Мудрый Юрист

О правоприменительной деятельности в сфере пенсионного обеспечения

С.А. ЧИРКОВ

Чирков С.А., начальник Департамента организации назначения и выплаты пенсий, к.ю.н.

Работники Пенсионного фонда Российской Федерации в своей повседневной трудовой деятельности часто повторяют, что Фонд является правоприменительным органом, тем самым определяя свою основную компетенцию, отличая ее от правоустановления. И это действительно так, хотя, конечно, прямо об этом в нормативных правовых актах, регулирующих права и обязанности ПФР, не говорится, но следует из существа выполняемых Фондом и его территориальными органами функций, а также предоставляемых гражданам государственных услуг.

Так, на основании пункта 2 статьи 13 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" <1> Пенсионный фонд России обязан назначать (пересчитывать) и своевременно выплачивать страховые пенсии и накопительные пенсии на основе данных индивидуального (персонифицированного) учета, а также предусмотренные законодательством Российской Федерации другие виды пенсий, единовременные выплаты средств пенсионных накоплений, срочные пенсионные выплаты, выплаты средств пенсионных накоплений правопреемникам умершего застрахованного лица, социальные пособия на погребение умерших пенсионеров, не подлежавших обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти.

<1> Далее - Закон N 167-ФЗ.

Исполнение данной обязанности в отношении перечисленных видов выплат воплощается в осуществлении Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами правоприменительной деятельности как части техники юриспруденции. Это обусловливает важность понимания соответствующими специалистами органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, теоретических основ правоприменения, учета в практике всех его аспектов: и юридико-технического, и организационного, и социального. В нашем случае от качества правоприменительной деятельности зависит своевременное и правильное претворение правовых норм в жизнь конкретного человека, его материальное обеспечение, гарантированное Конституцией Российской Федерации. Это качество, несомненно, является маркером, позволяющим оценить работу пенсионных органов.

При этом не ставится под сомнение, что функции по осуществлению пенсионного обеспечения являются главными и наиболее социально значимыми полномочиями Пенсионного фонда России.

В теории права под применением права понимается государственно-властная деятельность компетентных органов и лиц по подготовке и принятию индивидуального решения по юридическому делу на основе юридических фактов и конкретных правовых норм. Тем самым применение права имеет следующие признаки:

осуществляется органами или должностными лицами, наделенными соответствующими полномочиями в той или иной области общественных отношений. Можно сказать, что все государственные органы и должностные лица занимаются в сфере своей компетенции правоприменительной деятельностью. При этом применение нормы права часто является обязанностью органа или должностного лица, что характерно и для органов, осуществляющих пенсионное обеспечение;

носит индивидуальный характер (рассматривается конкретная жизненная ситуация);

устанавливает правовые последствия - субъективные права, обязанности, ответственность;

реализуется в специально определенных процессуальных формах;

завершается вынесением индивидуального юридического решения <2>.

<2> См.: Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2001. С. 397 - 398.

Поэтому под пенсионным правоприменением следует понимать властную деятельность органов Пенсионного фонда России <3>, осуществляемую в рамках пенсионного процесса, которая направлена на реализацию норм пенсионного права и вынесение индивидуальных актов в целях установления и выплаты пенсий заинтересованным лицам.

<3> Отметим, что субъектом правоприменения в области пенсионного обеспечения также являются соответствующие инстанции силовых министерств и ведомств, которые в силу предоставленных им правовым регулированием полномочий реализуют законодательство о пенсиях кадровым военнослужащим и приравненным к ним лицам.

С.С. Алексеев отмечает, что содержание правоприменительной деятельности может быть рассмотрено под углом зрения его интеллектуально-волевых характеристик. Интеллектуальная сторона содержания правоприменительной деятельности состоит в том, что в ее процессе происходит отражение фактов объективной действительности и, следовательно, их познание. Последнее включает установление фактических обстоятельств дела, а также уяснение путем толкования содержания правовых предписаний, применяемых к данным обстоятельствам. Волевая сторона содержания правоприменительной деятельности состоит в самом государственно-властном решении юридического дела <4>.

<4> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2009. С. 526 - 527.

Таким образом, правоприменительная деятельность осуществляется путем юридического познания, которое одновременно направлено на изучение фактических обстоятельств дела и на анализ правовых норм для создания юридической базы выносимого решения.

Юридическое познание при правоприменительной деятельности должно осуществляться в соответствии с принципом объективной истины. Данный принцип закреплен и в пенсионном законодательстве и на практике носит вполне конкретный, а не теоретический характер.

