Мудрый Юрист

К вопросу об особенностях банкротства градообразующих организаций

Ермоленко А.А., РАГС при Президенте Российской Федерации.

Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" N 127-ФЗ от 26 октября 2002 года (далее - Закон о банкротстве 2002 года) сохранил нормы, предусматривающие особенности правового регулирования процедур банкротства таких должников, как градообразующие организации. При этом критерии отнесения организаций к градообразующим по сравнению с теми, что были определены в ранее действующем Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве)" N 6-ФЗ от 8 января 1998 года (далее - Закон о банкротстве 1998 года), несколько изменились.

В Законе о банкротстве 1998 года к градообразующим организациям относились юридические лица, численность работников которых превышала пять тысяч человек, а также численность работников которых с учетом членов их семей составляла не менее половины численности населения определенного населенного пункта. По Закону о банкротстве 2002 года к градообразующим относятся две группы организаций:

во-первых, юридические лица, численность работников которых превышает пять тысяч человек;

во-вторых, предприятия, численность работников которых составляет не менее двадцати пяти процентов численности работающего населения соответствующего населенного пункта.

Как видно, для организаций второй группы определяющее значение имеет численность населенного пункта: чем меньше его численность, тем больше шансов подпасть под статус градообразующего. В небольших населенных пунктах в настоящее время таковыми могут быть признаны достаточно небольшие предприятия. Поэтому представляется целесообразным установление дополнительного критерия - определенного порога численности (например, численности не менее 300 человек) и для таких организаций.

К особенностям процедур банкротства градообразующих предприятий прежде всего относится участие в деле о банкротстве органа местного самоуправления или привлеченного к участию в деле о банкротстве соответствующего федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Закон не предоставляет права этим органам обратиться с заявлением о банкротстве должника, вступление их в дело предусматривается только после его возбуждения по инициативе других участников, наделенных соответствующими полномочиями (должник, кредиторы, уполномоченный государственный орган). Вступивший в дело о банкротстве орган местного самоуправления или привлеченный к участию в деле о банкротстве соответствующий федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации может заявить ходатайство о введении внешнего управления градообразующей организации в тех случаях, когда собранием кредиторов такое решение по каким-либо причинам не принято. Суд удовлетворит заявленное ходатайство при условии предоставления поручительства по обязательствам должника.

Под поручительство соответствующих публичных образований суд также может продлить финансовое оздоровление или внешнее управление, проводимое в отношении градообразующей организации на срок не более одного года.

В соответствии с Законом о банкротстве 1998 года внешнее управление могло быть продлено до десяти лет (при условии начала расчетов с кредиторами не позднее двух лет после введения внешнего управления). Практика показала, что указанный срок неоправданно велик, поскольку возможность восстановления платежеспособности и целесообразность окончания дела мировым соглашением либо, напротив, конкурсным производством выясняется значительно раньше <*>.

<*> Трефилова Т. Институт или инструмент? // ЭЖ-Юрист. 2002. N 11.

В Законе о банкротстве 1998 года не давалось определения поручительства, в связи с чем вопрос о возможности применения определения поручительства, содержащегося в главе 23 Гражданского кодекса РФ, представлялся дискуссионным <*>.

<*> Телюкина М.В. Конкурсное право. М.: Дело, 2002. С. 382.

В.В. Витрянский, рассматривая вопрос о правовой природе применяемого законодательством о банкротстве поручительства, отмечает, что (в отличие от гражданско-правового поручительства как способа обеспечения исполнения обязательства) поручительство, выдаваемое местными органами и исполнительными органами государственной власти, представляет собой не договор, а одностороннюю сделку, в соответствии с которой соответствующий государственный или местный орган принимает на себя перед судом обязанность нести субсидиарную ответственность с должником в случае неудачи внешнего управления <*>.

<*> Витрянский В.В. Особенности банкротства отдельных категорий должников // Вестник ВАС РФ: Специальное приложение. 2001. N 3. С. 117.

