Мудрый Юрист

Некоторые проблемы реализации принципа открытости и гласности выборов в Российской Федерации

Нудненко Лидия Алексеевна, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАНХиГС при Президенте РФ, доктор юридических наук, почетный работник высшей профессиональной школы РФ.

В статье рассмотрены актуальные проблемы правовой регламентации и практики реализации принципа открытости и гласности выборов в России. В их числе деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и избирательных комиссий по информированию избирателей о порядке и сроках подготовки и проведения выборов; членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса; доверенных лиц кандидатов в депутаты и на выборные государственные, муниципальные должности; наблюдателей в день голосования на избирательных участках.

В статье предложено при использовании дистанционного электронного голосования в России продумать такой механизм голосования, который, во-первых, исключил бы возможность неоднократного голосования одного избирателя; во-вторых, установил учет избирателей, проголосовавших с использованием средства доступа к электронному голосованию вне помещения для голосования.

В статье высказано сомнение в целесообразности института членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Будучи необязательным, членство с совещательным голосом может оказаться по разным причинам не востребованным определенными кандидатами, а это уже создает внутри комиссии известный "совещательный" перевес в пользу части кандидатов. Задачи, выполняемые членами с совещательным голосом, гораздо рациональнее закрепить за институтом доверенных лиц.

Ключевые слова: пассивное избирательное право, выборы, депутаты, выборные должностные лица, избирательные комиссии, открытость, гласность, доверенные лица, наблюдатели.

Certain problems in implementing the principle of open and transparent elections in the Russian Federation

L.A. Nudnenko

Nudnenko Lidia A., Doctor of Law, Professor of the Department of Legal Support of Public and Municipal Service at the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Honorary Worker of Higher Professional School of the Russian Federation.

The article deals with the actual problems of legal regulation and practice of realization of a principle of openness and publicity of passive suffrage in the Russian Federation. Among these activities: public authorities, local governments and the electoral commission to inform voters about the procedure and the timeline for the preparation and conduct of elections, election officials with the advisory capacity; agents of candidates for deputies and elected state, municipal offices, observers on election day at the polls.

The article suggests if you use remote e-voting in Russia to see such a voting mechanism, which first, excluded the possibility of repeated voting one voter: secondly, set the registration of voters who voted using the means of access to the electronic voting outside the voting premises.

The article questioned the appropriateness of the Institute members of election commissions with consultative voting right. Being optional, membership in an Advisory capacity may be for different reasons unclaimed by certain candidates, and it is already creating inside a fee known "deliberative" advantage in favor of the candidates. The tasks of the members with a deliberative vote, it is much reasonable to secure for the institute Trustees.

Key words: passive suffrage, election, deputies, elected officials, election commission, openness, publicity, proxies, observers.

Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств предусматривает, что организация избирательного процесса обеспечивается беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением (подп. "д" п. 2 статьи 10). Норма об открытости и гласности выборов закреплена российским избирательным законодательством <1>.

<1> См.: Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 8. Ст. 740; Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171.

Открытость и гласность при проведении выборов позволяет устранять возможные ошибки и недочеты, ограничивать возможность фальсификации и подлога, укреплять доверие граждан к результатам выборов.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие условия, определяющие возможность проведения выборов открыто и гласно. Это деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и избирательных комиссий по информированию избирателей о порядке и сроках подготовки и проведения выборов; членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса; доверенных лиц кандидатов в депутаты и на выборные государственные, муниципальные должности; наблюдателей в день голосования на избирательных участках; журналистов и средств массовой информации <2>.

<2> См.: Нудненко Л.А., Тхабисимова Л.А. Избирательное законодательство в России с 1993 по 2014 г. // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 1(50).

Наряду с традиционными способами обеспечения открытости и гласности выборов в последние годы появились новые избирательные технологии. В числе таковых: сайты избирательных комиссий на интернет-портале ЦИК РФ; видеонаблюдение, КОИБ - комплекс обработки избирательных бюллетеней, используемый для автоматизированного подсчета голосов избирателей, сохранения данных и печати протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования.

Применение КОИБ повышает объективность подсчета голосов за счет снижения влияния человеческого фактора, исключает возможность ошибок и подлогов при подсчете избирательных бюллетеней и фальсификацию итогов голосования на избирательных участках. На выборах 4 декабря 2011 года в 76 субъектах Российской Федерации применялось 5154 КОИБ <3>. Экспериментальное применение КОИБ на выборах в ряде регионов - Тульской, Рязанской областях, Ставропольском крае показало перспективность их использования, надежность и целесообразность дальнейшего применения.

<3> Информационный центр ЦИК РФ "Выборы-2011" // Журнал о выборах. 2012. N 1. С. 16 - 17.

Избирательное законодательство ряда зарубежных стран допускает возможность электронного голосования, которое, однако, во многом пока носит экспериментальный характер. Практика применения электронного голосования выявила ряд недостатков, нарушающих принцип открытости и тайны голосования. Это прежде всего проблематичность обеспечения наблюдения и контроля за процедурой дистанционного электронного голосования со стороны как участников избирательной кампании, так и общественности; необходимость вмешательства в системы обработки голосов избирателей, поданных при помощи дистанционных электронных способов голосования, и связанная с этим необходимость обеспечения неизменности информации о волеизъявлении.

