Мудрый Юрист

Полномочия генерал-губернаторов в законодательстве Российской империи во второй половине XIX века

Климова Любовь Владимировна, аспирант Московского государственного областного университета (МГОУ).

В статье рассматриваются проблемы полномочий генерал-губернаторов в Российской империи во второй половине XIX века. Анализируются основные законодательные акты, регламентирующие обязанности генерал-губернаторов. Делается вывод о том, что основная задача законодательства по точному определению функций этих должностных лиц и их отношения к другим органам власти не была вполне реализована.

Ключевые слова: генерал-губернатор, обязательные постановления, чрезвычайные полномочия, военное положение, Комитет министров.

Powers of Governor Generals in the Laws of the Russian Empire in the Second Half of the 19th Century

L.V. Klimova

Klimova Lyubov V., Postgraduate student of Moscow Region State University (MRSU).

This article discusses the problems the powers of Governors-General in the Russian Empire in the second half of the XIX century. Analyzes the main legislative acts regulating the duties of governor-generals. It is concluded that the main objective of the legislation on the precise definition of the functions of these officers and their relationship to other authorities were not quite realized.

Key words: the Governor-General, mandatory regulations, emergency powers, martial law, the Committee of Ministers.

В последние годы наблюдается рост исследовательского интереса к институту генерал-губернаторства в Российской империи [7, 8, 9, 11, 13] <1>, который можно объяснить в том числе современными проблемами местного управления. Создание института полномочных представителей президента в федеральных округах в 2000 г., отмена в 2005 г., а затем восстановление выборности губернаторской должности в 2012 г. свидетельствуют об актуальности проблемы регионального управления и вызывают интерес к истории государственного управления нашей страны. Особое внимание вызывает опыт функционирования генерал-губернаторов (так напоминающих полномочных представителей президента), впервые появившихся при Петре I, оформившихся в царствование Екатерины II и получивших свое дальнейшее развитие в XIX в.

<1> Следует отметить некорректное утверждение Лоскутова С.М. о том, что генерал-губернаторы стали новой должностью, вводимой в к. XIX - н. XX в. для решения задач по борьбе с террором. История этого института власти началась гораздо раньше и охватывала более широкий круг проблем. Правильнее было бы говорить только о временном расширении их полномочий и распространении на новые территории.

К середине XIX в. назрела необходимость определения полномочий генерал-губернаторов и их отношения к другим органам власти. Эту задачу должна была выполнить Инструкция генерал-губернаторам от 29 мая 1853 г. - первый законодательный акт, специально посвященный институту генерал-губернаторства. Ее создание было вызвано тем, что "до сих пор генерал-губернаторы при исполнении своих обязанностей руководствовались тем же Наказом [1], что и гражданские губернаторы" [2, с. 260]. Было решено выделить непосредственные обязанности генерал-губернаторов и определить их отношение к местным губернским и высшим государственным учреждениям. Общая инструкция распространялась преимущественно на "обыкновенные" (центральные) генерал-губернаторства, окраины же управлялись на основании "особенных учреждений". Создать единую инструкцию для всех генерал-губернаторств было практически невозможно, так как "круг их обязанностей и стоящие перед ними задачи в разных регионах империи существенным образом отличались" [12, с. 56].

Согласно Инструкции от 29 мая 1853 г. генерал-губернаторы - "главные блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления во вверенном им крае". Генерал-губернатор как лицо, облеченное полным доверием императора, не только наблюдал за деятельностью подчиненных ему мест и лиц, но и должен был предупреждать и прекращать нарушение законов. Инструкция определяла основные направления деятельности генерал-губернаторов: общее благосостояние и внутренняя безопасность, народное здравие и продовольствие, общественное хозяйство, отправление правосудия, личный состав местного управления. Основное отличие Инструкции от 1853 г. от предыдущих правовых актов, регламентирующих деятельность генерал-губернаторов, заключалось в подчеркивании их ответственности за "состояние умов", что приобрело особую важность после революций 1848 г. в Западной Европе.

Инструкция генерал-губернаторам поставила эту должность "вне круга губернских установлений, придав ей значение министерства, действующего на месте. В то же время генерал-губернаторства стали органами управления, стоящими отдельно от министерств, как исключение из общего закона" [6, с. 324]. Широкая трактовка прав и обязанностей генерал-губернаторов, данная в Инструкции, придавала ей, по выражению А.Д. Градовского, "характер скорее нравственных предписаний, чем юридических определений". Современникам полномочия генерал-губернатора представлялись не более определенными, чем нам. "Правительство само не дало себе отчета - зачем нужен в ином месте генерал-губернатор, а не просто губернатор, и создало себе из генерал-губернатора какого-то фантастического господина, которого власть оно само в законе определить не могло", - писал в 1859 г. Н.П. Огарев [10, с. 448].

Реформы 1860 - 1870-х гг. так или иначе затронули все сферы жизни общества, однако полномочия генерал-губернатора остались в стороне от этих преобразований и продолжали регулироваться Инструкцией 1853 г. Вносить изменения в статус генерал-губернаторской должности самодержавная власть была вынуждена по мере углубления социально-политических противоречий.