На основании пункта 23 Правил обращения за страховой пенсией, фиксированной выплатой к страховой пенсии с учетом повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, накопительной пенсией, в том числе работодателей, и пенсией по государственному пенсионному обеспечению, их назначения, установления, перерасчета, корректировки их размера, в том числе лицам, не имеющим постоянного места жительства на территории Российской Федерации, проведения проверок документов, необходимых для их установления, перевода с одного вида пенсии на другой в соответствии с Федеральными законами "О страховых пенсиях", "О накопительной пенсии" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", утвержденных Приказом Минтруда России от 17 ноября 2014 г. N 884н <5>, решения и распоряжения об установлении пенсии или об отказе в установлении пенсии принимаются территориальным органом ПФР на основе всестороннего, полного и объективного рассмотрения всех документов, имеющихся в распоряжении территориального органа Пенсионного фонда Российской Федерации.

<5> Далее - Правила N 884н.

Именно в этой норме выражается содержание названного принципа, которое, как видим, заключается в обязанности правоприменительных органов принять все необходимые и доступные меры для всестороннего, полного и объективного установления всех обстоятельств дела, требуемых юридических фактов и прав граждан. В системе ПФР все без исключения специалисты, деятельность которых связана с применением пенсионного права, должны принимать к исполнению принцип объективной истины, без этого невозможно достижение цели - надлежащее рассмотрение и разрешение юридического дела и, как следствие, вынесение правильного и обоснованного решения в сфере пенсионного обеспечения.

Кстати, существующий институт обжалования принятых пенсионным органом решений об установлении и выплате пенсий <6> служит одной из необходимых гарантий, обеспечивающих в итоге достижение объективной истины по конкретному делу.

<6> Часть 20 статьи 21 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" предусматривает, что решения об установлении или отказе в установлении страховой пенсии, о выплате этой пенсии, об удержаниях из указанной пенсии и о взыскании излишне выплаченных сумм страховой пенсии могут быть обжалованы в вышестоящий пенсионный орган (по отношению к органу, вынесшему соответствующее решение) и (или) в суд.

Выше по тексту публикации уже употреблялся термин "юридическое дело". Это понятие выработано правовой наукой для характеристики правоприменительных действий в отношении конкретной, имеющей место быть на практике жизненной ситуации. Исходя из этого правоприменительная деятельность связывается с ведением юридического дела. При возникновении юридического дела осуществляется его отраслевое прикрепление, для нас - это привязка к праву социального обеспечения, точнее - к пенсионному праву как подотрасли названной отрасли отечественного права. Поэтому далее можно использовать понятие "пенсионное юридическое дело", под которым понимается жизненная ситуация, при наступлении которой или в отношении которой органом ПФР осуществляются правоприменительные действия.

Такая ситуация может быть связана с наступлением определенного возраста, получением инвалидности, смертью кормильца (это самые распространенные ситуации, в системе обязательного пенсионного страхования они выступают в качестве страховых случаев), подтверждением того или иного юридического факта, имеющего значение для возникновения, изменения или прекращения пенсионных правоотношений, и др. Обозначенный термин нельзя путать с закрепленным в статье 3 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" <7> понятием выплатного дела как совокупности документов, на основании которых гражданину установлены и выплачиваются пенсия и иные выплаты в соответствии с законодательством Российской Федерации, хотя выплатное дело можно считать частью ведения пенсионного юридического дела, поскольку в нем фиксируются правоприменительные действия по ситуации.

<7> Далее - Закон N 400-ФЗ.

Теперь перейдем к основным стадиям применения права, которые в совокупности составляют этот сложный процесс.

Традиционно в теории права выделяют следующие стадии правоприменения:

установление фактических обстоятельств дела;

выбор и анализ правовых норм, подлежащих применению, иначе говоря, юридическая квалификация;

принятие решения по делу и его оформление.

Первые две из названных стадий являются подготовительными, последняя - заключительной.

В пенсионном праве установление фактических обстоятельств дела связано в первую очередь со сбором, приемом и оценкой документов или информации, подтверждающих право на тот или иной вид пенсии, влияющих на ее размер или выплату. Эти документы могут быть представлены самим гражданином (документы личного хранения), запрошены органом Пенсионного фонда России от другого государственного (муниципального) органа по системе межведомственного взаимодействия, а могут находиться во внутренней информационной системе Фонда (сведения индивидуального (персонифицированного) учета, данные о фактах назначения и выплаты пенсии). Способ их поступления в правоприменительный орган не имеет принципиального значения, важно, что сведения, содержащиеся в этих документах и информации, являются той фактической базой, в отношении которой затем будут применяться соответствующие правовые нормы.

Базовые аспекты порядка установления фактических обстоятельств дела в пенсионном праве закреплены в разделе III Правил N 884н. К примеру, при рассмотрении документов, представленных для установления пенсии, территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации:

дает оценку содержащимся в документах сведениям, их соответствия данным индивидуального (персонифицированного) учета, а также правильности оформления документов;

проверяет в необходимых случаях обоснованность выдачи документов и достоверность содержащихся в документах сведений, а также их соответствие сведениям, содержащимся в индивидуальном лицевом счете застрахованного лица;

запрашивает документы (сведения), находящиеся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в случае если такие документы не представлены заявителем по собственной инициативе;

принимает меры по фактам представления документов, содержащих недостоверные сведения.