В юридической литературе предложена следующая схема использования дистанционного электронного голосования в России. Если избиратель в день голосования не сможет прибыть в помещение для голосования того избирательного участка, где он включен в список избирателей, ему предоставляется право при получении средств доступа к электронному голосованию вне помещения для голосования проголосовать дистанционно путем электронного голосования. Средство доступа к электронному голосованию вне помещения для голосования данный избиратель может получить исключительно в территориальной избирательной комиссии, у которой есть возможность доступа к средствам ГАС РФ "Выборы", использующимся для подведения итогов электронного голосования вне помещения для голосования <4>.

<4> Белицкая К.М. Перспективы электронного голосования в Российской Федерации // Выборы и иные формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: модернизация, эффективность, ответственность. Самара: Изд-во Самарского госуд. университета, 2012. С. 201.

Полагаем, в приведенной схеме необходимо продумать такой механизм голосования, который, во-первых, исключил бы возможность неоднократного голосования одного избирателя; во-вторых, установил учет избирателей, проголосовавших с использованием средства доступа к электронному голосованию вне помещения для голосования.

Отмечая достоинства новых технических средств в проведении выборов в России, заметим, что их не следует переоценивать. Правы авторы, полагающие, что они должны применяться наряду с обычными процедурами, то есть использоваться параллельно, а при расхождении результатов выборов, полученных с помощью электронных средств и с помощью традиционной системы, результаты должны быть перепроверены. То есть должно существовать не только электронное, но и материальное подтверждение того, что победитель выборов определен верно <5>.

<5> Кудряшов Е.О. Правовое регулирование парламентских выборов в зарубежных европейских странах Содружества Независимых Государств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 30.

Открытости и гласности работы избирательных комиссий для участников избирательной кампании, стремящихся реализовать пассивное избирательное право, способствует возможность последних назначить в избирательную комиссию, регистрирующую кандидата, список кандидатов и в нижестоящие избирательные комиссии члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Субъектами этого права являются кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее кандидатов, список кандидатов.

В науке конституционного права высказано сомнение в целесообразности института членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Причина состоит в том, что институт членов избирательных комиссий с совещательным голосом способен нарушить желательный здесь "баланс" конкурирующих сторон. Будучи необязательным, членство с совещательным голосом может оказаться по разным причинам не востребованным определенными кандидатами, а это уже создает внутри комиссии известный "совещательный" перевес в пользу части кандидатов. Поэтому А.А. Белкин полагает, что членство с совещательным голосом, при всей его привлекательности, все же является излишним для избирательного процесса. Задачи, выполняемые им, гораздо рациональнее закрепить за институтом доверенных лиц <6>.

<6> Белкин А.А. Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб., 2003. С. 276.

Начиная с 2013 года участковые избирательные комиссии действуют на постоянной основе сроком на пять лет. До этого они собирались накануне избирательной кампании и распускались по ее окончании. Почти половина (48,9%) желающих стать членами участковых избирательных комиссий была предложена политическими партиями, причем не только парламентскими. В процессе приняли участие 44 из 62 зарегистрированных политических партий, 7,3% выдвинуты общественными объединениями, 3,8% - органами муниципальных образований, еще 40% - собраниями избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы <7>.

<7> Новиков К. Завершается формирование участковых комиссий. Миллион комиссаров // Российская газета. 28 марта 2013 г.

Норму о формировании участковых избирательных комиссий на постоянной основе нельзя оценить однозначно позитивно. С одной стороны, это позволит иметь подготовленные кадры для участия в избирательной кампании, проводить с ними лекции, семинары, практические занятия по вопросам организации избирательного процесса. С другой стороны, полагаем, самостоятельность и независимость членов участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса уменьшится. Представляется, что избирательные комиссии должны быть органами общественности. Именно такое положение дел с формированием избирательных комиссий имело место в советский период истории России. Избирательные комиссии составлялись из представителей трудовых коллективов, общественных организаций, органов общественной самодеятельности, коллективов учебных заведений, собраний избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям. Такие представители общественности слабо зависимы от государственных и муниципальных органов, что является предпосылкой их самостоятельности и независимости.

В юридической литературе неоднократно высказывалось сомнение в беспристрастности избирательных комиссий и их членов, так как граждане, входящие в состав избирательных органов, нередко непосредственно связаны с той или иной политической партией, представляют прежде всего ее интересы. Таким образом, установленный современным избирательным законодательством порядок формирования избирательных комиссий предполагает их политизированность. Кроме того, члены избирательных комиссий фактически несут политическую ответственность за свою деятельность перед субъектами, их назначившими. Исходя из данной позиции, предлагается передать некоторые полномочия по организации подготовки и проведению выборов органам судебной власти, которые априори должны быть деполитизированными (следовательно, беспристрастными), компетентными и независимыми <8>. Именно судебные органы осуществляют руководство избирательной кампанией в Бразилии.

