Мудрый Юрист

Система устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации

Доржиева Светлана Владимировна, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Бурятского государственного университета.

Статья посвящена общей характеристике системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации.

Ключевые слова: усыновление, опека, приемная семья, учреждения для детей-сирот.

System of settling in legally free children in the Russian Federation

S.V. Dorzhieva

Dorzhieva Svetlana V., Senior Lecturer of the Civil Law and Procedure Department at the Faculty of Law of the Buryat State University.

The article is devoted to general characteristics of arrangement system of children left without parental care in the Russian Federation.

Key words: adoption, guardianship, foster family, institutions for orphans.

Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей <1> содержит всеобщий призыв подписавших его государств, в том числе Российской Федерации, - "облегчить тяжелое положение миллионов детей, которые живут в особенно трудных условиях", среди которых названы "сироты и дети-беспризорники" (п. п. 7, 20). В России дети, оставшиеся без попечения родителей, в соответствии со ст. 123 Семейного кодекса РФ (далее - СК) <2> подлежат передаче на воспитание в семью, а именно: на усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности - в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов. Таким образом, закон разграничивает семейные и несемейные виды устройства указанной категории детей, отдавая приоритет именно семейным видам. Каждому виду устройства присущи определенные установленные законодательством формы.

<1> Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей ООН от 30 сентября 1990 г. Декларация подписана Россией 31 января 1992 г. // Дипломатический вестник. 1992. N 6. С. 10.
<2> Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 20.04.2015) // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.

Несмотря на использование в законодательстве термина "формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей" и правовую регламентацию их разновидностей, как правильно отмечается Р.Л. Мурзиным, общепринятого определения этого понятия не существует. Им предложена следующая дефиниция: "Форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, - это определение дальнейшей судьбы таких детей в целях соблюдения их прав и законных интересов, обусловленных физиологическими потребностями в воспитании, личной неприкосновенности, иными социальными потребностями" <3>.

<3> Мурзин Р.Л. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: семейно-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 51.

О.В. Фетисова полагает, что "под формой устройства следует понимать способ организации жизнедеятельности детей, оставшихся без попечения родителей, в условиях семейного и государственного воспитания и обеспечение его материальными и иными необходимыми ресурсами" <4>.

<4> Фетисова О.В. Приемная семья как способ семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 34.

Толковые словари определяют значение слова "форма" как "вид, устройство, тип; структура, конструкция чего-нибудь, характер которого определен содержанием" <5>, а также как "внешнее выражение чего-либо, обусловленное определенным содержанием" <6>. В свою очередь "содержание - то, что составляет сущность кого-чего-нибудь" <7>. По толкованию С.И. Ожегова: "Содержание - единство всех основных элементов целого, его свойств и связей, существующее и выраженное в форме" <8>. Следовательно, форма устройства детей - это внешнее выражение заботы государства о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обусловленное содержанием по созданию наилучших условий для его воспитания в замещающей семье или в организации для детей-сирот, защиты прав и законных интересов, материального обеспечения.

<5> Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. проф. Д.Н. Ушакова. М.: ТЕРРА, 1996. Т. 4. 1100.
<6> Ширшов И.А. Толковый словообразовательный словарь русского языка. М.: АСТ; "Астрель"; "Русские словари"; НПП "Ермак", 2004. С. 847.
<7> Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. проф. Д.Н. Ушакова. М.: ТЕРРА, 1996. Т. 4. 606 с.
<8> Словарь русского языка С.И. Ожегова / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд. М.: Русский язык, 1988. С. 606.

В отношении семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, часто стал применяться термин "замещающая семья" <9>. Возникает вопрос: какую семью следует считать "замещающей"? Представляется, что с учетом этимологии слова <10> и в целях правового регулирования здесь имеется в виду та семья, которая заменяет ребенку его кровную семью, по каким-либо причинам у него отсутствующую или пребывание в которой не обеспечивает реализацию его права на семейное воспитание. "Замещающая" семья должна быть потенциально способной выполнять все важнейшие для ребенка функции семьи и создать условия для осуществления такого права. При этом считаем возможным присоединиться к мнению, что конвенциональное право ребенка на семейное воспитание - "это предоставляемая детям со стороны Российского государства в рамках системы охраны детства возможность существования и индивидуального развития в условиях естественной или замещающей семьи" <11>.

