Мудрый Юрист

О совершенствовании законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

Исаенко Вячеслав Николаевич - доктор юридических наук, профессор кафедры организации правоохранительной деятельности Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

В статье рассматриваются вопросы, связанные с недостатками законодательного обеспечения правоохранительной деятельности, вносится предложение о разработке и принятии соответствующего федерального закона, в котором нашли бы закрепление определения понятий "правоохранительная деятельность" и "правоохранительные органы", были бы определены цели, задачи, направления (виды) этой деятельности. Высказана позиция автора относительно места судов в государственной правоохранительной системе.

Ключевые слова: правоохранительная деятельность, правоохранительные органы, формы правоохранительной деятельности, судебная деятельность.

On the improvement of legislative guarantees of law-enforcement activities

V.N. Isaenko

Isaenko Vyacheslav Nikolaevich - Doctor of Law, Professor of the Department of Organization of the Law-Enforcement Activities of the Kutafin Moscow State Law University.

The article concerns the issues regarding the shortcomings of the legislative guarantees of law-enforcement activities, the author then makes a proposal for the development and adoption of the relevant Federal Law, which would provide the definitions of "law-enforcement activities", "law-enforcement bodies", defining goals, purposes, directions (types) of these activities. The author also expresses his position regarding the role of courts within the public law-enforcement system.

Keywords: law-enforcement activity, law-enforcement bodies, forms of law-enforcement activities, judicial activity.

Правоохранительная деятельность обоснованно рассматривается как социально ориентированная государственная функция, значение которой невозможно переоценить. Вместе с тем обращает на себя внимание отсутствие в федеральном законодательстве определения понятия этой деятельности, не названы ее цели, задачи, принципы и общее содержание. Представляется, что в определенной мере это обусловлено распространенным мнением, согласно которому "понятие правоохранительной деятельности считается как бы само собой разумеющимся" <1>.

<1> Шагиева Р.В., Шагиев Б.В. Правоохранительная деятельность: проблемы теоретического обоснования // Административное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 539.

Наряду с этим оно содержится и раскрывается во многих научных и учебных изданиях, словарях и т.д. К.Ф. Гуценко определяет правоохранительную деятельность как "такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка" <2>.

<2> Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы: учебник. 4-е изд. М.: КноРус, 2015. С. 19.

В.Н. Кучин и А.А. Усачев в качестве правоохранительной рассматривают "вид государственной деятельности, которая осуществляется специально уполномоченными органами в установленном законом порядке, при наличии конкретных оснований, в строгом соответствии с правилами и процедурами, закрепленными в правовых актах, обычно сопровождается применением мер юридического воздействия и направлена на охрану правопорядка" <3>.

<3> Кучин В.В., Усачев А.А. Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: учеб. пособие. М.: РПА Минюста России, 2011. С. 13.

С.Л. Лонь считает, что "правоохранительная деятельность - это такая предусмотренная действующим законодательством государственная или санкционированная государством деятельность, направленная на охрану и защиту прав граждан, юридических лиц и государства и обеспечение выполнения ими своих обязанностей, осуществляемая, как правило, в определенном процессуальном порядке специально уполномоченными на то лицами и связанная с применением законных мер государственного принуждения" <4>. Анализируя различные взгляды ученых на цели и задачи рассматриваемой деятельности, Ю.В. Степаненко обоснованно констатирует: "Термин "правоохранительная деятельность"... сегодня прочно вошел в тезаурус российского законодательства и юридической науки" <5>.

<4> Правоохранительные органы: учебник для вузов / под ред. В.П. Божьева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012. С. 24.
<5> Степаненко Ю.В. Правоохранительная деятельность: эволюция взглядов // Современный юрист. 2013. N 3. С. 63.

Не имеет законодательного определения и понятие "правоохранительные органы", хотя оно содержится в федеральных законах и других нормативных правовых актах (например, в ст. 8 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре РФ" (с изм.), в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 (с изм.), и в других документах.

В Большой юридической энциклопедии правоохранительные органы рассматриваются как "совокупность органов, функция которых - защищать правопорядок, права и свободы граждан, борьба с преступностью" <6>. В Большом юридическом словаре в качестве правоохранительных названы "государственные органы, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью" <7>.