Сведения, имеющиеся в надлежащих образом оформленных документах и информации, также выступают в качестве юридических доказательств, необходимых для установления обстоятельств дела. Тем самым юридические доказательства - это всегда фактические данные, сведения о тех или иных фактах, можно использовать и понятие "информация". Функция доказательств заключается в вынесении обоснованного решения через установление объективной истины. К доказательствам предъявляются требования относимости, допустимости и полноты.

Требование относимости заключается в принятии и оценке тех доказательств, которые имеют непосредственное отношение к рассматриваемому делу. Согласно требованию допустимости должны использоваться только определенные законодательством средства доказывания. Например, в пенсионном законодательстве действует специальный порядок подтверждения страхового стажа в целях установления пенсии, и поэтому его подтверждение в порядке, отличном от предусмотренного правовым регулированием, не допускается. Требование полноты означает необходимость установления и исследования всех обстоятельств, имеющих значение для дела.

Доказывание - сложный процесс в любой правоприменительной деятельности, это видно на любом примере, связанном с назначением пенсии. Сначала правоприменитель определяет круг фактов, подлежащих установлению. Например, при назначении страховой пенсии по старости это могут быть факты: продолжительности страхового стажа, занятости правомочного лица во вредных условиях труда, работы в районах Крайнего Севера, наличия у него иждивенцев, прохождения им военной службы, приобретения гражданином статуса, дающего право на тот или иной вид дополнительного материального обеспечения к пенсии, получения пенсии по законодательству иностранного государства и многое другое. Пенсионные основания очень разнообразны. Затем территориальный орган ПФР должен собрать доказательства, то есть получить все данные, необходимые для рассмотрения соответствующего пенсионного юридического дела, потом исследовать их, при необходимости проверить и, как следствие, оценить на предмет возможности учета при решении вопроса. Итогом оценки доказательств как умственной деятельности на основании полученных объективных данных является убеждение или сомнение, в последнем случае сбор и оценка доказательств продолжаются. При этом если субъектом установления обстоятельств дела в ходе правоприменительной деятельности является именно пенсионный орган, то представлять доказательства, участвовать в формировании сведений могут и другие субъекты.

Представляет доказательства и сам гражданин, обратившийся за пенсией, и его работодатель (к примеру, формируя и направляя в органы ПФР сведения персонифицированного учета или выдавая справку о заработной плате за 60 месяцев подряд в отношении периодов работы до 1 января 2002 г.), и государственные органы - контрагенты Пенсионного фонда России (так, органы медико-социальной экспертизы представляют в подразделения Фонда выписку из акта освидетельствования с данными об установлении группы инвалидности, военные комиссариаты - информацию о прохождении заинтересованным лицом военной службы или сведения о периодах службы и иной деятельности, учтенных при назначении военной пенсии, органы ФМС России - сведения о действительности паспорта гражданина Российской Федерации и данные о его регистрации по месту жительства (месту пребывания) на территории нашей страны и т.д.).

Вообще в последние годы представление доказательств не самим заявителем, а государственными органами, в распоряжении которых имеется необходимая информация, получило серьезное развитие в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Правда, это не исключает права гражданина и самому представить имеющиеся у него документальные доказательства в целях рассмотрения пенсионного юридического дела, даже если соответствующие сведения находятся в информационных системах государственных органов.

Отметим, что согласно пункту 122 Перечня документов, необходимых для установления страховой пенсии, установления и перерасчета размера фиксированной выплаты к страховой пенсии с учетом повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, назначения накопительной пенсии, установления пенсии по государственному пенсионному обеспечению, утвержденного Приказом Минтруда России от 28 ноября 2014 г. N 958н, основанием для установления пенсии также являются сведения, содержащиеся в документах, указанных в настоящем Перечне, поступившие в территориальный орган ПФР из государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Резюмируя вышесказанное, установление фактических обстоятельств пенсионного юридического дела, их доказывание подразумевает под собой выяснение и подтверждение всех фактов, которые могут отразиться на пенсионном обеспечении гражданина. В обратном случае возможна неточная правовая квалификация и, как следствие, совершение ошибки при вынесении соответствующего решения.

Поэтому и имеют исключительную важность для правильного пенсионного правоприменения такие организационные меры территориальных органов ПФР, как:

заблаговременная работа с лицами, выходящими на пенсию;

электронное взаимодействие с работодателями в части представления ими пакета документов, необходимых для назначения пенсии их работникам, а также перечня льготных профессий;

межведомственное взаимодействие с органами (организациями), которые обладают требуемой для осуществления пенсионного обеспечения заинтересованных лиц информацией.