<8> См.: Кудряшов Е.О. Указ. соч. С. 23.

В современной России появилось новое явление - контакты доверенных лиц с кандидатом, ставшим выборным должностным лицом, то есть уже после окончания избирательной кампании. Так, десятого декабря 2012 года состоялась встреча Президента Российской Федерации В.В. Путина с доверенными лицами. Накануне встречи Президента Российской Федерации и его доверенных лиц ключевые члены Правительства Российской Федерации, администрации Президента и депутаты Государственной Думы информировали доверенных лиц о состоянии дел в стране и отвечали на довольно острые вопросы.

Полагаем, такого рода контакты с доверенными лицами и после окончания избирательной кампании будут полезны и другим выборным должностным лицам, а также депутатам. Однако для этого нужно внести соответствующие изменения в статью 43 Федерального закона о гарантиях избирательных прав граждан.

Открытости и гласности выборов в интересах реализации пассивного избирательного права способствует право политической партии, зарегистрировавшей федеральный список кандидатов, зарегистрированного кандидата назначить наблюдателем. Значимость деятельности наблюдателей подчеркивается в ряде международных документов <9>. Наличие наблюдателей позволяет кандидатам в депутаты и политическим партиям владеть информацией о том, как проходит голосование.

<9> Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (ст. 8) // СПС "КонсультантПлюс".

Следует отметить, что в советский период истории России термин "наблюдатели" в законодательстве отсутствовал, а круг лиц, имеющих право наблюдать за ходом выборов, определялся законодательством более широко. Так, в соответствии со статьей 8 Закона РСФСР от 27 октября 1989 г. "О выборах народных депутатов РСФСР" "на заседаниях избирательных комиссий, в том числе при регистрации кандидатов в депутаты, пломбировании и опечатывании избирательных ящиков перед началом голосования, подсчете голосов на избирательном участке, определении результатов выборов по округу, подведении общих итогов выборов, а также на всех других собраниях и заседаниях, связанных с выборами, вправе присутствовать представители трудовых коллективов, общественных организаций, коллективов средних специальных и высших учебных заведений, собраний избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям, окружных избирательных комиссий, органов государственной власти, доверенные лица, представители печати, телевидения, радио" <10>.

<10> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1305.

Таким образом, наблюдение рассматривалось законом как общепубличная функция, которую вправе были осуществлять представители общественности независимо от наличия или отсутствия юридически оформленных отношений с кандидатами в депутаты. И это было весьма существенной гарантией открытости и гласности реализации пассивного избирательного права. В настоящее время функция наблюдения из "общепубличной" переведена в разряд "персонально-субъектной", так как она осуществляется доверенными лицами и наблюдателями кандидатов в депутаты и избирательных объединений <11>.

<11> См.: Белкин А.А. Указ. соч. С. 274 - 275.

В день голосования наиболее распространенным способом нарушения принципа открытости является отказ членами избирательных комиссий в просьбе наблюдателя ознакомиться со списком избирателей или с другими документами комиссии, содержащими персональные данные, под предлогом, что данное требование нарушает Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных" <12>.

<12> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451.

Такой отказ прямо нарушает предписания п. 10 ст. 30 Закона об основных гарантиях избирательных прав, предусматривающего право наблюдателя знакомиться со списками избирателей, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений о голосовании вне помещения для голосования. Закон о персональных данных не распространяется на ситуацию выполнения наблюдателем прямо возложенной на него Федеральным законом о гарантиях избирательных прав обязанности.

Нарушение принципа открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий отметил Уполномоченный по правам человека Российской Федерации В. Лукин в Докладе за 2012 год. Так, в декабре 2011 года Московская городская избирательная комиссия отказалась предоставить уполномоченному информацию о проголосовавших по открепительным удостоверениям с безосновательной ссылкой на недопустимость вмешательства в деятельность избирательных комиссий. В целом подобная позиция избирательных комиссий в России, по мнению В. Лукина, стала уже традиционной <13>.

<13> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека за 2012 г. // Российская газета. 29 марта 2013 г.

Литература

  1. Белицкая К.М. Перспективы электронного голосования в Российской Федерации // Выборы и иные формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: модернизация, эффективность, ответственность. Самара: Изд-во Самарского госуд. университета, 2012. С. 200 - 203.
  2. Белкин А.А. Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб., 2003.
  3. Доклад Уполномоченного по правам человека за 2012 г. // Российская газета. 29 марта 2013 г.
  4. Информационный центр ЦИК РФ "Выборы-2011" // Журнал о выборах. 2012. N 1.
  5. Кудряшов Е.О. Правовое регулирование парламентских выборов в зарубежных европейских странах Содружества Независимых Государств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
  6. Новиков К. Завершается формирование участковых комиссий. Миллион комиссаров // Российская газета. 28 марта 2013 г.
  7. Нудненко Л.А., Тхабисимова Л.А. Избирательное законодательство в России с 1993 по 2014 г. // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 1(50). С. 54 - 58.