Мудрый Юрист

Саморегулируемые организации в США и германии: исторический аспект

Забелин Антон Викторович, аспирант Орловского филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации".

В настоящее время одной из тенденций реформирования российского предпринимательства является активное внедрение системы саморегулирования в различных сферах экономической деятельности. Для определения векторов развития данного института гражданского общества в России необходимо обратиться к опыту зарубежных стран, в которых институт саморегулирования имеет многолетнюю историю становления в различных сферах экономики.

Ключевые слова: саморегулирование, саморегулируемые организации, становление института саморегулирования в России и за рубежом.

Self-governed organizations in USA and Germany: Historical aspect

A.V. Zabelin

Zabelin Anton V., Postgraduate student of the Oryol Branch of FSBEI HPE Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation.

Currently, one of the trends of the reform of the Russian business is the active implementation of the system of self-regulation in the various spheres of economic activity. To determine the vector of development of the institution of civil society in Russia should learn from the experience of foreign countries in which the institution of self-regulation has a long history of development in the various sectors of the economy.

Key words: self-regulation, self-regulatory organizations, the development of self-regulation institute in Russia and abroad.

В настоящее время в РФ сложилась система саморегулирования, предполагающая добровольное объединение участников экономического рынка в саморегулируемые организации (СРО) и обязательное участие в таком объединении организаций, являющееся для них "допуском" в определенные сегменты экономической деятельности. В последнем случае СРО наделяются государством публично-правовыми функциями в сфере контроля за деятельностью своих членов в определенной сфере <1>.

<1> Ростовцева Н.В. Правовое положение саморегулируемых организаций в РФ // Журнал российского права. 2006. N 11. С. 39 - 51.

Создание и деятельность СРО регулируются специальным Законом. В свою очередь, к СРО с обязательным членством применяется отраслевое законодательство, конкретизирующее, а зачастую устанавливающее иные нормы по сравнению с Законом о СРО. В настоящий момент законодательство о саморегулировании, в том числе отраслевое, активно подвергается реформам. На наш взгляд, дальнейшее развитие системы саморегулирования в России невозможно без анализа и учета опыта западных стран, где институт СРО существует на протяжении многих лет, являясь регулятором экономической и профессиональной деятельности. Объектом исследования в данной работе станет история развития института саморегулируемых организаций в США и Германии.

Считается, что СРО в сфере ценных бумаг в США являются одними из первых саморегулируемых организаций, прошедших долгий путь становления <2>, <3>. Опыт саморегулирования в Германии имеет ряд специфических черт, поскольку формирование политической системы в период активного развития института саморегулирования в США и Великобритании в 30 - 40 годах XX века проходило в ключе корпоративистских (корпоратистских) тенденций. На примере двух указанных систем автор делает попытку выделения предпосылок формирования института саморегулирования в указанных странах, а также основных векторов его развития, в том числе взаимодействия с органами власти.

<2> Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8. С. 89 - 98.
<3> Герасимов А.А. Современное саморегулирование за рубежом - законодательство, практика и тенденции // Безопасность труда в промышленности. 2010. N 10. С. 52 - 58.

Профессиональные объединения в США оформлялись на базе отраслевого законодательства. Так, в целях усиления государственного регулирования фондового рынка, вызванного преодолением последствий Великой депрессии 1929 - 1933 годов, был принят ряд законов, направленных на защиту инвесторов и формирование правил рынка ценных бумаг. Именно принятие Закона о бирже в 1934 году дает старт развитию СРО как регулятора профессиональной деятельности, наделив Национальную ассоциацию дилеров по ценным бумагам (NASD) статусом и функциями СРО <4>. В 2007 г. Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам (NASD) реорганизуется при участии Нью-Йоркской фондовой биржи NYSE Group, Inc. (NYSE) в организацию Регулятивный орган финансового сектора (FINRA), которая в настоящее время является монопольной саморегулируемой организацией с обязательным членством, находящейся под постоянным прямым контролем Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC). Целью объединения было объявлено повышение эффективности нормативной работы в индустрии ценных бумаг путем создания единого свода правил для брокерских фирм <5>.

<4> Karmel Roberta S. Is the Financial Industry Regulatory Authority a Government Agency? // Brooklyn Law School, Legal Studies Paper. October 1, 2007. Research Paper No. 86.
<5> Financial Industry Regulatory Authority [Офиц. сайт]. URL: http://http://www.finra.org/ (дата обращения: 11.08.2014).