Выбор и анализ юридических норм в правоприменительной деятельности по пенсионным вопросам чрезвычайно сложная тема. Это объясняется как тем обстоятельством, что при назначении пенсии фактически рассматривается вся жизнь человека, причем не только трудовая (значение имеет и военная служба, и уход за детьми или инвалидом 1 группы, и наличие льготного статуса, определенного законодательством, и др.), так и особенностями российского пенсионного права.

Отечественное пенсионное законодательство не только очень многогранное, предусматривающее различные основания для дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения, оно еще при всем при этом может применяться ретроспективно. Один из основных принципов пенсионного законодательства - это сохранение приобретенных гражданами пенсионных прав, на что неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации <8>.

<8> Далее - КС РФ, см.: Чирков С.А. Развитие пенсионного законодательства в свете федерального конституционного правосудия // Пенсия. 2013. N 3. С. 66 - 76.

На основании части 8 статьи 13 Закона N 400-ФЗ при исчислении страхового стажа в целях определения права на страховую пенсию периоды работы и (или) иной деятельности, которые имели место до дня вступления в силу указанного Закона и засчитывались в трудовой стаж при назначении пенсии в соответствии с законодательством, действовавшим в период выполнения работы (деятельности), могут включаться в указанный стаж с применением правил подсчета соответствующего стажа, предусмотренных указанным законодательством (в том числе с учетом льготного порядка исчисления стажа), по выбору застрахованного лица.

Тем самым специалист ПФР, занимающийся пенсионным правоприменением, должен знать не только современные нормативные правовые акты, но и Закон СССР от 14 июля 1956 г. "О государственных пенсиях" с принятой в его развитие юридической базой, поскольку до настоящего времени и в среднесрочной перспективе страховые пенсии будут назначаться гражданам, которые имеют периоды работы и (или) иной деятельности в период действия указанного законодательного документа Советского Союза.

Также и исчисление размера страховой пенсии не ограничивается применением новых формул, закрепленных в Законе N 400-ФЗ. Определение размера пенсии за периоды стажа, которые имели место в период действия другого ранее действовавшего законодательства, осуществляется с использованием порядка и формул, предусмотренных теми актами, которые имели силу именно в тот период времени. В настоящее время фактически размер страховой пенсии за периоды стажа до 1 января 2002 г. определяется по одним правилам, за время с 1 января 2002 г. по 31 декабря 2014 г. - по другому механизму, а начиная с 1 января 2015 г. - согласно новому порядку, что обусловлено этапами развития пенсионного законодательства нашей страны.

Кроме того, правоприменитель должен знать решения КС РФ, в которых рассматривается пенсионное законодательство, поскольку исходя из правовой природы этих решений они реально участвуют в процессе правового регулирования, влияют на права граждан, формируют правоприменительную практику и часто направлены на изменение законодательства. Для практики важно, что при решении конкретного пенсионного юридического дела можно сослаться непосредственно на соответствующее решение КС РФ.

Например, в связи с правовой позицией КС РФ, изложенной в Постановлении от 29 января 2004 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан", допускается возможность исчисления при определении права на страховую пенсию страхового стажа, приобретенного до вступления в силу Закона N 173-ФЗ <9>, по нормам действовавшего на 31 декабря 2001 г. правового регулирования (независимо от продолжительности стажа на указанную дату).

<9> Далее - Закон N 173-ФЗ.

Нельзя забывать и о ситуациях, осложненных иностранным элементом, в первую очередь при рассмотрении вопросов об осуществлении пенсионного обеспечения лиц, имеющих периоды работы на территориях других государств. Международное сотрудничество Российской Федерации в пенсионной сфере развивается, количество соответствующих международных соглашений увеличивается, что требует от специалистов ПФР приобретения специальных навыков применения международного пенсионного права.

Поэтому для выбора правовых норм, которые регулируют фактическую ситуацию пенсионного обеспечения конкретного гражданина, правоприменитель обязан досконально знать и уметь анализировать пенсионное законодательство с учетом решений КС РФ и положений международных договоров Российской Федерации, регулирующих пенсионные правоотношения.

Выбор правовой нормы напрямую связан с установлением обстоятельств дела. Как указывал П.Е. Недбайло, "фактически процесс применения правовых норм начинается с установления фактов, требующих правового решения, а логически он начинается с выбора нормы, в соответствии с которой квалифицируются факты, то есть идет от нормы к жизненным фактам" <10>.

<10> Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 221.

