Мудрый Юрист

Государственное управление в области науки в советской России (1917 - 1940-е гг.)

Свистунов Алексей Александрович, кандидат юридических наук, доцент Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

Автор раскрывает основные направления государственной политики в области науки и механизмы ее реализации в самые сложные для России годы.

Ключевые слова: государственное управление, наука, государственный орган в области науки, Академия наук, научное учреждение, научный институт, научная организация.

Public Administration in Science in Soviet Russia (1917 - the 1940s)

A.A. Svistunov

Svistunov Alexey A., Candidate of Juridical Sciences, Assistant Professor at Kutafin University (MSAL).

The author details the major state policies in science and mechanisms of their implementation in the most difficult years for Russia.

Keywords: public administration, science, government body in science, academy of sciences, scientific institution, scientific institute, scientific organization.

Потрясения 1917 года и последовавшая за ними гражданская война негативно сказались на состоянии отечественной науки. Большинство ученых не приняли революцию, отдельные из них были вынуждены иммигрировать, материально-техническая база многих научных организаций была разрушена, фактически прекратились контакты с международным научным сообществом и издательская деятельность.

Одной из главных задач Советского государства стало сохранение научного потенциала страны, привлечение ученых на сторону советской власти и их использование в целях социалистического строительства. На это были направлены мероприятия, проводимые с первых же дней существования новой власти. Уже 9 (22) ноября 1917 г. ВЦИК обсудил и утвердил Декрет СНК о Государственной комиссии по народному просвещению <1>, в составе которой был создан Научный отдел для государственного руководства научными организациями (с начала января 1918 г. этот отдел функционировал в Народном комиссариате просвещения (Наркомпросе)). В ведении Отдела находились Академия наук, научные подразделения высших учебных заведений, лаборатории, обсерватории, музеи, библиотеки, научные общества. Тем самым впервые в истории России все научные организации были объединены в единую сеть и получили централизованное руководство. Научный отдел вел учет, вовлекал в сотрудничество с властью ученых, оказывал поддержку действующим научным учреждениям и создавал новые, организовывал, координировал и контролировал их работу, решал вопросы материальной помощи и финансирования.

<1> См.: Декрет ВЦИК и СНК РСФСР об учреждении Государственной комиссии по просвещению от 9 (22) ноября 1917 г. // Организация науки в первые годы советской власти (1917 - 1925). Сборник документов. Л.: Наука, 1968. С. 19 - 21.

В январе 1918 г. Научный отдел от имени Наркомпроса предложил Российской академии наук взять на себя роль организующего центра в деле всестороннего изучения производительных сил РСФСР. Экстраординарное общее собрание, созванное 20 февраля 1918 г., приняло резолюцию, в которой указывалось, что "Академия всегда готова, по требованию жизни и государства, приняться за посильную научную и теоретическую разработку отдельных задач, выдвигаемых нуждами государственного строительства, являясь при этом организующим и привлекающим ученые силы страны центром" <2>. Академия наук продолжала действовать на основании Устава 1836 г., так как в закрепленные в нем статусы Академии и ее членов нормы об основных началах организации ее деятельности и участии в проведении научных исследований в большинстве своем не носили политической направленности и могли обеспечить функционирование Академии в условиях Советского государства до принятия нового документа.

<2> Организация науки в первые годы Советской власти (1917 - 1925). С. 7.

Ученые Академии приняли активное участие в разработке программы подъема и развития экономики страны на базе электрификации (план ГОЭЛРО, 1920), стараниями КЕПС развернулись исследования Курской магнитной аномалии, химического сырья Кара-Богаз-Гола и Соликамска, ухтинской нефти, тихвинских бокситов, горючих сланцев северо-запада Европейской части страны и других природных запасов.

Важным направлением деятельности Научного отдела стало открытие новых академических институтов: оптического, керамического, рентгенологического и радиологического, химического, гидрологического, института изучения платины, физико-химического анализа и др. Только за два года, в 1918 - 1919 гг., в стране было создано 33 крупных по тому времени института.

Этот процесс активно продолжался в последующие годы. К 1923 г. число исследовательских институтов достигало 55, а в 1927 г. их было уже свыше 90 <3>.

<3> См.: Там же. С. 8.