И NASD, и NYSE начинали свою деятельность в качестве добровольных брокерских организаций. NYSE была учреждена в 1792 году для регулирования торговли ценными бумагами вследствие скандала, разгоревшегося на рынке государственных облигаций в первые годы существования США. По мнению некоторых авторов, именно данное объединение фактически является первой саморегулируемой организацией, однако не имеющей такого статуса <6>. NASD была учреждена в 1936 году в результате реорганизации торговой группы, известной как Американская ассоциация инвестиционных банков. Вскоре Законом об обороте ценных бумаг от 1934 года ("Закон о бирже") NASD получила статус саморегулируемой организации и в 1939 году была зарегистрирована Комиссией по ценным бумагам и биржам <7>.

<6> Герасимов А.А. Современное саморегулирование за рубежом - законодательство, практика и тенденции // Безопасность труда в промышленности. 2010. N 10. С. 52 - 58.
<7> Karmel Roberta S. Is the Financial Industry Regulatory Authority a Government Agency? // Brooklyn Law School, Legal Studies Paper. October 1, 2007. Research Paper No. 86.

Начиная с 1934 года и по сегодняшний день Конгресс и Комиссия по ценным бумагам и биржам пытаются превратить СРО из "частных клубов" в государственные органы, что нередко приводило к скандалам, связанным с попытками реформировать биржи и NASD. В 1975 году в Закон о бирже были внесены поправки, и Комиссия по ценным бумагам и биржам получила большие полномочия по управлению и осуществлению надзора за NYSE и иными биржами, в том числе и NASD. Поправки к Закону о ценных бумагах от 1975 года дали Комиссии по ценным бумагам право заниматься разработкой и утверждением нормативных требований, выдвигаемых к СРО, усилили ее возможности по управлению СРО, позволив играть активную роль в структуризации рынков государственных ценных бумаг. Впервые закон выдвинул требования к составу советов директоров бирж и ассоциаций <8>. В 1983 году закон обязал каждого брокера, зарегистрированного Комиссией по ценным бумагам и биржам, стать членом NASD. Таким образом, в данный период государством были сделаны попытки смещения вектора регулирования в сторону огосударствления СРО.

<8> Karmel Roberta S. Is the Financial Industry Regulatory Authority a Government Agency? // Brooklyn Law School, Legal Studies Paper. October 1, 2007. Research Paper No. 86.

Помимо СРО с обязательным членством на американском рынке ценных бумаг действуют организации с добровольным членством. Права и обязанности последних определяются договором между участниками рынка ценных бумаг. Например, Ассоциация по управлению альтернативными инвестициями (the Alternative Investment Management Association - AIMA), основанная в 1990 году, является исключительно профессиональной некоммерческой торговой ассоциацией, представляющей индустрию хейдж-фондов, и имеет более 1200 корпоративных членов по всему миру.

По мнению И.А. Заворотченко, появление СРО в США имело место вследствие эволюционного, естественного процесса развития рыночных институтов в экономике, необходимости упорядочения и регламентации взаимоотношений бизнеса и государства. Таким образом, появление СРО за рубежом не насаждалось государством, а имело классический вариант естественного развития и диктовалось необходимостью <9>.

<9> Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8. С. 89 - 98.

Такая точка зрения вызывает критику со стороны других авторов. Так, по мнению А.А. Герасимова, введение в США СРО в сфере хедж-фондов нельзя признать добровольным. Введение саморегулирования хейдж-фондов осуществлялось в США не только в добровольном порядке в связи с интересами организаций, но и под давлением государства. Так, саморегулирующие комитеты инвесторов и управляющих активами, все члены которых являются частными членами индустрии хейдж-фондов, были учреждены правительственной регулирующей организацией - Рабочей группой Президента США по финансовым рынкам, образованной в 1988 году, после неудачных попыток в регулировании с помощью конгресса и SEC <10>.

<10> Герасимов А.А. Современное саморегулирование за рубежом - законодательство, практика и тенденции // Безопасность труда в промышленности. 2010. N 10. С. 52 - 58.

