Мудрый Юрист

Надзор за исполнением законодательства о защите прав предпринимателей

Воробьев Сергей Дмитриевич, заместитель Генерального прокурора РФ, государственный советник юстиции 1 класса, кандидат юридических наук.

В статье анализируется работа прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законодательства о защите прав предпринимателей, проблемы его применения, новые изменения и дополнения.

Ключевые слова: прокуратура, законодательство о защите прав предпринимателей, надзор, контроль.

Prosecutorial supervision over implementation of legislation on protection of the rights of entrepreneurs

S.D. Vorobyev

Vorobyev Sergei Dmitriyevich, PhD (Law), Deputy Prosecutor General of the Russian Federation, 1st Class Counselor of Justice.

In article work of prosecutors at implementation of supervision of performance of the legislation on protection of the rights of businessmen, problems of its application, new changes and additions is analyzed.

Key words: prosecutor's office, legislation on protection of the rights of businessmen, supervision, control.

Вопросам прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей в последнее время уделяется особенное внимание <1>.

<1> В Ежегодном послании Федеральному Собранию Президент РФ этому направлению общественной жизни посвятил отдельную часть. Он обратил внимание на необходимость новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов, снятия ограничений с бизнеса, избавления его от навязчивого надзора и контроля // Российская газета. 2014. 5 декабря. N 278.

Новые изменения и дополнения федерального законодательства закрепили последовательный отказ от принципа тотального, бесконечного контроля, а также ввели "надзорные каникулы" для малого бизнеса <2>. Так, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) дополнен ст. 8.1 "Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)", предусматривающей метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в определенных случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

<2> См.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения хозяйствующим субъектом обязательных требований, а к определенной категории риска - также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований. Критерии отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности, если они не установлены федеральным законом, определяются Правительством РФ.

При этом в соответствии с дополнениями, внесенными в ст. 9 Закона N 294-ФЗ, которые вступят в действие с 1 января 2018 г., Правительством РФ в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 8.1 Закона N 294-ФЗ, может быть установлено, что в случае, если деятельность юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемые ими производственные объекты отнесены к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности, плановая проверка их деятельности не проводится, может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок, установлен сокращенный срок проведения проверки.

Также в Закон N 294-ФЗ введена ст. 26.1 "Особенности организации и проведения в 2016 - 2018 годах плановых проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении субъектов малого предпринимательства", в соответствии с положениями которой с определенными оговорками с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2018 г. не проводятся плановые проверки в отношении субъектов малого предпринимательства. Исключения закреплены в этой же статье. К ним относятся случаи, когда ранее в отношении такого субъекта принималось решение о приостановлении и (или) аннулировании лицензии, им совершалось грубое административное правонарушение. Однако нововведения не коснулись порядка осуществления федерального государственного надзора в некоторых областях. Например, в области промышленной безопасности и пожарного надзора в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих опасные производственные объекты I или II класса опасности; безопасности гидротехнических сооружений в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих гидротехнические сооружения I или II класса опасности.

Произошедшие изменения законодательства должны быть учтены в практике прокурорского надзора, который подчинен задаче обеспечения соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, в том числе путем действенных предупредительных мер и организации информационного взаимодействия с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами <3>.

<3> См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 31 марта 2008 г. N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности".

Так, органами прокуратуры Южного федерального округа за 2014 г. было выявлено свыше 14 тыс. нарушений законодательства о защите прав предпринимателей, для устранения которых внесено почти 5,5 тыс. актов реагирования.

В первом полугодии 2015 года прокурорами в округе уже выявлено более 10,6 тыс. нарушений законов в этой сфере. В целях их устранения внесено 2,1 тыс. представлений, принесено 1,1 тыс. протестов, в суды направлено больше 300 исковых заявлений. По результатам рассмотрения актов реагирования дисциплинарную и административную ответственность понесли 1,8 тыс. должностных лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 5 уголовных дел.

