Мудрый Юрист

К вопросу о совершенствовании классификатора муниципальных нормативных правовых актов федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов

Абросимова Диана Анатольевна, аспирант кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета.

В статье исследуется классификатор муниципальных нормативных правовых актов федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Предложены пути его совершенствования.

Ключевые слова: муниципальный нормативный правовой акт, федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, классификатор муниципальных нормативных правовых актов федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

On improving the classifier of municipal normative legal acts of the federal register of municipal normative legal acts

D.A. Abrosimova

Abrosimova Diana A., Postgraduate Student of the Department of Constitutional and Administrative Law in Kazan (Volga) Federal University.

The purpose of the article is to investigate the subject of the classifier of municipal regulatory acts of federal register of municipal regulatory acts and to provide the solutions for it's improvement.

Key words: municipal regulatory act, Federal register of municipal regulatory acts, the classifier of municipal regulatory acts of Federal register of municipal regulatory acts.

В соответствии с пунктом 3 Положения о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. N 657 "О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов", федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов составляют объединенные муниципальные регистры субъектов РФ <1>.

<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. N 657 "О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов" // Российская газета. 19.09.2008. N 4755.

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют ведение региональных регистров муниципальных актов и их ежемесячную актуализацию. Это означает, что каждый субъект РФ ведет свой муниципальный регистр и обеспечивает передачу информации для внесения его в базу данных федерального регистра.

Таким образом, вопрос о том, какие муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов (далее - Регистр), в том числе решается на уровне субъекта РФ. Рассмотрим соответствующие положения нормативных актов на примере Республики Татарстан.

В соответствии с Приказом Министерства юстиции РТ от 31 марта 2009 г. N 01-02/70 "Об утверждении Разъяснений о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов РТ" включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов РТ подлежат <2> "все действующие муниципальные нормативные правовые акты, принятые (изданные) должностными лицами и органами местного самоуправления, а также оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан). В том числе: акты, вносящие изменения (дополнения), приостанавливающие и (или) отменяющие (признающие утратившим силу) основной (первоначальный) муниципальный нормативный правовой акт; акты, устанавливающие порядок, сроки вступления в силу основного (первоначального) муниципального нормативного правового акта в целом или его частей, а также содержащие иную информацию о состоянии или изменении реквизитов муниципального нормативного правового акта; акты, которые признаны недействующими по решению суда, но не отменены либо не признаны утратившими силу; акты, вносящие в муниципальный нормативный правовой акт изменения ненормативного характера (например, изменяющие поименный состав комиссии или органа)".

<2> Приказ Министерства юстиции РТ от 31 марта 2009 г. N 01-02/70 "Об утверждении Разъяснений о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан" // Республика Татарстан. 07.04.2009. N 64.

Кроме того, в соответствии с данным документом не включаются в регистр муниципальные правовые акты для ограниченного пользования с пометками "Для служебного пользования", "Не подлежат опубликованию", "Не для печати".

В регистр также не включаются: "акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну; индивидуальные муниципальные правовые акты: о назначении, перемещении или освобождении от должности, командировках, о награждении, премировании, назначении персональной пенсии, закреплении жилых и нежилых помещений, предоставлении льгот и преимуществ конкретным лицам; действие которых исчерпывается однократным применением; оперативно-распорядительного характера (разовые поручения); о созыве совещаний, съездов, конференций; о внесении проектов нормативных правовых актов на рассмотрение и утверждение; о создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и переименовании организаций; направленные на организацию исполнения ранее установленного порядка и не содержащие правовых норм, в том числе акты, содержание которых сводится к извещению об актах других органов или их структурных подразделений; технические акты (тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), не содержащие правовых норм; рекомендательного характера; о строительстве и реконструкции конкретных зданий, сооружений, предприятий и вводе их в эксплуатацию; о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий; о выделении и разрешении расходовать денежные средства на проведение конкретных мероприятий; об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организациям; иные акты хозяйственно-распорядительного характера".