Подобной точки зрения придерживаются В.А. Кепов и П.А. Ткачев, которые ставят под сомнение утверждение И.А. Заворотченко о том, что появление саморегулируемых организаций за рубежом "не насаждалось государством, а имело классический вариант естественного развития и диктовалось необходимостью" <11>.

<11> Кепов В.А., Ткачев П.А. Обзор зарубежного опыта развития саморегулируемых организаций // Вестник Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. 2011. N 3. С. 79 - 85.

По мнению авторов, появление NYSE - первого прототипа СРО в США - было вызвано объективной необходимостью установления единых правил игры для участников инвестиционной деятельности, которые объединились для достижения общих целей. Со временем эти объединения отраслевым законодательством были наделены публично-правовыми функциями, которые повлекли за собой уменьшение роли государства в регулировании определенной сферы деятельности.

Как видно из приведенного анализа, 70 - 80 годы XX века ознаменовались повышением роли государственного регулирования в финансовой сфере США. В данный период под давлением властных структур была сформирована СРО хейдж-фондов с обязательным членством. По мнению авторов, данное обстоятельство не влияет на изначальные механизмы формирования СРО, построенных на принципе добровольности и нацеленных на консолидацию добросовестных участников рынка. Скорее данные обстоятельства можно расценивать как ответную реакцию государства на усиливающуюся роль негосударственных организаций в управлении финансовой отраслью.

Немецкий опыт перехода к саморегулированию значительно отличается от опыта США. В Германии система самостоятельного управления отраслями называется corporatism (корпоратизм). Корпоратизм используется для обозначения процесса использования официально разрешенных общественных организаций для ограничения участия народа в политическом процессе и подавления власти гражданского общества. Перечень таких организаций может включать объединения предпринимателей, профсоюзы, религиозные общества, правозащитные организации и т.д.

Как правило, государство устанавливает жесткие требования на выдачу лицензий этим организациям, что уменьшает их количество, позволяет государству контролировать их деятельность и стимулирует надзор организаций над своими членами <12>.

<12> Астафьев С.А. Влияние присоединения РФ к ВТО на становление саморегулирования в инвестиционно-строительной сфере // Экономика и управление народным хозяйством. Вестник ТОГУ. 2011. N 3 (22). С. 111 - 118.

Schmitter определяет corporatism как систему представления интересов ассоциации, в котором ее члены объединяются по ограниченному числу исключительных, обязательных, неконкурентных интересов. Такие объединения признаются государством и получают от него исключительное право на управление (лицензию), заключающееся в передаче монопольных прав государства в пользу ассоциации в обмен на возможность использования государством определенных средств управления при выборе руководителей ассоциации и установление некоторых требований к ней и условий ее поддержки <13>.

<13> Schmitter P.C. Still the Century of Corporatism? In Trends Towards Corporatist Intermediation, ed. Philippe C. Schmitter and G. Lehmbruch: 7 - 52. London: Sage Publications, 1979.

Становление института СРО в Германии можно проследить на примере системы здравоохранения, которая одной из первых начала обрастать элементами саморегулирования. В 1883 году Парламент принял закон об обязательном медицинском страховании некоторых категорий работников по всей стране (далее - ГМС). Главным принципом медицинского страхования стал принцип солидарности, означавший, что все работающие вносят деньги в общую кассу, а затем из этих средств оплачивается медицинская помощь нуждающимся. Прообразом системы социального страхования послужили цеховые общества взаимопомощи, появившиеся в позднем Средневековье. В XIX веке растущий класс промышленных рабочих взял на вооружение их опыт для создания добровольных саморегулируемых организаций взаимопомощи для того, чтобы предотвратить опасность обнищания вследствие болезни или смерти кормильца. В 1849 году в Пруссии, крупнейшем из германских государств, было введено обязательное медицинское страхование шахтеров, а муниципалитетам было дано право принуждать работодателей и работников к уплате взносов <14>.

<14> Busse R., Riesberg A. Health care systems in transition: Germany. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe on behalf of the European Observatory on Health Systems and Policies, 2004.