Следует отметить, что обязанность поручителя нести именно субсидиарную ответственность Законом о банкротстве 1998 года была предусмотрена только в случае введения внешнего управления по его ходатайству при отсутствии соответствующего решения собрания кредиторов. При продлении внешнего управления под поручительство местного органа или исполнительного органа государственной власти Закон предусматривал иные последствия: должник и его поручитель обязаны были приступить к расчетам с кредиторами не позднее двух лет после введения внешнего управления. При этом в Законе не было прописано, в какой срок должны быть завершены расчеты и в каком - солидарном или субсидиарном - порядке несет ответственность поручитель перед кредиторами. Поскольку по Закону несоблюдение требования о начале расчетов в указанный выше срок влекло признание должника банкротом и открытие конкурсного производства, неясно было, какие последствия это влечет для поручителя.

Закон о банкротстве 2002 года более детально прописывает вопросы, связанные с предоставлением поручительства. В статье 173 названного Закона поручительство в целях банкротства определяется как односторонняя обязанность лица, давшего поручительство за должника отвечать за исполнение последним всех его денежных обязательств перед кредиторами, а также обязанности по уплате обязательных платежей в бюджеты и внебюджетные фонды. В соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 173 поручительство по обязательствам должника <*> может быть дано Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием в лице их уполномоченных органов в порядке и на условиях, которые предусмотрены федеральным законом.

<*> Законодатель, очевидно, в целях упрощения изложения не упоминает в тексте об обязанностях по уплате обязательных платежей.

При этом Закон относительно порядка предоставления поручительства содержит лишь общие нормы, в частности о том, что к поручительству должны быть приложены документы, подтверждающие включение обязательств по поручительству в соответствующий бюджет на дату предоставления поручительства. Условия, на которых бюджетом предоставляется поручительство, Законом не определены.

В.В. Витрянский высказывает мнение, что порядок и условия предоставления поручительства регулируются не только нормами Закона о банкротстве, но и общими положениями о государственном и муниципальном долге (включая обязательства по государственным и муниципальным гарантиям, содержащимся в главе 14 Бюджетного кодекса РФ) <*>. Порядок и условия предоставления государственных и муниципальных гарантий регламентируются ст. 115 Бюджетного кодекса РФ, в которой прямо оговорено, что указанные гарантии являются способом обеспечения гражданско-правовых обязательств. Между тем поручительство в деле о банкротстве не создает гражданско-правовой связи между поручителем и кредитором и уже по этой причине не может рассматриваться как вид государственной и муниципальной гарантии. Из этого следует, что не может быть применена при исполнении поручителем своих обязательств также и норма ст. 115 Бюджетного кодекса РФ о том, что гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной или муниципальной гарантии в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.

<*> Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)": Научно-практический комментарий. М.: Статут, 2003. С. 710.

Таким образом, следует констатировать, что:

Что касается объема ответственности поручителя перед кредиторами за неисполнение должником обязательств и обязанностей, то в новом Законе этот вопрос решен следующим образом. В случае, когда поручительство предоставляется в целях введения внешнего управления градообразующей организации, соответствующий орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, как и по Закону 1998 года, несет субсидиарную ответственность по обязательствам должника перед его кредиторами. При продлении финансового оздоровления или внешнего управления под поручительство соответствующего органа власти порядок исполнения поручителем своих обязательств не определен. Закон о банкротстве 2002 года в статье 173 ограничивается установлением правил о том, что должник и его поручитель обязаны приступить к расчетам с кредиторами в соответствии с графиком погашения задолженности, предусмотренным поручительством. В случае неисполнения требований кредиторов и уполномоченных органов в порядке и сроки, которые предусмотрены графиком погашения задолженности, кредиторы и уполномоченные органы вправе предъявить к поручителю требования о взыскании невыплаченных сумм в общем порядке, предусмотренном законодательством.