Конкретизированный перечень таких актов представлен в Рекомендациях Министерства юстиции РФ по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ. В регистр не включаются "определенные муниципальные акты исполнительно-распорядительного и индивидуального характера в следующих сферах: финансовых и бюджетных правоотношений, владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, земельных правоотношений, градостроительной политики и благоустройства, жилищных правоотношений, социальной политики, трудовых правоотношений, управления. А также муниципальные акты: отменяющие (признающие утратившими силу), вносящие изменения в вышеназванные муниципальные акты; содержащие сведения, составляющие государственную тайну; действие которых исчерпывается однократным применением; оперативно-распорядительного характера (разовые поручения); направленные на организацию исполнения ранее установленного порядка и не содержащие норм (в том числе муниципальные акты, содержание которых сводится к извещению об актах других органов); рекомендательного характера; о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий; иные муниципальные акты ненормативного характера" <3>.

<3> Рекомендации Министерства юстиции Российской Федерации по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. URL: http://ulgov.ru/page/index/permlink/id/6896.

Таким образом, в регистр включается значительный объем информации. Соответственно, все нормативные акты, включаемые в информационный ресурс, должны быть систематизированы. Иначе невозможно достижение таких установленных законодательством целей, как "учет и систематизация муниципальных нормативных правовых актов, реализация конституционного права граждан на получение достоверной информации и создание условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями" <4>.

<4> Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. N 657 "О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов" // Там же.

По мнению М.Н. Звягинцева, "все правовые акты местного самоуправления являются правовой формой осуществления прав граждан на местное самоуправление в Российской Федерации, поэтому принятые правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать единой системе классификации нормативных правовых актов в Российской Федерации" <5>.

<5> Звягинцев М.Н. О необходимости систематизации муниципальных правовых актов // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. N 2. С. 45 - 46.

В соответствии с чем М.Н. Звягинцев предлагает их классификацию в масштабе субъекта РФ выражать в цифровом значении, числом из четырнадцати разрядов, при этом он отмечает, что данный классификатор обеспечит учет всех принятых муниципальных правовых актов и будет являться одним из инструментов к совершенствованию систематизации муниципальных правовых актов:

"1 и 2 разряды - номер субъекта Российской Федерации, проставляемый в номере государственной регистрации правового акта <6>;

<6> Приказ Минюста РФ от 12 января 2004 г. N 5 "Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" (с изм. от 6 мая 2005 г., 1 марта 2006 г.) // Российская газета. 30.01.2004. N 16.

3 и 4 разряды - порядковый номер городского округа субъекта Российской Федерации, внутригородской территории городов федерального значения, имеющих статус муниципальных образований, муниципального района субъекта Российской Федерации - в соответствии с уставами (конституциями) субъектов Российской Федерации;

5 и 6 разряды - муниципальные образования в границах муниципального района;

7 и 8 разряды - указывают, каким органом либо должностным лицом принят правовой акт (референдум - 0, представительный орган - 1, глава муниципального образования - 2, председатель представительного органа - 3, глава местной администрации - 4, контрольный орган муниципального образования - 5, избирательная комиссия муниципального образования - 6, далее другие органы местного самоуправления в соответствии с порядком изложения статей главы 6 "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления" вышеуказанного Федерального закона);

9 и 10 разряды - номер статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой принят правовой акт;

11 и 12 разряды - номер части статьи, указанной разрядами 9 и 10;

13 и 14 разряды - номер пункта части, указанной разрядами 11 и 12.

Классификация может выглядеть так:

22,0100.04.160101 - указывает на постановление администрации города Алейска <7> Алтайского края, например об исполнении бюджета города" <8>.

<7> Устав (Основной Закон) Алтайского края // Алтайская правда. 20.10.1999.
<8> Звягинцев М.Н. Указ. соч. С. 45 - 46.

Необходимость использования классификатора при формировании и ведении регистра неоспорима и подтверждена использованием его на практике. Согласно Рекомендациям Министерства юстиции РФ по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ "классификация (индексирование) представляет собой определение тем муниципального акта в целом, а также отдельных его частей и отнесение в соответствии с тематическим содержанием муниципального акта к разделам, подразделам, пунктам или подпунктам классификатора муниципальных нормативных правовых актов с присвоением муниципальному акту в целом и отдельным его частям соответствующих индексов классификатора.