В условиях усиления "народовольческого" движения вышел Указ от 13 июля 1876 г. "О предоставлении местным административным властям права издавать обязательные постановления". Согласно ему генерал-губернаторам было предоставлено право издавать обязательные постановления "для охранения общественного порядка и благочиния" [3, с. 60]. Предполагалось, что эти постановления будут касаться тех вопросов, по которым в законодательстве отсутствовали "надлежащие правила о способах исполнения закона и мерах полицейской деятельности". Целью данного Указа провозглашалось обеспечение органов административной власти необходимыми средствами для успешного исполнения возложенных на них обязанностей, так как законодательство по этим вопросам не могло предусмотреть всех зависящих от местных и временных обстоятельств условий. В губерниях, входящих в состав генерал-губернаторств, генерал-губернаторы имели право дополнять, изменять или отменять постановления подчиненных им губернаторов, ставя в известность министра внутренних дел. Этот Указ был направлен на облегчение и упрощение деятельности местной администрации в сфере охраны порядка и внутренней безопасности. Последующие события привели к еще большему усилению власти генерал-губернаторов.

После очередного покушения на императора был издан Указ от 5 апреля 1879 г. "О назначении временных генерал-губернаторов в городах С.-Петербурге, Харькове и Одессе и о предоставлении им, а также генерал-губернаторам в Москве, Киеве и Варшаве некоторых особых прав для охранения порядка и общественного спокойствия во вверенном им крае" [4]. Генерал-губернаторам предоставлялось право принимать любые меры, которые они сочтут необходимыми "для охранения спокойствия во вверенном им крае". В результате предпринятых мер власть генерал-губернатора усилилась, однако применение новых чрезвычайных прав должно было строго ограничиваться случаями, относящимися к противоправительственной пропаганде. Разница между чрезвычайными полномочиями временных генерал-губернаторов и правом постоянных генерал-губернаторов издавать обязательные постановления заключалась в том, что временные чрезвычайные полномочия могли оправдываться только целями охраны государственного порядка и не должны были распространяться на повседневную жизнь [14, с. 100]. Этот Указ вносил дополнительную неразбериху в государственное управление, поскольку "неопределенность прав генерал-губернаторов автоматически порождала конфликт между ними, министрами и местными органами министерств" [15, с. 227].

После убийства Александра II 1 марта 1881 г. и установления реакционного режима правительству не раз приходилось возвращаться к учреждению временных генерал-губернаторств, также практиковалось объявление отдельных территорий на военном положении. Например, согласно Правилам о местностях, объявляемых на военном положении, от 18 июня 1892 г. [5] на территории генерал-губернаторств вводились военные порядки и все управление и суд переходили в руки военных властей. В дальнейшем правительству приходилось возвращаться к этим мерам во время революций.

Несмотря на эти чрезвычайные меры, на протяжении второй половины XIX века наблюдается тенденция отхода от практики генерал-губернаторского управления. В 1856 г. было упразднено Харьковское генерал-губернаторство, в 1866 г. - Санкт-Петербургское генерал-губернаторство, в 1874 г. ликвидированы Новороссийское и Бессарабское генерал-губернаторства, в 1876 г. - Прибалтийское, в 1881 г. - Оренбургское, в 1882 г. - Западно-Сибирское. Одновременно с этим усиливалось значение губернаторов, подчиненных центральным учреждениям, преимущественно - министерству внутренних дел. Решимость правительства на этом пути демонстрирует отказ одесскому генерал-губернатору Х.Х. Роопу в его ходатайстве восстановить Новороссийское генерал-губернаторство. Даже в 1879 г. при введении временных генерал-губернаторств не были восстановлены постоянные. Для Комитета министров было очевидно, что сохранение генерал-губернаторств нарушает единство управления, но ликвидация этого института власти как такового в существующих условиях не представлялась возможным.

Литература

  1. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2 (далее - ПСЗ 2). Т. 12. Отд. 1. N 10303. С. 361 - 439.
  2. ПСЗ 2. Т. 28. N 27293. С. 260 - 264.
  3. ПСЗ 2. Т. 51. Отд. 2. N 56203. С. 60 - 62.
  4. ПСЗ 2. Т. 54. Отд. 1. N 59476. С. 298 - 299.
  5. ПСЗ. Собрание 3. Т. 12. N 8757. С. 479 - 483.
  6. Градовский А.Д. Исторический очерк учреждений генерал-губернаторств в России // Градовский А.Д. Собр. соч. Т. 1. СПб., 1899. С. 299 - 338.
  7. Злобин Ю.П. Генерал-губернаторства в системе российского регионального управления // Вестник ОГУ. 2014. N 7 (168). С. 124 - 129.
  8. Лоскутов С.М. Генерал-губернаторы и их полномочия по борьбе с террором в России в конце XIX - начале XX в. // История государства и права. 2014. N 2. С. 45 - 49.
  9. Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века). М., 2001. 358 с.
  10. Огарев Н.П. Опыты разбора Свода законов. Издание 1857 года (1 ноября 1859 г.) // Колокол. Вып. 2. М., 1962. С. 447 - 452.
  11. Рассолов Г.А. Институт генерал-губернаторства в Российской империи (1775 г. - конец XIX в.): дис. ... канд. ист. наук. М., 2005. 266 с.
  12. Ремнев А.В. Генерал-губернаторская власть в XIX столетии. К проблеме организации регионального управления Российской империи // Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX в.). М., 1997. С. 52 - 66.
  13. Салогуб Я.Л. Приморская, Амурская и Забайкальская области в составе Восточно-Сибирского и Приамурского генерал-губернаторства (административно-территориальное устройство во второй половине XIX в.) // История государства и права. 2008. N 8. С. 15 - 17.
  14. Тхоржевский И.И. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. 4. СПб., 1902. 491 с.
  15. Христофоров И.А. "Камень преткновения": проблема административных реформ последней четверти XIX - начала XX в. // Административные реформы в России: история и современность. М., 2006. С. 220 - 258.