Одним из главных принципов государственного устройства Германии и ее системы здравоохранения, в частности, является разделение полномочий между землями, федеральным правительством и узаконенными организациями гражданского общества. В области здравоохранения органы власти традиционно передают полномочия саморегулируемым организациям плательщиков и производителей услуг, то есть структурам, непосредственно заинтересованным и разбирающимся в финансировании и осуществлении медицинского обслуживания по государственным страховым программам. При независимости и определенной автономии СРО центральную роль в формировании и осуществлении политики в указанной сфере, а также функцию основного контролера играет федеральная власть <15>. Немаловажным отличием модели саморегулирования в Германии является отсутствие права ассоциаций - СРО самостоятельно устанавливать правила деятельности своих членов. Таким образом, государство делегирует лишь контрольные функции без права устанавливать правила игры для участников рынка.

<15> Busse R., Riesberg A. Health care systems in transition: Germany. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe on behalf of the European Observatory on Health Systems and Policies, 2004.

Несмотря на сходство предпосылок к становлению саморегулирования - наличие структурных проблем, решение которых невозможно без участия профессионального сообщества, - становление и развитие саморегулируемых организаций в Германии в отличие от США происходило по векторам развития, задаваемым государством. Огромную роль в этом сыграли корпоратистские течения, пронизывающие политическую и общественную жизнь Германии, целью которых были вертикальная упорядоченность и подчинение различных сторон общественной жизни.

По мнению С.А. Афанасьева, российский опыт саморегулирования строительства близок к опыту Германии, поскольку у нас саморегулируемые организации практически бессильны что-либо предпринять самостоятельно. Они полностью зависимы от государства, от его воли и решений в области реформирования законодательства <16>. В пользу этой точки зрения также говорит тот факт, что все законы, регулирующие деятельность отраслевых СРО с обязательным членством, содержат нормы, устанавливающие минимальные требования к членам СРО. Таким образом, в отличие от американской модели государство отдало СРО лишь часть своих регулятивных функций. Контрольная и надзорная функции, которые оставило за собой государство, основываются на проверках исполнения СРО законодательства. Сходство с германской системой также прослеживается в создании организаций, объединяющих СРО одного типа (институт качества и эффективности - в Германии, национальные объединения строителей, изыскателей, проектировщиков - в России).

<16> Астафьев С.А. Влияние присоединения РФ к ВТО на становление саморегулирования в инвестиционно-строительной сфере // Экономика и управление народным хозяйством. Вестник ТОГУ. 2011. N 3 (22). С. 111 - 118.

Однако при всем при этом СРО в России наделено достаточно широкими правами по установлению собственных стандартов и правил, контролю за их исполнением, а также представительству интересов членов СРО на различных уровнях государственной власти. На наш взгляд, при таком подходе невозможно говорить о полном бессилии СРО и их полной зависимости от государства.

Модель саморегулирования в России не является результатом копирования модели зарубежных стран, а включает в себя основные тенденции развития этого института в различных зарубежных странах. Это означает, что дальнейшее реформирование данной сферы должно проходить с учетом опыта других стран и особенностей реализации системы саморегулирования в России.

Литература

  1. Астафьев С.А. Влияние присоединения Российской Федерации к ВТО на становление саморегулирования в инвестиционно-строительной сфере // Экономика и управление народным хозяйством. Вестник ТОГУ. 2011. N 3 (22). С. 111 - 118.
  2. Герасимов А.А. Современное саморегулирование за рубежом - законодательство, практика и тенденции // Безопасность труда в промышленности. 2010. N 10. С. 52 - 58.
  3. Кепов В.А., Ткачев П.А. Обзор зарубежного опыта развития саморегулируемых организаций // Вестник Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. 2011. N 3. С. 79 - 85.
  4. Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8. С. 89 - 98.
  5. Ростовцева Н.В. Правовое положение саморегулируемых организаций в РФ // Журнал российского права. 2006. N 11. С. 39 - 51.
  6. Financial Industry Regulatory Authority [Офиц. сайт]. URL: http://www.finra.org/ (дата обращения: 11.08.2014).
  7. Karmel Roberta S. Is the Financial Industry Regulatory Authority a Government Agency? // Brooklyn Law School, Legal Studies Paper. October 1, 2007. Research Paper No. 86.
  8. Schmitter P.C. Still the Century of Corporatism? In Trends Towards Corporatist Intermediation, ed. Philippe C. Schmitter and G. Lehmbruch: 7-52. London: Sage Publications, 1979.
  9. Busse R., Riesberg A. Health care systems in transition: Germany. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe on behalf of the European Observatory on Health Systems and Policies, 2004.