<9> Например: Ослон В.Н. Жизнеустройство детей-сирот: профессиональная замещающая семья. М.: Генезис, 2006; Горбунова Е.А. Социальная адаптация в замещающей семье детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Дис. ... канд. пед. наук. М., 2009; Матвеев П.А. Особенности реализации воспитательной функции семейного права в замещающей семье // Семейное и жилищное право. 2014. N 5. С. 13.
<10> Согласно этимологии слово "замещать" означает, во-первых: "заменять, заступать место кого-нибудь, выполняя его назначение" // Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. проф. Д.Н. Ушакова. М.: ТЕРРА, 1996. Т. 1. Во-вторых, "временно исполнять чьи-нибудь обязанности" // Словарь русского языка С.И. Ожегова / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд. М.: Русский язык, 1988. С. 173.
<11> Косова О.Ю. О праве на воспитание // Социально-юридическая тетрадь (СЮрТе) / Под ред. Н.Н. Тарусиной. Ярославль, 2012. Вып. 2. Ребенок в пространстве права. С. 61.

Определяя место замещающей семьи в системе устройства детей, оставшихся без родительского попечения, важно дать общую характеристику этой системе. Как известно, слово "система" (от греч. systema - целое, составленное из частей) в русском языке многозначно, но обычно предполагает "нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей" <12>. Что касается используемого в законодательстве термина "устройство", то оно производно от глагола "устроить", одно из значений которого имеет непосредственное отношение к рассматриваемой категории детей: "устроить кого-то" означает "поместить, определить куда-нибудь, пристроить" <13>. В связи с этим и исходя из того, что основной целью существования системы устройства детей, оставшихся без родительского попечения, является обеспечение заботы (попечения), о несовершеннолетних детях, которые по самым разным причинам лишены ее со стороны своих родителей, с самых общих позиций рассматриваемая система может быть представлена как совокупность взаимодействующих структурных элементов, объединенных воедино общей целью - обеспечить осуществление попечения об этих детях и защиту принадлежащих им прав.

<12> Словарь русского языка С.И. Ожегова / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд. М.: Русский язык, 1980. С. 586.
<13> Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. проф. Д.Н. Ушакова. М.: ТЕРРА, 1996. Т. 4. С. 1006; Словарь русского языка С.И. Ожегова / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд. М.: Русский язык, 1988. С. 687.

Система устройства детей, оставшихся без попечения родителей, не может существовать вне права, она имеет под собой необходимую правовую базу, которая постоянно развивается и функционирует в установленных законодательством рамках. Следовательно, в пределах этой системы речь должна идти об осуществлении заботы (попечения) о детях со стороны лиц, на которых возлагаются необходимые для этого юридические обязанности. Это могут быть как физические, так и юридические лица (образовательные, медицинские организации, организации социальной поддержки и иные наделенные соответствующей компетенцией организации). Следовательно, при устройстве детей возникают разнообразные социальные, в том числе регулируемые правом, связи разных субъектов между собой или с самим ребенком.

Важнейшей особенностью системы устройства, как и любой публично организованной системы правоотношений, должна быть гармонизация частных и публичных интересов их участников. В основе системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, должно лежать частное по своему характеру право ребенка, "который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, на особую защиту и помощь, предоставляемые государством" <14>. Российская Федерация через органы опеки и попечительства, иные органы и организации реализует публичный интерес по устройству ребенка на воспитание в замещающую семью, а при отсутствии такой возможности - в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения всех видов. Усыновители, опекуны (попечители), приемные и патронатные родители в случае принятия на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, с одной стороны, реализуют свой частный интерес, вызванный, например, состраданием к ребенку, потерявшему своих родителей; желанием обеспечить свою занятость; бездетностью и др. С другой стороны, они реализуют публичный интерес государства по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей <15>.

<14> Статья 20 Конвенции ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 (вступила в силу для СССР 15.09.1990) // Сборник международных договоров СССР. 1993. Выпуск XLVI.
<15> Подробно теме интересов ребенка (в том числе и оставшегося без попечения родителей), а также сочетанию частного и публичного интересов в семейных отношениях посвящены, к примеру, такие работы, как: Шершень Т.В. Частный и публичный интерес в договорном регулировании семейных отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2002; Ильина О.Ю. Частные и публичные интересы в семейном праве Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006; Нечаева А.М. Интересы ребенка как объект семейно-правовой защиты // Государство и право. 2012. N 1; Скакун О.С. Интерес ребенка как основной критерий защиты прав детей в практике Европейского суда по правам человека // Семейное и жилищное право. 2014. N 2. С. 30.