Может ли поручитель при продлении финансового оздоровления или внешнего управления, давая суду поручительство в письменной форме, сам определить объем своей ответственности за исполнение должником его обязательств перед кредиторами, в том числе указать, несет он ответственность в солидарном или субсидиарном порядке? Из пункта 1 ст. 173 следует, что поручитель отвечает за исполнение должником всех его обязательств перед кредиторами, а также обязанности по уплате обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды. Очевидно, что при такой формулировке суд может принять письменное поручительство и продлить финансовое оздоровление или внешнее управление только в случае, если им будет предусмотрено обеспечение всей суммы предъявленных должнику требований, то есть субсидиарная ответственность исключается.

Таким образом, по Закону о банкротстве 2002 года продление финансового оздоровления или внешнего управления градообразующего должника на срок не более года означает, что публичное образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), заявив соответствующее ходатайство, принимает на себя ответственность за все долги градообразующей организации. При таких условиях нельзя ожидать, что поручительство в отношении градообразующих организаций будет широко применяться на практике. Вряд ли можно считать оправданным обременение бюджета долгами неплатежеспособных хозяйствующих субъектов, возникшими в связи с неэффективным ведением предпринимательской деятельности, даже из соображений особой социальной значимости конкретного предприятия, очевидно, что такой подход не соответствует принципам рыночных отношений.

Кроме того, необходимо учитывать, что включение обязательств по поручительству в бюджет на соответствующий финансовый год требует соблюдения установленной бюджетным законодательством процедуры. На практике установленный в настоящее время небольшой срок продления финансового оздоровления или внешнего управления (1 год) может оказаться препятствием для своевременного решения вопроса о включении обязательств по поручительству в бюджет, а также для оперативного вступления в дело местного органа власти или государственного органа, заинтересованного в сохранении должника.

С учетом изложенного при внесении изменений в Закон о банкротстве 2002 года было бы целесообразно решить вопрос об увеличении срока продления финансового оздоровления или внешнего управления как минимум до двух лет по ходатайству местного органа власти или исполнительного органа государственной власти. А также об изменении роли указанных органов, выдавших поручительство в деле о банкротстве (с точки зрения расширения его полномочий и установления точных пределов ответственности).

Представляется, что в отношении именно градообразующих организаций местный орган власти и исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации в целях сохранения имущественного комплекса должника, социальной инфраструктуры и рабочих мест должны иметь самостоятельное право на обращение в суд с заявлением о возбуждении дела о банкротстве должника и самостоятельно участвовать в деле о банкротстве и в процедурах банкротства в части задолженности в соответствующий местный бюджет (бюджет субъекта Российской Федерации) по денежным обязательствам и обязательным платежам. Предоставление указанных полномочий позволит уже на ранней стадии неплатежеспособности градообразующей организации предотвратить растаскивание имущественного комплекса, оперативно принять меры для введения ограничений, предусмотренных законом после возбуждения дела о банкротстве.

Кроме полномочий выступать в деле о банкротстве в качестве поручителя Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию в соответствии со ст. 174 действующего Закона предоставлено право в любое время до окончания финансового оздоровления или внешнего управления градообразующей организации рассчитаться со всеми кредиторами. Погасить требования кредиторов по денежным обязательствам и об уплате обязательных платежей допускается любым предусмотренным Законом способом. Полное погашение требований кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам является основанием для прекращения производства по делу о банкротстве.

При этом, так же как и при исполнении обязательств должника поручителем в случае продления финансового оздоровления (внешнего управления), Закон не регламентирует порядок предъявления к должнику регрессных требований соответствующим публичным образованием и порядок погашения этих требований.

Высказано мнение о возможности применения в указанных случаях общих правил, предусмотренных ст. 90 Закона 2002 года, согласно которым лица, предоставившие обеспечение исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности и исполнившие обязательства, вправе предъявить свои требования к должнику в порядке, предусмотренном федеральным законом. Их требования подлежат включению в реестр требований кредиторов как требования конкурсных кредиторов <*>.

<*> Комментарий к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)": Постатейный научно-практический / Под ред. В.Ф. Попондопуло. М.: Омега-Л, 2003. С. 375.