11 февраля 1921 г. СНК утвердил Положение о Народном комиссариате по просвещению. В структуре Наркомпроса создавался Академический центр - "центр общего теоретического и программного руководства" <4>. В задачи Научной секции (Государственного ученого совета) Академического центра в области руководства наукой входили разработка планов и программ деятельности научных учреждений, организация научных съездов и экспедиций, материальная и административная помощь исследовательским учреждениям и т.п.

<4> См.: Собрание Узаконений (далее - СУ). 1921. Ст. 78.

В марте 1921 г. Академический центр был дополнен Управлением научными учреждениями, созданным из Научного отдела и Отдела научных библиотек Наркомпроса. 2 января 1922 г. Управление было преобразовано в Главное управление научными, музейными и научно-художественными учреждениями (Главнаука) <5>. Оно создавалось как единственный центральный орган по руководству научными учреждениями РСФСР, ему были подведомственны Академия наук, исследовательские учреждения и лаборатории, научные общества и библиотеки, музеи, научно-художественные учреждения, театры и цирки. Главнаука имела целью: "а) объединение названных учреждений как по содержанию, методам и сотрудничеству в работе, так и в организационном отношении по линии их работы в единую сеть, б) координирование их деятельности с аналогичными учреждениями, находящимися в ведении других наркоматов".

<5> См.: Бюллетень Наркомпроса РСФСР. 1922. N 64.

Необходимо отметить, что подразделения Наркомпроса осуществляли руководство научными учреждениями, занимающимися в большей степени общими вопросами развития производительных сил страны, а также естественно-научной проблематикой.

Параллельно с этим направлением государство активно развивало прикладные науки. В январе 1918 г. для координации прикладных научно-технических работ в системе Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) был создан Центральный совет экспертов - орган, "объединяющий технические и научные силы России для разрешения экономических задач", на базе которого Декретом СНК от 16 августа 1918 г. образован Научно-технический отдел. В его задачи входили централизация прикладных исследований в Республике, сближение науки и техники с производством, установление связи с научно-техническими учреждениями, организация новых прикладных институтов и лабораторий, координирование их работы с нуждами народного хозяйства <6>.

<6> См.: Декрет СНК об учреждении Научно-технического отдела при ВСНХ от 16 августа 1918 г. N 36 // Организация науки в первые годы советской власти (1917 - 1925). С. 78 - 80.

Особое место в деятельности НТО ВСНХ отводилось созданию исследовательских институтов и лабораторий, которые осуществляли непосредственное научное обеспечение конкретных отраслей промышленности. В 1918 - 1919 гг. были открыты Институт исследования твердого вещества (1918 г.), Государственный оптический институт (1918 г.), Центральный аэрогидродинамический институт (ЦАГИ, 1918 г.), Химический институт им. Л.Я. Карпова (1918 г.), Научный институт по удобрениям (1919 г.), Государственный гидрологический институт (1919 г.), Институт биологической физики (1919 г.), Государственный институт прикладной химии (ГИПХ, 1919 г.) и др.

К концу 1923 г. НТО координировал работу 14 крупных институтов и специализированных лабораторий, а в 1926 г. - 33 <7>.

<7> См.: Там же. С. 9.

В эти же годы стали появляться научные институты и при других ведомствах. В 1920 г. был открыт Государственный институт народного здравоохранения (ГИНЗ), чем было положено начало формированию сети научных учреждений Наркомздрава. В 1922 г. при Наркомате земледелия был организован Институт опытной агрономии.

Общероссийскими центрами планирования и координации научной работы стали Госплан (1921 г.) и Особый временный комитет науки при СНК РСФСР (1922 - 1924 гг.). Комитет был создан по инициативе Академии наук в 1922 г. <8> Его возглавлял заместитель Председателя СНК, а в состав входили представители ведущих наркоматов (Наркомпроса, Наркомфина, ВСНХ и др.) и Академии наук. На Комитет возлагалось "выяснение всех научных и материальных потребностей ученых учреждений и принятие всех необходимых мер к их удовлетворению". На заседаниях Комитета рассматривались вопросы, имеющие "общее значение для постановки и развития всего научно-ученого дела в целом", и принимались меры, обеспечивающие "интересы науки в Республике".

<8> См.: Декрет СНК об учреждении Особого временного комитета науки от 20 июня 1922 г. // СУ. 1922. N 493.