<6> Большая юридическая энциклопедия. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. С. 439.
<7> Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1999. С. 526.

Несмотря на устоявшуюся в целом в науке точку зрения на сущность и содержание правоохранительной деятельности, все же полагаем целесообразным разработку и принятие Федерального закона "О правоохранительной деятельности" с закреплением в нем соответствующего понятия, а также понятия "правоохранительные органы". Это имеет значение в первую очередь для определения сущности, целей, задач, принципов, направлений (видов) правоохранительной деятельности, а также общих вопросов организации и деятельности осуществляющих ее правоохранительных органов. В отраслевых федеральных законах, а также в положениях, утвержденных указами Президента РФ, содержатся нормы, регулирующие вопросы организации и деятельности Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и других правоохранительных структур. Поэтому представляется, что в Федеральный закон "О правоохранительной деятельности" нецелесообразно включать нормы, определяющие частные задачи, а также организационные аспекты деятельности названных и других правоохранительных органов. В нем в первую очередь должны содержаться: а) определения понятий правоохранительной деятельности и правоохранительных органов; б) цели и задачи правоохранительной деятельности; в) правовые основы правоохранительной деятельности; г) принципы ее осуществления (включая принципы комплексного подхода к решению ее задач и взаимодействия осуществляющих ее правоохранительных органов), вытекающие из положений Конституции РФ, а также ратифицированных Российской Федерацией международных актов, не противоречащих российскому законодательству; д) перечень видов (направлений) правоохранительной деятельности; е) формы взаимодействия правоохранительных органов с органами государственной власти и органами местного самоуправления, с другими государственными органами, другими государственными и негосударственными институтами, общественными объединениями. На наш взгляд, это может обеспечить четкое определение роли правоохранительной деятельности в числе других функций государства, а также места правоохранительных органов в государственной системе РФ.

В Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537, в качестве сил ее обеспечения названы в том числе органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена правоохранительная служба. Очевидно, что в данном случае речь идет о Федеральном законе от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы РФ", в ст. 7 которого, "Правоохранительная служба", дается определение соответствующего понятия. В соответствии с ней правоохранительная служба - это федеральная государственная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина <8>.

<8> Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

С одной стороны, из содержания приведенной законодательной формулировки можно сделать вывод, что правоохранительной является деятельность должностных лиц государственных органов, непосредственно задействованных в сфере практического решения соответствующих задач. Их характер вытекает из содержания ст. 2 и других статей Конституции РФ, других законов, устанавливающих перечень преступлений и иных правонарушений, а равно порядок деятельности соответствующих государственных структур по их выявлению, пресечению, расследованию, предупреждению, привлечению виновных к определенным видам ответственности либо иному разрешению правовых конфликтов. С другой стороны, указание в ст. 7 Закона о системе государственной службы на защиту прав и свобод человека как на одну из задач органов, сотрудники которых несут правоохранительную службу, может создать ошибочное представление о том, что данная служба исполняется не только сотрудниками органов внутренних дел, органов федеральной безопасности, органов прокуратуры и т.д., но также сотрудниками иных государственных органов, выполняющих эту конституционную задачу. Необходимо учесть также, что отдельные виды правоохранительной деятельности выполняются органами, в которых законом предусмотрена военная служба. Полагаем, что разработка и принятие Федерального закона "О правоохранительной деятельности" обеспечат устранение этих противоречий.

В п. 106 Стратегии предусмотрено осуществление мер нормативной правовой поддержки ее реализации на основании Конституции РФ, федеральных конституционных законов, других законов и иных нормативных актов. Предлагаемая мера законодательного характера может явиться существенным вкладом в нормативно-правовое обеспечение национальной безопасности.