Между тем указанное правило относится к отношениям, регулируемым главой пятой указанного Закона ("Финансовое оздоровление"). Кроме того, сама по себе замена первоначальных кредиторов и уполномоченных органов в деле о банкротстве на соответствующий орган местной власти или исполнительный орган государственной власти с включением их требований в реестр кредиторов не решает вопрос о восстановлении платежеспособности должника. Из Закона неясно, каким образом при наличии неурегулированной задолженности перед публичным образованием (возможно равной всей задолженности первоначальных кредиторов) дело о банкротстве подлежит прекращению.

На наш взгляд, для устранения данного противоречия разумным выходом является заключение мирового соглашения между должником и органом соответствующего публичного образования, погасившим задолженность перед кредиторами, которым должно предусматриваться переоформление задолженности в виде бюджетного кредита в соответствии с бюджетным законодательством.

Ходатайство органа местного самоуправления или привлеченного к участию в деле о банкротстве соответствующего федерального органа исполнительной власти или органа власти субъекта Российской Федерации может быть также заявлено при продаже градообразующего предприятия в ходе внешнего управления или конкурсного производства. Закон о банкротстве 2002 года устанавливает, что ходатайство может предусматривать включение в договор купли-продажи градообразующего предприятия в качестве существенного условия договора сохранение рабочих мест не менее чем пятидесяти процентов работников в течение определенного срока, но не более чем в течение трех лет с момента вступления договора в силу. Это условие ходатайства признается обязательным для включения в договор. Иные условия также могут содержаться в ходатайстве, но устанавливаются при продаже только при согласии собрания кредиторов.

Включение в договор купли-продажи условия о сохранении рабочих мест новым собственником налагает серьезные обязательства на орган, выступивший с соответствующим ходатайством. В случае неисполнения покупателем принятого по договору обязательства о сохранении рабочих мест договор купли-продажи подлежит расторжению арбитражным судом на основании заявления соответствующего органа, заявлявшего ходатайство. Правило о расторжении договора сформулировано в Законе в императивной форме, что дает основание расценивать подачу заявления соответствующим органом не как право, а как обязанность. Невыполнение этой обязанности соответствующим органом власти может повлечь обращение заинтересованных лиц в суд с заявлением о признании бездействия незаконным и понуждении к принятию мер по расторжению договора. При расторжении договора купли-продажи органы власти, по ходатайству которых устанавливалось условие договора о сохранении рабочих мест, обязаны возместить за счет средств бюджета покупателю средства, затраченные им на покупку предприятия и инвестированные в предприятие после его покупки. Закон о банкротстве 2002 года в п. 3 ст. 175 предусматривает, что после выплаты указанного возмещения предприятие подлежит передаче муниципальному образованию.

Представляется, что более логично было бы передавать в таком случае предприятие в собственность того публичного образования, из средств бюджета которого произведено возмещение затрат покупателю (возможно, в тексте указанной статьи просто допущена техническая опечатка). В то же время избранное законодателем решение проблемы, по существу, равнозначно национализации градообразующего предприятия. В реальной ситуации местный бюджет не всегда сможет изыскать средства для финансирования соответствующих расходов, и, кроме того, даже при решении финансовых вопросов неясно, что делать в дальнейшем с приобретенным предприятием. Представляется, что обременение муниципального образования несвойственными ему функциями по управлению крупным производственным предприятием (возможно, нерентабельным) не соответствует принципам рыночной экономики.

С нашей точки зрения, более правильным при нарушении покупателем условия договора купли-продажи градообразующего предприятия предусмотреть не расторжение договора и передачу предприятия в муниципальную собственность, а, например, установление обязанности покупателя выплачивать лицам, высвобождаемым до истечения определенного договором срока, пособия по безработице в размере среднего заработка по прежней работе на период трудоустройства в течение срока, указанного в договоре.

Следует отметить, что в Законе не установлено в качестве существенного условия договора купли-продажи предприятия по ходатайству соответствующего органа власти условия о сохранении рабочих мест при дальнейшей перепродаже предприятия новым собственникам. Поэтому предприятие может быть перепродано по более высокой цене, чтобы сделать невозможным расторжение договора по юридическим и экономическим причинам. Целесообразно установить в Законе механизм, препятствующий совершению таких сделок.