Среди задач системы устройства - создание условий для нормального развития и социализации данной категории детей, в том числе путем привлечения и подготовки к выполнению семейно-воспитательных функций относительно них широкого круга граждан, а на случай невозможности устройства в семью - создания необходимой сети организаций, способных не просто помочь таким детям выжить, но также сохранить или восстановить физическое и психическое здоровье каждого ребенка, подготовить его к активной социально полезной самостоятельной жизни в обществе.

Вместе с тем воспитание ребенка в условиях особых организаций (детских домов, приютов, интернатов и др.), даже при создании в них максимально возможных хороших материальных условий, доброго отношения к детям и профессионального осуществления обязанностей со стороны воспитателей, не способно восполнить в развитии детей того, что они не получили в семье. Специалистами в этом случае отмечается "неудовлетворенность основных жизненных психических потребностей детей, отсутствие у них доверия к миру и людям, страх, агрессивность, задержка эмоционального, физического, интеллектуального развития и другие расстройства" <16>. Вызывает озабоченность также отсутствие социальной адаптации выпускников. По верному определению В.В. Нагаева, "часто они не приспособлены к взрослой жизни: им не привиты навыки трудовой деятельности, они не знают цену деньгам, не могут себя обслужить" <17>.

<16> Матвиенко И.В. Социально-педагогическое сопровождение адаптации детей-сирот в приемной семье: Дис. ... канд. пед. наук. М., 2006. С. 53.
<17> Нагаев В.В. Ювенальная юстиция. Социальные проблемы. М., 2013. С. 88.

Как было отмечено выше, несемейное воспитание также имеет определенные юридические формы. В первую очередь согласно п. 1 ст. 155.1 СК - устройство детей в различные специализированные организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги) <18>. Правительство РФ определяет осуществляемые ими виды и порядок деятельности, оказываемые услуги, порядок устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе порядок и основания принятия решений по устройству детей, в зависимости от осуществляемых видов деятельности или оказываемых ими услуг, требования к условиям пребывания детей в указанных организациях. Поэтому есть основания говорить в свою очередь и о соответствующей дифференциации этой формы несемейного устройства. Например, Положение об организации деятельности дома ребенка, утвержденное Приказом Минздрава РФ от 24.01.2003 N 2 "О совершенствовании деятельности дома ребенка" предусматривает их создание для оказания медицинской, педагогической и социальной помощи детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в котором воспитываются дети с рождения и до 4 лет <19>. Другими формами несемейного воспитания можно считать устройство оставшихся без родительского попечения детей в определяемые Министерством обороны РФ воинские части в качестве воспитанников <20>, в религиозные организации <21>, а также в детские дома семейного типа <22>. На современном этапе Министерство образования и науки РФ выделяет в качестве приоритетного направления деятельности - реструктуризацию сети организаций для детей-сирот на территории субъектов Российской Федерации с учетом региональных особенностей, а также разукрупнение организаций для детей-сирот, создание в них безопасных, приближенных к семейным условий проживания и воспитания <23>. Здесь следует отметить стремление исключить функцию надзора перечисленных организаций в отношении детей, оставшихся без родительского попечения, в отличие от действующего п. 1 ст. 155.1 СК.

<18> В соответствии с письмом Министерства образования и науки РФ от 21 августа 2013 г. N ВК-316/07 "Об организациях для детей-сирот" к образовательным учреждениям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, относятся в том числе детские дома, детские дома-школы, школы-интернаты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальные (коррекционные) детские дома и школы-интернаты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с ограниченными возможностями здоровья; к медицинским организациям - дома ребенка; к организациям, осуществляющим социальные услуги, - детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками (Официальные документы в образовании. 2013. Октябрь. N 28).
<19> Приказ Минздрава РФ от 24.01.2003 N 2 "О совершенствовании деятельности дома ребенка" (вместе с Положением об организации деятельности дома ребенка, Положением о работе медико-психолого-педагогической комиссии дома ребенка) // Здравоохранение. 2003. N 5.
<20> См.: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 124 "Об утверждении Положения о зачислении несовершеннолетних граждан Российской Федерации в качестве воспитанников в воинские части и обеспечении их необходимыми видами довольствия" (ред. от 24.12.2014) // СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 962; Постановление Правительства РФ от 21.09.2000 N 745 "Об утверждении Положения о статусе воспитанников воинских частей" (ред. от 24.12.2014) // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4074; п. 3 ст. 24 ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.
<21> См.: письмо Министерства образования и науки РФ от 31 августа 2010 г. N 06-364 "О применении законодательства по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних" // Вестник образования России. 2010. N 19.
<22> Правила организации детского дома семейного типа: утверждены Постановлением Правительства РФ от 19.03.2001 N 195 "О детском доме семейного типа" (ред. от 24.12.2014) // СЗ РФ. 2001. N 13. Ст. 1251.
<23> Письмо Министерства образования и науки России от 01.09.2014 N ВК-1850/07 "О реструктуризации и реформировании организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и совершенствовании сети служб сопровождения замещающих семей" // СПС "ГАРАНТ". http://base.garant.ru/.