Правоприменитель всегда должен выбрать ту норму, которая подходит и тем самым должна регулировать соответствующую жизненную ситуацию. Для этого устанавливается тождество между жизненными обстоятельствами и юридическими фактами, которые необходимы для возникновения соответствующих пенсионных правоотношений. Выбранная норма подвергается проверке подлинности, анализируется, устанавливается ее действие во времени, пространстве и по кругу лиц. Для правильного правоприменения важна критическая оценка нормы. По словам С.С. Алексеева, "прежде чем применить норму, следует ее "покритиковать", тщательно, всесторонне, с разумной придирчивостью проверить возможность ее применения к данному случаю, и это явится одним из условий, обеспечивающих высокое качество работы правоприменительных органов" <11>.

<11> Алексеев С.С. Указ. соч. С. 544.

Завершается выбор правовой нормы таким действием, как ее толкование. Здесь происходит уяснение подлинного содержания нормы, которая будет применяться в конкретной ситуации.

После правовой квалификации фактических обстоятельств рассматриваемого пенсионного юридического дела осуществляется переход к заключительной стадии правоприменительного процесса - принятию или вынесению решения по делу.

При этом в теории права решение по делу понимается в двух смыслах. Во-первых, с точки зрения мыслительного творческого процесса как результат умственной деятельности, умозаключение, обеспечивающее окончательную оценку обстоятельств дела и их юридическую квалификацию, по итогам которых у субъектов правоотношений появляются права и обязанности. Во-вторых, решение по делу есть акт применения права, легализующий и официально фиксирующий юридические последствия рассмотрения дела, то есть это юридический документ.

Рассмотрим в общих чертах один короткий пример, который тем не менее хорошо характеризует процесс пенсионного правоприменения.

За перерасчетом размера страховой пенсии по старости обращается женщина, имеющая российское гражданство, которая является пенсионеркой с 16 марта 2014 года. Основанием для обращения является наличие у нее периодов ухода за ребенком 1987 года рождения и ребенком 1994 года рождения. По словам заявительницы, данные периоды уже был учтены при назначении ей пенсии, но она бы хотела в связи с вступлением в силу Закона N 400-ФЗ, чтобы размер страховой пенсии был исчислен по наиболее выгодному варианту.

Территориальный орган ПФР при возникновении такой ситуации в связи с подачей заявления устанавливает следующие фактические обстоятельства пенсионного юридического дела и осуществляет их доказывание:

факт обращения за перерасчетом размера пенсии в надлежащий территориальный орган ПФР (заявление о перерасчете размера пенсии подается в орган, осуществляющий выплату пенсии, подтверждается на основании информационных ресурсов ПФР, материалов выплатного дела);

факт действительности паспорта гражданина Российской Федерации (паспорт предъявляется гражданином при личной подаче заявления о перерасчете размера пенсии, факт может подтверждаться органами ФМС России по запросу территориального органа ПФР в рамках системы межведомственного взаимодействия);

факт наличия периодов ухода за детьми (подтверждается документами, имеющимися в выплатном деле);

факт учета указанных периодов при исчислении размера страховой пенсии (подтверждается материалами выплатного дела, периоды ухода засчитаны в общий трудовой стаж при оценке пенсионных прав по состоянию на 1 января 2002 г. по пункту 4 статьи 30 Закона N 173-ФЗ).

Затем осуществляется выбор, анализ и уяснение правовых норм, которые могут урегулировать сложившуюся ситуацию.

Часть 2 статьи 18 Закона N 400-ФЗ устанавливает, что перерасчет размера страховой пенсии производится в случае увеличения величины индивидуального пенсионного коэффициента за периоды до 1 января 2015 года.

В соответствии с положениями части 10 статьи 15 Закона N 400-ФЗ величина индивидуального пенсионного коэффициента за периоды, имевшие место до 1 января 2015 г. (ИПКс), определяется из размера страховой части трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности или трудовой пенсии по случаю потери кормильца (без учета фиксированного базового размера и накопительной части трудовой пенсии) (П), исчисленного по состоянию на 31 декабря 2014 г. по нормам Закона N 173-ФЗ, деленного на стоимость одного пенсионного коэффициента (СПКк) по состоянию на 1 января 2015 г., и суммы коэффициентов, определяемых за каждый календарный год "нестраховых" периодов, имевших место до 1 января 2015 г. , указанных в части 12 статьи 15 Закона N 400-ФЗ (к ним относится и период ухода за ребенком), в порядке, предусмотренном частями 12 - 14 данной статьи.

Коэффициент за полный календарный год периода ухода за ребенком (НПi) составляет:

1,8 - в отношении периода ухода одного из родителей за первым ребенком до достижения им возраста полутора лет;

3,6 - в отношении периода ухода одного из родителей за вторым ребенком до достижения им возраста полутора лет;

5,4 - в отношении периода ухода одного из родителей за третьим или четвертым ребенком до достижения каждым из них возраста полутора лет.