Таким образом, усилиями государства к середине 1920-х гг. была создана система государственных научных учреждений, обеспечивающих различные научные потребности промышленности, сельского хозяйства и страны в целом. Совет народных комиссаров, специальные подразделения Наркомпроса и ВСНХ осуществляли планомерное и целенаправленное руководство наукой, укрепляя материально-техническую базу научных учреждений, помогая действующим и создавая новые, оказывая поддержку исследовательской работе ученых в тяжелых условиях гражданской войны и хозяйственной разрухи. "Перепись 1926 г. зафиксировала 13 236 научных работников (в т.ч. 2 651 женщину), а вместе с теми, для кого занятие наукой не являлось основным, - 14 896, еще 334 ученых были безработными. Общее число их, таким образом, простирается до 15 230" <9>.

<9> Волков С.В. Интеллектуальный слой в советском обществе. М., 1999 // URL: http://swolkov.org/ins/031.htm. Доступ 01.03.2015.

Во второй половине 1920 - 1930-х гг. развитие отечественной науки тесно связано со становлением СССР и развертыванием социалистического строительства. Государством одновременно решались две задачи: распространение сети научных учреждений по всей территории Союза ССР и качественное научное сопровождение кардинальных преобразований во всех сферах общественной жизни. Характерной чертой советской науки этого периода стал переход от отдельных исследований к комплексному решению важнейших общетеоретических и прикладных проблем.

Главное место в этом процессе занимала Академия наук, которая Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 27 июля 1925 г. была признана высшим ученым учреждением Союза ССР, переименована в Академию наук СССР (АН СССР) и передана в ведение Совета народных комиссаров СССР <10>.

<10> См.: Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 27.07.1925 "О признании Российской Академии наук высшим ученым учреждением Союза ССР" // СПС "КонсультантПлюс: Документы СССР".

Советское правительство ориентировало Академию прежде всего на проведение фундаментальных исследований. Для этого создавались новые научные учреждения, в том числе Геологический институт (1930 г.), Институт физической химии (1931 г.), Физический институт им. П.Н. Лебедева (ФИАН; 1934 г.), Институт органической химии (1934 г.), Институт общей и неорганической химии (1934 г.), Институт физических проблем (1934 г.), Институт теоретической геофизики (1938 г.) и др. Всего к началу 1941 г. в ее составе работало 167 научных учреждений (78 институтов и их объединений) <11>.

<11> См.: Развитие научных учреждений после Великой Октябрьской социалистической революции // Большая советская энциклопедия.

В предвоенный период в различных регионах страны была развернута работа филиалов и институтов АН СССР, возглавивших исследование производительных сил этих районов, истории и культуры населяющих их народов.

Одновременно с развитием академической науки активно формировались отраслевые научные учреждения. Были созданы НИИ машиностроения и металлообработки (1926 г., НИИМАШ, позднее - ЦНИИТМАШ), институты по проектированию металлургических заводов (1926 г., Гипромез) и предприятия цветной металлургии (1929 г., Гипроцветмет), Центральный институт транспортного строительства (1930 г., ЦИС НКПС), Всесоюзный институт механизации сельского хозяйства (1930 г., ВИМС) и др. Возник ряд крупных институтов химической промышленности (химии твердых топлив, нефтяной - 1929 г., высоких давлений - 1930 г., химии пластмасс - 1932 г. и др., центральные институты Грознефти, Эмбанефти и др.). В 1933 г. основан первый Реактивный научный институт (РНИИ), во второй половине 1930-х гг. развернули работу научно-исследовательские институты в области авиационного моторостроения, тракторостроения, автомобильного и водного транспорта. В каждой из отраслей молодой советской индустрии работали научно-исследовательские учреждения.

Со второй половины 1920-х гг. быстро формировались сельскохозяйственные исследовательские учреждения. Мощный импульс этому процессу придало создание в 1929 г. Всесоюзной академии сельскохозяйственных наук им. В.И. Ленина (ВАСХНИЛ) <12>. Уже в 1930 г. при ней работало 11 новых научных институтов: растениеводства (ВИР), экономики сельского хозяйства, животноводства, мелиорации, рыбного хозяйства и др.

<12> См.: Постановление СНК СССР от 25.06.1929 "Об организации Всесоюзной Академии сельскохозяйственных наук имени В.И. Ленина" // СЗ СССР. 1929. N 42. Ст. 375.