Помимо вида и формы в систему устройства должны включаться и иные ее элементы. Среди них, как было ранее отмечено, субъекты, деятельность которых позволяет в рамках закона предпринимать меры по устройству ребенка в семью и осуществить такую передачу в интересах ребенка, гарантируя их впоследствии, при нахождении ребенка в замещающей семье. Правом ведения такой деятельности и необходимой компетенцией в соответствии со ст. ст. 121 - 123 СК наделены органы опеки и попечительства (далее - органы опеки). Это важнейший структурный элемент рассматриваемой системы, который можно было бы назвать "субъектом устройства". Важнейшей задачей деятельности российских органов опеки является защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 121 СК, ст. 7 ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Органами опеки и попечительства считаются органы исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 121 СК, ч. 1 ст. 6 ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Органы местного самоуправления муниципальных образований, в том числе поселений, на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, законом субъекта РФ могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 1 ст. 6, ст. 8 ФЗ "Об опеке и попечительстве").

Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на территории РФ не допускается (абз. 3 п. 1 ст. 121 СК). Однако в нарушение этого положения законодательство разрешает передачу полномочий органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства (в том числе детей, оставшихся без попечения родителей), а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в установленных семейным законодательством формах, иным организациям: образовательным учреждениям, медицинским организациям, организациям, оказывающим социальные услуги, организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и др. <24>. В системе устройства их можно обозначить как организации, содействующие органам опеки в их деятельности.

<24> См.: Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утв. Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" (ред. от 10.02.2014) // СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2572.

В отношения с участием органов опеки и попечительства, выполняющих свои обязанности по устройству детей, вовлечен и определенный круг субъектов - физических лиц. Они участвуют в определенном правовом качестве "граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах" - усыновления (удочерения); опеки, попечительства, приемной или патронатной семьи. После оформления определенного семейно-правового статуса они согласно СК становятся субъектами соответствующих семейных правоотношений (ст. ст. 2, 137, 146, 153 СК).

Из вышеизложенного следует, что система устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации, несмотря на необходимость ее дальнейшего совершенствования, направлена на реализацию прав и законных интересов данной категории детей, создание наилучших условий для их семейного, а в необходимых случаях - и для несемейного воспитания.

Литература

  1. Горбунова Е.А. Социальная адаптация в замещающей семье детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Дис. ... канд. пед. наук. М., 2009.
  2. Ильина О.Ю. Частные и публичные интересы в семейном праве Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.
  3. Косова О.Ю. О праве на воспитание // Социально-юридическая тетрадь (СЮрТе). Вып. 2. Ребенок в пространстве права; под ред. Н.Н. Тарусиной. Ярославль, 2012. С. 61.
  4. Матвеев П.А. Особенности реализации воспитательной функции семейного права в замещающей семье // Семейное и жилищное право. 2014. N 5. С. 13 - 16.
  5. Матвиенко И.В. Социально-педагогическое сопровождение адаптации детей-сирот в приемной семье: Дис. ... канд. пед. наук. М., 2006. С. 53.
  6. Нагаев В.В. Ювенальная юстиция. Социальные проблемы. М., 2013. С. 88.
  7. Нечаева А.М. Интересы ребенка как объект семейно-правовой защиты // Государство и право. 2012. N 1.
  8. Ослон В.Н. Жизнеустройство детей-сирот: профессиональная замещающая семья. М.: Генезис, 2006.
  9. Скакун О.С. Интерес ребенка как основной критерий защиты прав детей в практике Европейского суда по правам человека // Семейное и жилищное право. 2014. N 2. С. 30 - 36.
  10. Словарь русского языка С.И. Ожегова / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд. М.: Русский язык, 1988. С. 568, 606, 687.
  11. Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. проф. Д.Н. Ушакова. М.: ТЕРРА, 1996. Т. 4. С. 606.
  12. Шершень Т.В. Частный и публичный интерес в договорном регулировании семейных отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2002.