Если продолжительность иного периода (НПi) в соответствующем календарном году составляет менее полного года, коэффициент определяется исходя из фактической продолжительности соответствующего иного периода. При этом один месяц иного периода составляет 1/12 часть коэффициента за полный календарный год, а один день - 1/360 часть коэффициента за полный календарный год.

Периоды ухода за ребенком принимаются во внимание при определении в указанном порядке , если они по выбору застрахованного лица не учитываются при исчислении размера трудовой пенсии в соответствии с Федеральными законами N 173-ФЗ и от 21 марта 2005 г. N 18-ФЗ "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение расходов по выплате страховой части трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца отдельным категориям граждан".

Таким образом, в рассматриваемой ситуации правовые нормы позволяют учесть при исчислении размера пенсии периоды ухода за детьми по наиболее выгодному для заявительницы варианту исходя из суммы коэффициентов, определенных за каждый полный календарный год указанных периодов. Также законодательство предусматривает возможность осуществления перерасчета пенсии в связи с увеличением величины индивидуального пенсионного коэффициента. В этой связи территориальный орган ПФР по заявлению гражданки в качестве акта применения права выносит решение о перерасчете размера пенсии. При этом общий трудовой стаж в целях оценки пенсионных прав по состоянию на 1 января 2002 г. исчисляется без учета периодов ухода за детьми.

Заметим, что в пенсионной сфере по общему правилу акт применения права издается в письменной форме, чаще всего в виде решения или распоряжения территориального органа ПФР, носит индивидуальный адресный характер и обязателен для исполнения.

Ниже приведен перечень основных актов применения права при установлении и выплате пенсий:

о назначении пенсии;

о переводе с одной пенсии на другую;

о перерасчете размера пенсии;

об установлении периодов работы на основании свидетельских показаний;

об установлении периода ухода, осуществляемого трудоспособным лицом за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет или за лицом, достигшим возраста 80 лет;

о приостановлении выплаты пенсии;

о возобновлении выплаты пенсии;

о прекращении выплаты пенсии;

о восстановлении выплаты пенсии;

о продлении выплаты пенсии;

о взыскании сумм пенсии, излишне выплаченных пенсионеру;

о снятии выплатного дела с учета;

о постановке выплатного дела на учет;

об обнаружении ошибки, допущенной при установлении (выплате) пенсии;

о проведении проверки документов (сведений), необходимых для назначения пенсии (перевода с одной пенсии на другую), перерасчета размера пенсии, выплаты пенсии;

о приостановлении срока рассмотрения заявления о назначении пенсии (переводе с одной пенсии на другую), перерасчете размера пенсии, выплате пенсии;

о восстановлении срока рассмотрения заявления о назначении пенсии (переводе с одной пенсии на другую), перерасчете размера пенсии, выплате пенсии.

Вопросы документального оформления действий территориальных органов ПФР, осуществляемых при установлении и выплате пенсий, будут регулироваться Правилами ведения пенсионной документации, принятие которых предусматривается частью 6 статьи 21 Закона N 400-ФЗ.

Перечисленные акты издаются органами, которые непосредственно осуществляют установление и выплату пенсий. Вместе с тем понятно, что правоприменительную деятельность осуществляют и вышестоящие органы системы Пенсионного фонда России в рамках организационно-методического сопровождения деятельности по осуществлению пенсионного обеспечения. Здесь напомним, что на основании статьи 5 Закона N 167-ФЗ Фонд, действующий в статусе государственного учреждения, вместе со своими территориальными органами составляет единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. При этом территориальные органы ПФР создаются по решению Правления Фонда и являются юридическими лицами. Иерархическая структура ПФР состоит из трех уровней: центральные органы Фонда (Правление, Исполнительная дирекция, Ревизионная комиссия) или так называемый центральный аппарат, отделения Фонда в субъектах Российской Федерации и управления (отделы) ПФР в городах и районах регионов нашей страны. Последние из названных органов подчинены вторым, а вторые - первым.

Поэтому наиболее сложные дела, требующие особо скрупулезного, тщательного анализа и оценки, дела, которые в конкретном районе еще могли не встречаться, требующие специальных навыков, по запросам самих органов, непосредственно осуществляющих пенсионное обеспечение, или в связи с обращениями граждан могут рассматриваться вышестоящими органами системы Пенсионного фонда России. В таком случае акт применения права может издаваться в виде письма в адрес территориального органа ПФР, с учетом которого этот орган принимает, к примеру, решение о назначении пенсии. Центральный аппарат ПФР, рассматривая соответствующие вопросы, готовя на них ответы, тем самым выполняет важнейшую функцию по формированию единой практики применения пенсионного законодательства на территории всей нашей страны.