Представляется несомненным и ее способствование формированию единства во взглядах на то, что представляет собой правоохранительная деятельность, на каких принципах, по каким направлениям и какими органами она осуществляется. При этом учитываем, что законодательное разрешение данных вопросов целесообразно не только для практических работников и ученых, но также для студентов юридических вузов. В частности, в настоящее время продолжает оставаться дискуссионным вопрос о том, является ли правоохранительной судебная деятельность. В целом ряде работ это поставлено под сомнение. Например, А.Ю. Гулягин, формулируя определение понятия правоохранительной деятельности, пишет: "Под ней следует понимать основанную на законе деятельность государства, осуществляемую через уполномоченные им несудебные органы, наделенные полномочиями применения принудительных мер воздействия в отношении субъектов права, не состоящих в отношении подчинения, направленную на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и исследование правонарушений в публично-правовой сфере и привлечение к ответственности виновных лиц, их совершивших, в установленном законом порядке. При этом критериями отделения правоохранительной деятельности государства является властная юридическая природа их деятельности, обусловленная невозможностью человека и гражданина, а также различных организаций самостоятельными действиями восстановить свои права, а следовательно, в таких условиях властное вмешательство уполномоченного государственного органа неизбежно" <9>.

<9> Гулягин А.Ю. Основы правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 16 - 17.

По нашему мнению, данное определение характеризуется определенными внутренними противоречиями, в силу которых окончательное мнение автора об исключении суда из системы правоохранительных органов представляется не имеющим достаточно убедительного обоснования.

Правоохранительная деятельность многоэтапна. Каждый составляющий ее этап характеризуется не только свойственным лишь ему содержанием, подчиненным достижению общей цели, но также неразрывными взаимосвязями и взаимообусловленностью с другими этапами. Достижение целей правоохранительной деятельности невозможно без применения установленных законом мер воздействия к субъекту преступления или иного правонарушения. В противном случае сложно говорить о социальном значении и социальной направленности правоохранительной деятельности. Реальная защита и восстановление прав и законных интересов лиц и организаций, пострадавших от преступлений и иных правонарушений, не осуществляются органами, их выявляющими, пресекающими и расследующими. Окончательное решение данного вопроса принадлежит исключительно суду. Не лишне напомнить и о том, что широкий круг следственных и иных процессуальных действий, оперативно-розыскных мероприятий в досудебном производстве по уголовным делам может осуществляться исключительно на основании решения суда. Академик О.Е. Кутафин и профессор Е.И. Козлова обоснованно отмечают: "Правосудие - главная, но не единственная функция судебной власти. Наряду с правосудием судебная власть осуществляет судебный контроль (надзор) за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения (ареста, обыска, ограничения тайны переписки, телефонных переговоров и т.п.)" <10>. Суд решает вопрос о применении к подозреваемому, обвиняемому меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога. В соответствии с нормами гл. 41 УПК РФ уголовные дела частного обвинения считаются возбужденными в связи с принятием мировым судьей заявления потерпевшего или его законного представителя о принятии уголовного дела к производству. При рассмотрении этих дел при необходимости мировой судья решает вопросы о применении мер процессуального принуждения. Характерно также, что, в соответствии с п. п. 15, 28 Типового положения о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений, утвержденного Приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ, ФСКН РФ от 29.12.2005 N 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений", обвинительные приговоры мировых судей, а также районных судов (в случае принятия ими заявлений по составам частного обвинения) являются основаниями для регистрации преступлений.

<10> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2013. С. 518.

Представляют несомненный интерес и точки зрения видных ученых по этому вопросу.

Профессор И.Л. Петрухин пишет: "Судебная власть учреждена для защиты общества от противоправного поведения отдельных лиц и организаций... Она удовлетворяет потребности общества в справедливости, равноправии и защите граждан от противоправных посягательств. Само существование судебной власти способствует достижению этих целей. Но если необходимо, судебная власть действует и методом принуждения, применения санкций к правонарушителям" <11>.

<11> Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. М.: ТК Велби, 2003. С. 79.

Бывший Председатель Конституционного Суда РФ М.В. Баглай обоснованно констатирует: "Принятие законов представительными органами, исполнение этих законов исполнительной властью само по себе не могут предотвратить... конфликты и обеспечить неуклонное соблюдение права всеми его субъектами, то есть обеспечить правопорядок. Эту задачу решают правоохранительные органы, и прежде всего суды - независимое звено государственной власти, которое своими специфическими средствами и специальным аппаратом защищает права и свободы людей, утверждает законность и справедливость" <12>.

<12> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 9-е изд., изм. и доп. М.: Норма: Инфра-М, 2011. С. 637.

Нельзя не учитывать и позицию органов государственной власти по рассматриваемому вопросу.