В 1930-е гг. помимо ВАСХНИЛ созданы отраслевые Академия химических наук <13>, Академия коммунального хозяйства (1931 г.) <14>, Академия архитектуры (1934 г.) <15>, а в 1944 г. - Академия педагогических наук <16> и Академия медицинских наук <17>.

<13> См.: Постановление СНК СССР от 05.08.1930 N 260 "Об учреждении Академии химических наук Союза ССР" // СЗ СССР. 1930. N 42. Ст. 437.
<14> См.: СЗ СССР. 1931. N 51. Ст. 379.
<15> См.: Постановление СНК СССР от 31.08.1939 N 1309 "Об утверждении Устава Академии архитектуры Союза ССР" // СП СССР. 1939. N 51. Ст. 427.
<16> См.: Постановление СНК РСФСР от 14.02.1944 N 138 "Об Академии педагогических наук РСФСР" // СП РСФСР. 1944. N 5. Ст. 30.
<17> См.: Постановление СНК СССР от 30.06.1944 N 797 "Об учреждении Академии медицинских наук СССР" // СПС "КонсультантПлюс: Документы СССР".

В 1920 - 1930-е гг. руководством страны много было сделано для укрепления оборонного могущества СССР, совершенствования технического оснащения и повышения боевой мощи Красной Армии. В отраслях оборонной промышленности создавались конструкторские бюро, занимавшиеся созданием и внедрением в производство новых образцов артиллерийского и стрелкового вооружения, танков и самолетов.

Быстрый рост сети исследовательских учреждений во второй половине 1920-х гг. и в 1930-х гг., углубление их отраслевой и функциональной дифференциации выдвинули на первое место проблемы единого руководства и координации научной деятельности. В ходе дискуссии второй половины 1920-х гг. о целесообразности создания единого центрального органа, призванного осуществлять управление научными учреждениями всесоюзного значения, их координацию, содействовать научным исследованиям, решать вопросы планирования научной работы в масштабе СССР, были образованы органы управления всесоюзными научными учреждениями при высших органах власти - Ученый комитет при ЦИК СССР и Отдел научных учреждений при СНК СССР. На рубеже 1920 - 1930-х гг. правительство отказалось от создания нового органа (всесоюзных Комитета или Наркомата науки) и закрепило разделение центрального планирования научной деятельности (Госплан СССР) и управления всесоюзными научными учреждениями (Ученый комитет при ЦИК СССР).

28 августа 1925 г. издано Постановление Президиума ЦИК СССР о создании при нем Комитета по заведованию учебной и ученой частью учреждений ЦИК СССР (Ученого комитета). Постановлением Президиума ЦИК СССР от 5 февраля 1926 г. он преобразован в Комитет по заведованию ученой, учебной и литературно-издательской частью учреждений ЦИК СССР.

В декабре 1926 г. был создан союзный орган - Комитет по заведованию учеными и учебными учреждениями при ЦИК СССР, на который возлагались общее руководство, контроль за работой, утверждение планов работы научных и учебных учреждений. С 1930 по 1933 гг. Комитет осуществлял руководство Академией наук СССР. К 1937 г. в ведении Ученого комитета уже находилось 365 научных учреждений и 6 научных обществ.

"Ученый комитет при ЦИК СССР стал одним из инструментов "советизации" и "огосударствления" науки. Комитет сыграл роль переходного органа, в котором частично воплотились идеи создания единого центра координации науки и управления научными учреждениями всесоюзного значения" <18>.

<18> Глухарев Н.Н. Ученый комитет при ЦИК СССР как орган управления наукой и образованием. Автореферат дис. ... канд. ист. наук. М., 2011.

По мнению Н.Н. Глухарева, ликвидация Ученого комитета при ЦИК СССР Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 16 апреля 1938 г. связана прежде всего с отказом руководства страны от использования неведомственных органов управления наукой и научными учреждениями, сосредоточив управление ими в Совнаркоме и Академии наук СССР с целью близости научных учреждений к органам управления экономикой <19>.

<19> Там же.