Интересно, что согласно теории права при наличии пробелов в законодательстве юридическая квалификация и решение по делу могут осуществляться с использованием аналогии закона или аналогии права, это специальные правоприменительные приемы. В общем виде под пробелом в праве понимается отсутствие в законодательстве такой нормы, которая необходима для урегулирования конкретной жизненной ситуации. Правоприменительный орган не может отказаться от рассмотрения и решения соответствующего юридического дела из-за пробелов в правовом регулировании. Например, в нашем случае это бы означало отказ гражданам в реализации конституционных прав на пенсионное обеспечение. Кроме того, такой отказ противоречит содержанию права как регулятора общественных отношений.

Аналогия закона - это применение к неурегулированной ситуации нормы закона, которая регламентирует аналогичные (сходные) отношения. При использовании этого правоприменительного приема в законодательстве отыскивается норма, которая может выступать в качестве правового основания при принятии решения по делу, поскольку она регулирует сходные по отношению к рассматриваемым случаям ситуации. В первую очередь при возникновении спорного случая поиск аналогичной нормы осуществляется в той отрасли законодательства, которая регулирует соответствующие правоотношения. К примеру, согласно пункту 48 Правил подсчета и подтверждения страхового стажа для установления страховых пенсий, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 г. N 1015, в случае совпадения по времени периодов работы и (или) иной деятельности с иными периодами органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, при установлении пенсии в страховой стаж застрахованного лица включается (засчитывается) период, учет которого дает право на страховую пенсию и (или) на определение величины индивидуального пенсионного коэффициента в более высоком размере.

Изложенная норма позволяет территориальным органам ПФР при исчислении страхового стажа в целях установления пенсии выбрать наиболее выгодный для гражданина вариант, не истребуя у него какого-либо дополнительного согласия, что, конечно, удобно для правомочного лица и отвечает его интересам. Конечно, лицо, обратившееся за установлением пенсии, может указать в заявлении выбранный им для включения (зачета) в страховой стаж период. При необходимости рассмотренная норма может быть применена в схожих ситуациях, требующих выбора наиболее выгодного варианта пенсионного обеспечения граждан, а не только при исчислении страхового стажа.

Или обратим внимание, что Правила единовременной выплаты Пенсионным фондом Российской Федерации средств пенсионных накоплений застрахованным лицам, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2009 г. N 1047, определяющие порядок осуществления единовременной выплаты средств пенсионных накоплений, не содержат специальных норм, регулирующих порядок действий территориального органа ПФР в случае обнаружения переплаты указанной выплаты, в том числе порядок возмещения излишне выплаченных сумм единовременной выплаты.

В этой связи при решении данного вопроса применяются нормы пенсионного законодательства, регулирующие эти вопросы в отношении страховых и накопительных пенсий (статьи 28, 29 Закона N 400-ФЗ, статьи 15 и 16 Федерального закона от 28 декабря 2014 г. N 424-ФЗ "О накопительной пенсии", пункты 21 - 22 Правил выплаты пенсий, осуществления контроля за их выплатой, проведения проверок документов, необходимых для их выплаты, начисления за текущий месяц сумм пенсии в случае назначения пенсии другого вида либо в случае назначения другой пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации, определения излишне выплаченных сумм пенсии, утвержденных Приказом Минтруда России от 17 ноября 2014 г. N 885н).

Существует и так называемая субсидиарная или межотраслевая аналогия закона, иными словами, "дружеская" помощь другой смежной отрасли законодательства. Когда своя отрасль права не имеет искомой нормы, возможно использование предписаний близкой отрасли или законодательства в целом.

При аналогии права правоприменительные органы учитывают общие начала и смысл законодательства, прежде всего принципы права. Эта аналогия применяется, когда не имеется возможности использовать аналогию закона.

Принципы права - это обусловленные закономерностями и потребностями общественного развития коренные, фундаментальные требования нормативного характера, получившие свое отражение в законодательстве (нормах права), обладающие регулятивной силой, а также определяющие и влияющие на общую направленность и стабильность правового регулирования. Они предъявляются к правотворческой, правоприменительной деятельности, к законодательству, а также к поведению субъектов правоотношений с точки зрения целей (задач) правового регулирования. И поэтому принципы права являются основными стержнями, на которых базируется вся система законодательства государства.

Законодатель при принятии новых правовых актов связан теми принципами, которые уже закреплены в законодательстве. Он не может сформулировать и принять какую-либо норму, если она противоречит принципам, отраженным в праве. Воздействие на правоприменение проявляется в необходимости соблюдения субъектами правоотношений принципов, заложенных в законодательстве.

Выделяются общие (общеправовые), межотраслевые и отраслевые принципы права.