Отчасти росту числа выявленных нарушений закона способствует целенаправленная работа прокуроров. Генеральной прокуратурой РФ на постоянной основе осуществляется методическая поддержка прокуроров, которым регулярно направляются информационные письма, рекомендации и разъяснения, касающиеся осуществления надзора на этом направлении. В июне 2015 года на заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ были обсуждены вопросы защиты прав предпринимателей, обеспечения законности при развитии малого и среднего бизнеса.

Во втором полугодии 2015 года, в соответствии с поручением Президента России, органами прокуратуры будут проведены проверки соблюдения уполномоченными органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля законодательства РФ о государственном контроле при осуществлении внеплановых проверок субъектов малого и среднего предпринимательства <4>. Особое внимание планируется уделить обоснованности их организации и сроков проведения, в том числе потому, что именно эти нормы зачастую не соблюдаются контролирующими органами.

<4> См.: поручение N Пр-815ГС, данное по итогам заседания Государственного совета по вопросам развития малого и среднего бизнеса, состоявшегося 7 апреля 2015 г. // www.kremlin.ru.

К примеру, управление Генеральной прокуратуры РФ в Южном федеральном округе в ходе проверки исполнения федерального законодательства управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея (далее - управление) установило, что в ходе рейда на территории Сочинского национального парка государственными инспекторами управления без соблюдения требований ст. ст. 10, 14 Закона N 294-ФЗ фактически были проведены внеплановые проверки ООО "Дедал", ООО "Орхидея", от которых неправомерно истребованы документы, по итогам проверок составлены акты о выявленных нарушениях обязательных требований. Также должностные лица управления не соблюдали предусмотренные законодательством запреты и ограничения при организации и проведении контрольных мероприятий. Хозяйствующим субъектам предъявлялись требования, не основанные на законе. Так, государственные инспекторы управления, нарушая требования Закона N 294-ФЗ, в уведомлениях о проведении внеплановых документарных проверок юридических лиц требовали присутствия руководителей организаций при их проведении. Несмотря на проведение плановых выездных проверок, требовали представлять документы непосредственно в управление. В ходе плановых документарных проверок обязывали представителей организаций лично представить в управление документы, допускали иные нарушения. Для устранения этих и иных нарушений закона руководителю управления было внесено представление, по результатам рассмотрения которого виновные должностные лица понесли дисциплинарную ответственность.

В ходе прокурорских проверок нередко приходится преодолевать пробелы в праве. В частности, управлением Генеральной прокуратуры РФ в Южном федеральном округе в ходе проверок исполнения федерального законодательства межрегиональными территориальными подразделениями Ространснадзора установлено, что эти органы при осуществлении федерального государственного надзора в области автомобильного транспорта в целях контроля исполнения ранее выданных предписаний проводили внеплановые проверки. Вместе с тем анализ нормативно-правовой базы показал, что указанные действия не предусмотрены федеральным законодательством.

В силу п. 9 ч. 4 ст. 1 Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок, в том числе в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении в числе прочих федерального государственного транспортного надзора.

В соответствии с п. 2 Положения о федеральном государственном транспортном надзоре (далее - Положение) федеральный государственный транспортный надзор включает в себя также государственный контроль (надзор) за осуществлением международных автомобильных перевозок в стационарных и передвижных контрольных пунктах на территории РФ, государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения <5>.

<5> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2013 г. N 236 "О федеральном государственном транспортном надзоре".

Согласно п. 5 Положения к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного транспортного надзора, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ст. 3.1 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта <6>.

<6> См.: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ.

Исходя из положений ч. 4 ст. 3.1 Устава автомобильного транспорта истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении нарушений не является основанием для проведения внеплановой проверки при осуществлении государственного надзора в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта в отношении видов деятельности, не подлежащих лицензированию.

В результате межрегиональные территориальные подразделения Ространснадзора фактически лишены возможности проводить проверки исполнения ранее выданных предписаний, что создает условия для бесконтрольного осуществления хозяйствующими субъектами деятельности в области автомобильного транспорта.

В связи с этим целесообразно внесение изменений в ч. 4 ст. 3.1 Устава автомобильного транспорта относительно указания дополнительного основания для проведения внеплановой проверки - истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений федерального законодательства. До этого же, полагаем, следует применять по аналогии нормы Закона N 294-ФЗ.