Великая Отечественная война 1941 - 1945 гг. мобилизовала все силы советской науки на обеспечение победы над врагом. Сохранению научного потенциала способствовала предвоенная государственная политика размещения исследовательских учреждений в Поволжье, на Урале, в Сибири и Средней Азии. Они стали базой для научных институтов и лабораторий, эвакуированных из западных и центральных областей. В научных учреждениях продолжались исследования не только по созданию и совершенствованию боевой техники и вооружения, но и по разработке теоретических и прикладных народно-хозяйственных проблем. В сложных военных условиях было создано 240 новых научных учреждений. Среди них филиалы АН СССР - Западно-Сибирский (1943 г.), Киргизский (1943 г.) и Казанский (1945 г.), академические институты - тихоокеанский (1942 г.) и кристаллографии (1943 г.), лаборатории вулканологии, гельминтологии и др. Основаны Академии наук в Грузии (1941 г.), Армении (1943 г.), Узбекистане (1943 г.), Азербайджане (1945 г.).

Руководство деятельностью научных учреждений в военные годы осуществляли Научно-технический совет при уполномоченном ГКО по науке, а также Академия наук СССР и научные подразделения отраслевых министерств. В целом их работа обеспечила не только выполнение сложных прикладных научных задач в интересах фронта и тыла, но и высокие достижения в области фундаментальных наук, которые позволили позднее успешно осуществить ядерный, космический и иные проекты.

Таким образом, в рассматриваемый исторический период Советским государством была проделана огромная работа по привлечению ученых к решению народно-хозяйственных задач, созданию специальных государственных органов по управлению в области науки, расширению сети научных учреждений как фундаментальной, так и прикладной направленности.

Планирование, координация и всестороннее обеспечение научных исследований из единых центров государственного управления (Научный отдел (Главнаука) Наркомпроса и НТО ВСНХ в 1918 - 1921 гг., Госплан и Особый временный комитет науки при СНК РСФСР (1922 - 1924 гг.), Госплан и Ученый комитет при ЦИК СССР (1925 - 1938 гг.)) позволили не только решить масштабные задачи по восстановлению народного хозяйства после гражданской войны, провести индустриализацию страны и преобразования сельского хозяйства, но и создать одну из лучших в мире академическую науку, представленную различными направлениями.

Меры советского правительства по сбалансированному проведению фундаментальных и прикладных исследований в предвоенные годы создали научно-технический потенциал, обеспечивший победу советского народа в Великой Отечественной войне.

Литература

  1. Волков С.В. Интеллектуальный слой в советском обществе. М., 1999 // URL: http://swolkov.org/ins/031.htm. Доступ 01.03.2015.
  2. Глухарев Н.Н. Ученый комитет при ЦИК СССР как орган управления наукой и образованием. Автореферат дис. ... канд. ист. наук. М., 2011.
  3. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР об учреждении Государственной комиссии по просвещению от 9 (22) ноября 1917 г. // Организация науки в первые годы советской власти (1917 - 1925). Сборник документов. Л.: Наука, 1968.
  4. Декрет СНК об учреждении Научно-технического отдела при ВСНХ от 16 августа 1918 г. N 36 // Организация науки в первые годы советской власти (1917 - 1925).
  5. Декрет СНК об учреждении Особого временного комитета науки от 20 июня 1922 г. // СУ. 1922. N 493.
  6. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 27.07.1925 "О признании Российской Академии Наук высшим ученым учреждением Союза ССР" // СПС "КонсультантПлюс: Документы СССР".
  7. Постановление СНК СССР от 25.06.1929 "Об организации Всесоюзной Академии сельскохозяйственных наук имени В.И. Ленина" // СЗ СССР. 1929. N 42. Ст. 375.
  8. Постановление СНК СССР от 05.08.1930 N 260 "Об учреждении Академии химических наук Союза ССР" // СЗ СССР. 1930. N 42. Ст. 437.
  9. Постановление СНК СССР от 31.08.1939 N 1309 "Об утверждении Устава Академии архитектуры Союза ССР" // СП СССР. 1939. N 51. Ст. 427.
  10. Постановление СНК РСФСР от 14.02.1944 N 138 "Об Академии педагогических наук РСФСР" // СП РСФСР. 1944. N 5. Ст. 30.
  11. Постановление СНК СССР от 30.06.1944 N 797 "Об учреждении Академии медицинских наук СССР" // СПС "КонсультантПлюс: Документы СССР".