Основанием систематизации муниципальных нормативных правовых актов при ведении Регистра является классификатор муниципальных нормативных правовых актов.

Классификатор представляет собой иерархическую систему юридических понятий, определяющих самостоятельные отрасли законодательства, регулирующих различные сферы деятельности органов местного самоуправления и отражающих весь массив муниципальных актов. Все разделы делятся на подразделы и пункты, каждый из которых имеет наименование и свое условное обозначение - индекс. Индексы разделов, подразделов и пунктов обозначаются арабскими цифрами.

Дополнительно могут быть использованы Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента РФ от 15.03.2000 N 511 "О классификаторе правовых актов" <9>, и иные классификаторы.

<9> Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 "О Классификаторе правовых актов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 20.03.2000. N 12. Ст. 1260.

Классификация муниципальных актов может производиться по одному или нескольким классификаторам" <10>.

<10> Рекомендации Министерства юстиции Российской Федерации по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. URL: http://ulgov.ru/page/index/permlink/id/6896.

Практика реализации выявила проблемы с отнесением муниципального акта к той или иной категории в соответствии с классификатором.

К примеру, нормативные правовые акты в такой актуальной области общественной жизни, как противодействие коррупции, не имеют специального места в классификаторе. Рассмотрев перечень 29 рубрик классификатора: 010.000.000 Правовые основы устройства муниципальных образований, 020.0.000 Бюджетное устройство муниципального образования, 030.000.000 Местные налоги и сборы, неналоговые поступления, 040.000.000 Регулирование отдельных финансово-экономических институтов, 050.000.000 Тарифы в области коммунального хозяйства, газоснабжение населения, снабжение топливом, 060.000.000 Вопросы гражданских правоотношений, 070.000.000 Запись актов гражданского состояния, опека и попечительство, приемная семья, 080.000.000 Торговля, общественное питание, бытовое обслуживание населения, 090.000.000 Содействие развитию малого и среднего предпринимательства, 100.000.000 Оборот, регистрация, учет недвижимости в муниципальном образовании, 110.0.000 Охрана общественного порядка, безопасность, борьба с терроризмом и экстремизмом, вопросы организационного обеспечения судов, 120.0.000 Гражданская оборона, чрезвычайные ситуации, пожарная безопасность, 130.000.000 Вопросы, связанные с военной службой и мобилизационной подготовкой, 140.000.000 Трудовые отношения, 150.000.000 Информация и информационные технологии, связь, 160.000.000 Жилищные правоотношения, 170.000.000 Социальное обеспечение, социальное страхование, 180.000.000 Охрана здоровья граждан, 190.000.000 Культура, образование, 200.000.000 Физическая культура и спорт, 210.000.000 Градостроительство, 220.000.000 Транспорт, дорожное хозяйство, 230.000.000 Экология, природоохранная деятельность, 240.000.000 Сельское хозяйство, 250.000.000 Полномочия муниципальных образований в области земельных правоотношений, 260.000.000 Недра, 270.000.000 Полномочия в области лесного права, 280.000.000 Полномочия в области водного права, 290.000.000 Погребение и похоронное дело, - отметим, что применяемое на практике включение такого рода документов в рубрику "010.000.000 Правовые основы устройства муниципальных образований" оказывается единственно возможным решением. Также сюда вынужденно включаются акты в сфере межмуниципального сотрудничества, в сфере муниципального контроля и предоставления муниципальных услуг.

На наш взгляд, классификатор должен быть доработан. К этому выводу нас приводит та динамика, с которой происходит изменение и формирование законодательства, к чему в свою очередь ведут все возрастающие темпы развития общественной, политической, экономической, правовой и иных сфер жизни современного общества.

В этой связи классификатор муниципальных нормативных правовых актов регистра предлагаем дополнить рубриками, позволяющими включить в них:

Литература

  1. Звягинцев М.Н. О необходимости систематизации муниципальных правовых актов // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. N 2. С. 45 - 46.