В Концепции судебной реформы в РСФСР 1991 г. говорится следующее: "Итак, у суда два преимущества: объективность и способность воплощать потребности гражданского общества, а не только политическую волю, выраженную в законе. Эти качества позволяют ему лидировать в системе правоохранительных органов, привнося в их деятельность не узковедомственный интерес и субъективизм, а общечеловеческие ценности. Поэтому суд должен занять центральное место в системе правоохранительных органов, осуществляя как прямой, так и косвенный контроль за несудебным (досудебным) производством" <13>.

<13> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1435.

В Концепции федеральной целевой программы развития судебной системы на 2013 - 2020 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20.12.2012 N 1735р, подчеркивается: "Судебная система как механизм государственной защиты имеет большое значение в любом правовом государстве. Исполняя роль общественного арбитра, она защищает одновременно все сферы деятельности, регулируемые правом. Система судебных органов обеспечивает незыблемость основ конституционного строя, охраняя правопорядок, единство экономического пространства, имущественные и неимущественные права граждан и юридических лиц, а также гарантирует свободу экономической деятельности" <14>.

<14> Собрание законодательства РФ. 2012. N 40. Ст. 5474.

На наш взгляд, изложенное в достаточной мере свидетельствует о спорности мнения об исключении судов из числа органов, осуществляющих правоохранительную деятельность.

В заключение отметим, что в Федеральном законе "О правоохранительной деятельности" целесообразно определить взаимоотношения правоохранительных органов с адвокатурой и нотариальными органами, отнесение которых к правоохранительным органам в чистом виде, конечно же, нецелесообразно, однако их содействие достижению целей правоохранительной деятельности не подлежит сомнению.

Библиография

  1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 9-е изд., изм. и доп. М.: Норма: Инфра-М, 2011. 784 с.
  2. Гулягин А.Ю. Основы правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 62 с.
  3. Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы: учебник. 4-е изд. М.: КноРус, 2015. 368 с.
  4. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2014. 578 с.
  5. Кучин В.В., Усачев А.А. Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: учеб. пособие. М.: РПА Минюста России, 2011. 49 с.
  6. Правоохранительные органы: учебник для вузов / под ред. В.П. Божьева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012. 367 с.
  7. Степаненко Ю.В. Правоохранительная деятельность: эволюция взглядов // Современный юрист. 2013. N 3. С. 60 - 87.
  8. Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. М.: ТК Велби, 2003. 720 с.
  9. Шагиева Р.В., Шагиев Б.В. Правоохранительная деятельность: проблемы теоретического обоснования // Административное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 538 - 549.

References (transliteration)

  1. Baglaj M.V. Konstitucionnoe pravo Rossijskoj Federacii: uchebnik. 9-e izd., izm. i dop. M.: Norma: Infra-M, 2011. 784 s.
  2. Guljagin A.Ju. Osnovy pravoohranitel'noj dejatel'nosti organov administrativnoj jurisdikcii: avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk. M., 2014. 62 s.
  3. Gucenko K.F. Pravoohranitel'nye organy: uchebnik. 4-e izd. M.: KnoRus, 2015. 368 s.
  4. Kozlova E.I., Kutafin O.E. Konstitucionnoe pravo Rossii: uchebnik. 5-e izd., pererab. i dop. M.: Prospekt, 2014. 578 s.
  5. Kuchin V.V., Usachev A.A. Pravoohranitel'nye organy i pravoohranitel'naja dejatel'nost': ucheb. posobie. M.: RPA Minjusta Rossii, 2011. 49 s.
  6. Pravoohranitel'nye organy: uchebnik dlja vuzov / pod red. V.P. Bozh'eva. 4-e izd., pererab. i dop. M.: Jurajt, 2012. 367 s.
  7. Stepanenko Ju.V. Pravoohranitel'naja dejatel'nost': jevoljucija vzgljadov // Sovremennyj jurist. 2013. N 3. S. 60 - 87.
  8. Sudebnaja vlast' / pod red. I.L. Petruhina. M.: TK Velbi, 2003. 720 s.
  9. Shagieva R.V., Shagiev B.V. Pravoohranitel'naja dejatel'nost': problemy teoreticheskogo obosnovanija // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2014. N 6. S. 538 - 549.