тенденция не является исключительно российским сценарием развития банковской системы и рынка банковских услуг, что, безусловно, сильно увеличивает вероятность внедрения рассмотренных инструментов в российское банковское законодательство и законодательство о банкротстве.