Общие принципы распространяются на всю систему права и определяют ее характер, наиболее важные черты, ее содержание. Отметим, что единый перечень общеправовых принципов учеными-правоведами не установлен. С.С. Алексеев выделяет принципы законности, справедливости, юридического равенства (всеобщности правосубъектности), социальной свободы, социального, гражданского долга (дисциплины), объективной истины, ответственности за вину <12>. В.В. Лазарев и С.В. Липень к общеправовым принципам относят принципы гуманизма, демократизма в формировании и реализации права, законности, равенства всех перед законом и взаимной ответственности государства и личности <13>. Леушин В.И. говорит о принципах справедливости, уважения прав человека, равноправия, законности и правосудия <14>.

<12> Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 108.
<13> Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 171.
<14> См.: Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2001. С. 244 - 248.

Межотраслевые принципы не являются обособленными от общих принципов права. Наоборот, общеправовые принципы полностью охватывают межотраслевые. В каждой отдельной отрасли права или же в группе отраслей общие принципы приобретают свою специфику.

Межотраслевые принципы права распространяются на две и более отрасли права, преимущественно смежные и близко соприкасающиеся между собой (конституционное и административное, уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное, трудовое и право социального обеспечения и др.). То есть они определяют внутреннее единство и направления развития таких норм, которые регулируют сходные отношения. Например, М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова к межотраслевым принципам, в равной степени регулирующим и трудовые отношения, и отношения в области социального обеспечения, относят следующие: право на защиту от безработицы; право на охрану здоровья; государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства; право пожилых граждан, инвалидов на социальную защиту; право на защиту от бедности <15>.

<15> Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2001. С. 100.

Помимо общеправовых и межотраслевых принципов каждая отрасль права строится на основе своих собственных, присущих только ей правовых принципов. Отраслевые принципы права характеризуют наиболее существенные черты конкретной отрасли права и распространяются лишь на нее одну. Соответственно, на основе отраслевых принципов создаются и реализуются нормы, составляющие только данную отрасль права. Наряду с вышеуказанными группами принципов права выделяют также принципы отдельных нормативно-правовых общностей (правовых институтов, комплексных институтов, подотраслей и др.), называемые внутриотраслевыми. К примеру, основополагающим принципом современного российского пенсионного права как подотрасли права социального обеспечения является принцип всеобщности пенсионного обеспечения. Данный принцип проходит сквозь нормы каждого института пенсионного права, особенно ярко его действие проявляется в факте установления социальных пенсий.

Таким образом, использование таких специальных правоприменительных приемов, как аналогия закона и аналогия права, при выявлении пробелов в праве и, как следствие, возникновении спорных ситуаций целесообразно осуществлять в следующей последовательности:

поиск нормы в "родном" законодательстве;

использование межотраслевой аналогии;

применение аналогии права.

При этом полагаем, что правильность применения аналогии законодательства можно перепроверить с помощью аналогии права, поскольку, как было отмечено выше, на принципах права основывается система законодательства страны.

Обратим внимание, что пенсионное законодательство не содержит нормы, прямо предусматривающей применение аналогии права и закона, в отличие, к примеру, от гражданского законодательства <16>. И это объяснимо - пенсионное право относится к публичному праву <17>, а отношения государства и граждан должны быть предельно конкретизированы в нормативных правовых актах. Хотя, как было показано выше, пенсионный правоприменитель, учитывая многообразие социальных выплат, использует иногда в сходных ситуациях аналогию закона.

<16> На основании статьи 6 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

При невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости.

<17> Хотя в последние годы часто говорят о расширении сферы договорного регулирования социально-обеспечительских отношений и появлении круга негосударственных организаций и органов как субъектов права социального обеспечения, подотраслью которого является пенсионное право. Действительно, наличие, к примеру, в системе пенсионного обеспечения нашей страны таких правовых явлений, как накопительная пенсия, срочная пенсионная выплата, институт добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и связанная с ним возможность "покупки" страхового стажа, механизм добровольного участия граждан в софинансировании средств пенсионных накоплений и др., дает основания как минимум задуматься и обсудить тему частной составляющей в пенсионном праве.

Несомненно, что идеальный вариант, когда профильное законодательство содержит все искомые нормы, требуемые для урегулирования тех или иных правоотношений. Законодатель должен стремиться к тому, чтобы применение аналогий, особенно межотраслевой аналогии и аналогии права, было исключительным случаем. В целях правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону соответствующие публичные отношения должны регулироваться предельно конкретно и недвусмысленно.

В заключение отметим, что процесс применения права завершается путем вынесения органом Пенсионного фонда России официального, надлежащим образом оформленного решения, после этого пенсионное юридическое дело, связанное с конкретной жизненной ситуацией гражданина, считается решенным. Исполнение решения, реализация субъектами правоотношений, возникших после вынесения решения, своих прав и обязанностей не входят в указанный процесс и осуществляются в установленном порядке.